La Gaceta Jurídica

Apuntes sobre la Reivindicación Marítima en la Constitución

(Parte I)

La Gaceta Jurídica / Alan E. Vargas Lima

00:00 / 30 de marzo de 2012

“Durante los álgidos días en que Chile y Argentina se disputaban la soberanía del Canal Beagle, un diario chileno publicó un artículo titulado ‘Julio Verne, Testigo de Chile’, donde se citaba un párrafo de la novela ‘Los Náufragos del Jonathan’, en el cual este escritor declaraba que las islas en disputa pertenecían a Chile. Para destacar lo importante que era para Chile la opinión de Julio Verne, el artículo en este diario chileno expresaba lo siguiente: La imaginería de Julio Verne no fue nunca solamente literaria. Su especial oniromancia marchó siempre del brazo por sus libros con una rigurosa exactitud histórica y geográfica.

Julio Verne sabía historia y sabía geografía (…). La honestidad intelectual de Julio Verne surge como un vigoroso antecedente a favor de la causa de Chile en el Canal Beagle. Nadie podría jamás acusar al escritor francés de ignorar la geografía o inventarla. Todo lo que él dijo en este ámbito fue siempre exacto y verdadero. Pues bien, si Julio Verne fue tan valioso testigo para Chile en el pleito con Argentina por su ‘honestidad intelectual’ y su ‘rigurosa exactitud histórica y geográfica’, seguramente esas virtudes seguirán vigentes cuando el gran escritor francés se pronuncia también sobre el pleito entre Chile y Bolivia. En efecto, en su obra ‘Un Capitán de Quince Años’, capítulo 15 de la segunda parte, se relata que el barco en el cual viajaba un grupo de aventureros encalló en el paralelo 25 (¡justo en el punto donde Don Alonso de Ovalle declaró que comenzaba Chile!). Los viajeros no sabían con exactitud dónde se encontraban.

¿Estaban acaso en las costas de Perú? Un desconocido que llega en ese momento, les aclara: ‘No, amiguito, no; un poco más al sur. Han encallado ustedes en la costa boliviana. Es más, están ustedes en esa parte meridional de Bolivia, que confina con Chile’. No es necesario seguir acumulando evidencias de toda índole para llegar a la única gran conclusión: Chile le debe un puerto a Bolivia” (1).

Transcurridos 133 años desde la usurpación chilena del Puerto de Antofagasta, mediante una premeditada invasión armada y violenta (guerra de conquista) al territorio boliviano del Litoral, considero pertinente trazar algunas ideas y apuntes respecto a los antecedentes, la naturaleza y los alcances de la Reivindicación Marítima consagrada ahora por la Constitución Boliviana del 2009, con el fin de precisar las bases históricas, diplomáticas y documentales que sustentan la eficacia y utilidad de los preceptos constitucionales referidos a esta temática, susceptibles de ser invocados ante cualquier instancia de carácter internacional.

A este efecto, se ha visto pertinente repasar previamente algunas ideas en torno a la Ley Fundamental y la Reivindicación Marítima prevista ahora por la Constitución Política del Estado (CPE).

1. Nociones Generales sobre la Constitución Boliviana

La Constitución, desde una perspectiva jurídica, es la Ley Fundamental de todo el ordenamiento jurídico del Estado, cuyas normas regulan el sistema constitucional, es decir, la forma en que se organiza y estructura el Estado, proclamando a su vez los valores supremos y principios fundamentales sobre los que se asienta el mismo Estado, consagrando los derechos fundamentales y garantías constitucionales para hacerlos efectivos a favor de las personas, definiendo y delimitando la estructura social, económica-financiera, jurídica y política, así como su régimen de gobierno y los órganos a través de los cuales será ejercido el poder político, determinando su organización y el ámbito específico de competencias de cada una de sus instituciones.

Por otro lado, desde una perspectiva política, la Constitución se define como un pacto social y político adoptado por el pueblo, que fija las normas y reglas básicas de convivencia pacífica para el desarrollo y construcción democrática de la sociedad; es decir que se trata de un ordenamiento en el cual los derechos y libertades de los ciudadanos en relación con las autoridades gubernamentales, se hallan protegidos a través de la garantía de división del ejercicio del poder político, en una coordinación separada de órganos y funciones estatales (2).

En este sentido, el significado político de la Constitución puede verse expresado claramente en el artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, cuando señala que: “Toda sociedad en la que la garantía de los derechos no esté asegurada y la división de poderes determinada, no tiene Constitución”.

