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La política tributaria constituye uno de los aspectos más complejos y polémicos que el Estado debe enfrentar. Sin un sistema impositivo sencillo, transparente, justo y eficiente, la administración pública no solamente es incapaz de generar efectivamente riqueza, sino que inclusive puede conducir la economía hacia el colapso. En efecto, como bien señala Ramiro Cabezas, especialista en temas fiscales, dos de las principales causas que desencadenaron la hiperinflación en Bolivia, a mediados de los ochenta, fueron la drástica reducción de los ingresos fiscales y la erosión de la base impositiva, que se produjeron como consecuencia, entre otras razones, del complejo e ineficiente sistema tributario de entonces.

En 1984, la presión tributaria, entendida como el porcentaje de los impuestos en relación al PIB, alcanzaba tan sólo al 0,7%. En 1987, gracias a la reforma tributaria, que implementó una estructura impositiva sencilla con pocos impuestos, la presión tributaria aumentó a 4,91%. Veinte años después, en el 2006, el porcentaje de los impuestos en relación al PIB fue de 24,2%, la cifra más alta de la historia, que se alcanzó gracias a las modificaciones que fueron implementadas en los últimos años, pero también como consecuencia del IDH (8,9%).

A pesar de las mejoras aún persisten varias dificultades que necesitan ser resueltas. Por ejemplo, Luis Carlos Jemio, experto en políticas económicas, señala que en el actual sistema tributario existen algunos impuestos que generan distorsiones. Es el caso del Impuesto a las Transacciones (IT) que es un impuesto en cascada, es decir, que se aplica en cada una de las transacciones, provocando de tal forma su acumulación. Por tanto, agrega Jemio, este impuesto desincentiva la especialización, que es fundamental para que una economía se desarrolle y sea más eficiente, pues las empresas para evitar realizar muchas transacciones van a procurar concentrar actividades, marginando a otros sectores de la producción. Por otro lado, el IT es acreditable al pago de impuestos a las utilidades, gravando dos veces el esfuerzo del sector privado. Jemio, junto a otros especialistas como Cabezas, sugiere la eliminación del IT a cambio de un incremento del IVA, que compense su salida. Algo similar ocurre con el Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF), que de igual forma se aplica en cascada. Asimismo, Jemio afirma que el RC-IVA también genera distorsiones al incentivar el consumo en desmedro del ahorro, además, a raíz de las facturas falsas, este impuesto no siempre logra cumplir efectivamente su función, que es la de convertir al consumidor en un agente de control que exija facturas. Aparte de estos impuestos, Jemio subraya que los regímenes simplificados también generan distorsiones, pues muchas empresas grandes que deberían pertenecer al sector formal se esconden detrás de estos regímenes, generando una competencia desleal que castiga la formalidad y trasparencia.

Otro de los principales problemas, y probablemente el más conflictivo, que presenta el actual sistema de descentralización fiscal se relaciona con la asignación de competencias. Los especialistas coinciden en afirmar que la Ley de Participación Popular ha generado una redistribución asimétrica de las responsabilidades, pues los recursos traspasados a los municipios y prefecturas son mayores a los gastos que demandan las competencias asignadas. Tal situación puede observarse en el gran peso que continúa teniendo el nivel central en la provisión y financiamiento de servicios públicos y sociales. En el 2007, del total de los ingresos tributarios recaudados por el gobierno central, por concepto de impuestos tributarios (IVA, IT, ICE, IUE, GA, ITF) y el impuesto a los Hidrocarburos (IDH), se traspasó el 20% a las municipalidades, el 11% a las prefecturas, el 5% a las universidades y el 1,5% al Fondo Indígena. El restante 62% quedó en manos del Tesoro General de la Nación. Con este porcentaje, el Gobierno Central debe cubrir la mayor cantidad de los gastos corrientes. Jemio coincide con esta posición, al afirmar que, a partir de la Ley de Participación Popular, el Tesoro General no obstante haber desconcentrado los ingresos se ha quedado con la mayor parte de las responsabilidades, pues si bien el gasto sobre inversiones ha sido traspasado en gran medida a los niveles subnacionales (municipios y prefecturas), la mayor parte del gasto corriente, en términos de salud, educación, pago de salarios, mantenimiento de la Policía y Fuerzas Armadas, deuda externa e interna, pago de intereses, entre otros, sigue a cargo del Gobierno Central. Por otro lado, las Prefecturas no han podido ejecutar la totalidad de sus recursos asignados, por falta de gestión y de atribuciones específicas. Algo similar ha sucedido con los municipios medianos y pequeños, que además cuentan con recaudaciones propias. En cuanto al Fondo Indígena, sus atribuciones y el destino de sus fondos asignados aún no se han determinado con claridad. Como puede observarse, para lograr el equilibrio fiscal en las finanzas del sector público, es imprescindible equilibrar la asignación de competencias y de recursos, tanto en las municipalidades como en las prefecturas, así como también establecer un manejo adecuado y responsable del endeudamiento.

Otra de las dificultades se relaciona con la forma de asignación de las transferencias, ya que éstas dependen principalmente del sistema de tributación del Gobierno Central, y no de los costos que demandan las atribuciones asignadas, por tanto, el monto destinado a las transferencias fluctúa en función a la recaudación nacional. De acuerdo con Gabriel Aghón, experto en descentralización fiscal de la CEPAl, este tipo de sistemas, en donde las fluctuaciones de los impuestos nacionales se traducen en mayores o menores gastos, no permite elaborar una programación a largo plazo de los gastos, e impide controlar efectivamente los ciclos económicos: “un sistema de transferencias dependiente de los impuestos nacionales reduce los grados de libertad de la política tributaria, puesto que todo aumento de las tasa de tributación o de la eficiencia recaudatoria se traducen automáticamente en mayores gastos, aun si están orientados a mejorar el balance fiscal”. Por otro lado, Aghón advierte que si no se crean condiciones adecuadas en términos de apoyo constitucional y de administración financiera y coordinación gubernamental, la descentralización puede plantear problemas en la asignación y distribución del gasto público, pero especialmente en la estabilización macroeconómica.

Si no se crean condiciones adecuadas en términos de apoyo constitucional y coordinación gubernamental, la descentralización puede plantear problemas.

En el actual sistema tributario, el contribuyente puede cumplir sus responsabilidades directamente en las entidades bancarias.