Ahora bien, de acuerdo a su naturaleza, y considerando la enorme importancia que tiene esta norma fundamental para la vida y el desarrollo del Estado como tal, la misma debe poseer de manera imprescindible un sello de legitimidad, lo que supone la existencia de dos condiciones básicas:

a) El pacto social y político expresado en ella debe ser adoptado con la participación democrática de toda la ciudadanía, de manera que sea la fiel expresión de todos los factores reales de poder, es decir, todos los sectores y actores sociales y políticos; y,

b) el sistema constitucional en ella configurado  debe ser la expresión de la realidad social, económica, política y cultural de la sociedad, lo que significa que la Constitución formal o escrita debe ser expresión de la Constitución material, que es la sociedad misma.

Cabe tener presente, que el incumplimiento de alguna de esas mínimas condiciones dará lugar a que la Constitución pierda legitimidad y validez, cuya consecuencia directa será que la misma no se acate ni cumpla o, en su caso, se produzca una ruptura violenta del sistema constitucional (3) como en el caso de Bolivia en octubre de 2003. Finalmente, la Constitución también debe estar dotada de una garantía de estabilidad y duración en el tiempo, lo que significa que no debe estar sometida a los vaivenes políticos y, por tanto, no debe ser afectada por los cambios o modificaciones frecuentes con cada cambio de gobierno; sin embargo, ello no significa que sus normas sean pétreas e inmodificables, pues la estabilidad no conlleva la prohibición de la reforma constitucional, sino que debe entenderse, que no reformar oportunamente la Constitución podría generar una ruptura y desvinculación creciente entre el proceso político y social con el texto constitucional, lo que tampoco resulta aconsejable en un régimen democrático.

La garantía de la estabilidad de la Constitución depende principalmente de tres elementos:

i) el alto grado de legitimidad, pues, en la medida en que sea fruto de la decisión y la voluntad de todos los sectores y actores sociales, no será impugnada con frecuencia, en cambio, cuando se excluya a importantes sectores sociales del proceso de su formación y aprobación, los sectores excluidos la impugnarán y al tomar el gobierno la sustituirán por otra;

ii) el contenido de la Constitución, pues, al ser la Ley Fundamental del Estado, debe contener simplemente normas generales de carácter axiológico, dogmático y orgánico; ello significa que la Constitución no debe contener normas casuísticas y reglamentarias, pues el hecho de incorporar a su texto temas cuya regulación corresponde a la legislación ordinaria, pone en riesgo la estabilidad constitucional, ya que ante cualquier cambio de las condiciones reguladas se hace necesaria la reforma de la Constitución; y,

iii) un adecuado mecanismo de reforma de la Constitución, pues la reforma constitucional debe concebirse como un mecanismo de balance permanente entre las necesidades de estabilidad constitucional y los requerimientos que conllevan los procesos de cambio social, político y económico. En definitiva, tan nefasta es una hiperreformabilidad continua como una inmovilidad irrazonable. Entre ambos extremos, la reforma constitucional puede desempeñar con éxito sus funciones (4).

2. La tipología de las normas contenidas en la Constitución

Según el criterio del profesor argentino Néstor Pedro Sagües (5), no todas las reglas constitucionales tienen idéntico vigor formal, pudiendo distinguirse: a) las cláusulas declarativas; b) las cláusulas programáticas (de cumplimiento discrecional, o de cumplimiento obligatorio para el legislador); y c) las cláusulas operativas (permisivas, preceptivas y prohibitivas), de acuerdo a lo siguiente:

a) Cláusulas declarativas son las que efectúan declaraciones casi siempre genéricas y que, contrariamente a lo que algunos autores sostienen, no se agotan con el simple acto de la declaración, pues tales cláusulas tienen como fin, cuando menos, invalidar una norma inferior que las contradiga, además que significan pautas para el comportamiento jurídico del legislador, ya que éste debe someterse al techo ideológico constitucional, marcado a menudo por esas normas constitucionales declarativas.

Del mismo modo, son útiles para interpretar el resto de las normas constitucionales y la normativa infraconstitucional. Un ejemplo de este tipo de cláusulas puede ser el artículo 267 constitucional, que en su parágrafo I establece que: “El Estado boliviano declara su derecho irrenunciable e imprescriptible sobre el territorio que le dé acceso al océano Pacífico y su espacio marítimo”.

b) Cláusulas programáticas son aquellas no operativas o no autoaplicativas, también se las llama de efecto diferido. En concreto, para funcionar requieren el dictado de otra norma de inferior jerarquía u ordinaria que las reglamente o instrumente. Por eso las normas programáticas han sido juzgadas como “bajo condición suspensiva”,  y la condición es el dictado de esa norma infraconstitucional, que monitoriza a las reglas constitucionales programáticas, convirtiéndolas en operativas.

Es el caso del artículo 268 constitucional cuando señala que: “El desarrollo de los intereses marítimos, fluviales y lacustres, y de la marina mercante será prioridad del Estado, y su administración y protección será ejercida por la Armada Boliviana, de acuerdo con la ley”.

En efecto, las normas que pueden catalogarse como encargos al legislador son normas constitucionales de eficacia limitada que, dada la previsión explícita o implícita en ella contenida, resulta de obligatorio y concreto desarrollo para que cobre eficacia plena.

Por ejemplo, el artículo 136 de la cpe abrogada, luego de señalar cuáles son los bienes de dominio originario del Estado, disponía que la ley –instrumento normativo emitido por el Legislativo– establezca las condiciones de dicho dominio; actualmente, el artículo 349 es más explícito: “Los recursos naturales son de propiedad y dominio directo, indivisible e imprescriptible del pueblo boliviano, y corresponderá al Estado su administración en función del interés colectivo”, ello precisamente mediante Ley. En otro ámbito, en lo referente a la protección de la hoja de coca, la Constitución (artículo 384) prevé que: “El Estado protege a la coca originaria y ancestral como patrimonio cultural, recurso natural renovable de la biodiversidad de Bolivia, y como factor de cohesión social; en su estado natural no es estupefaciente. La revalorización, producción, comercialización e industrialización se regirá mediante la ley”.

Otro ejemplo es el encargo al legislador en el artículo 27 referente a los Derechos Políticos de los bolivianos en el exterior y de los extranjeros, cuando la CPE dispone que: “I. Las bolivianas y los bolivianos residentes en el exterior tienen derecho a participar en las elecciones a la Presidencia y Vicepresidencia del Estado, y en las demás señaladas por la ley. El derecho se ejercerá a través del registro y empadronamiento realizado por el Órgano Electoral. II. Las extranjeras y los extranjeros residentes en Bolivia tienen derecho a sufragar en las elecciones municipales, conforme a la ley, aplicando principios de reciprocidad internacional”.

c) Cláusulas Operativas, frente a las normas programáticas, son autoaplicativas: se efectivizan sin necesidad de una norma complementaria o inferior que las regule o implemente para entrar en funcionamiento. Debe considerarse que las normas operativas son de distinta índole, según el tipo de conducta a que hagan referencia, y así se distinguen:

a. Normas permisivas. Facultan a los particulares o a la autoridad pública a realizar, o no, determinadas conductas. Las reglas enunciativas de los derechos personales, son, por lo común, normas constitucionales permisivas, en tanto los particulares pueden ejercer o no el derecho en cuestión, por ejemplo, el derecho a ser o no propietario; a practicar o no un culto religioso.

b. Normas preceptivas. Imponen a los particulares o agentes públicos determinados comportamientos. Son deberes de acción. Por ejemplo, en el artículo 23, parágrafo IV, de la cpe, en cuanto a la aprehensión de un delincuente in fraganti por parte de cualquier persona, aún sin mandamiento, dispone el deber de conducir al aprehendido inmediatamente ante la autoridad judicial competente. Las normas preceptivas no requieren de desarrollo alguno, son mandatos de acción de los que no puede sustraerse nadie al ser imperativos y, de hacerlo, deberá estar a las consecuencias de su inobservancia al mandato constitucional.

Dicho de otra manera, las normas preceptivas no precisan de desarrollo legislativo, pues se aplican por si solas, así por ejemplo el artículo 12 de la cpe que establece que el Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral, y que la organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de dichos órganos, no requiere de una ley para generar o crear los órganos del Estado, sino solo para desarrollar, en caso necesario, el alcance de sus atribuciones.

De igual modo, las normas de la Constitución no precisan de una norma legislativa expresa que reconozca las atribuciones del Órgano Legislativo, dado que éste no solo puede ejercerlas en forma directa, sino que está obligado a hacerlo, pues es su función, así como los demás órganos deben respetar tal ejercicio, al haber sido instituidos para ese fin, precisamente por el Poder Constituyente.

c. Normas prohibitivas. Impiden realizar determinados actos a la autoridad pública o a los particulares, es decir que enuncian deberes de omisión. Así se tiene, entre otras de este tipo, la prohibición de toda especie de torturas, tratos crueles, inhumanos, degradantes o humillantes (motivo por el cual además, no existe la pena de muerte), así como el derecho de todas las personas a no sufrir violencia física, sexual o psicológica, tanto en la familia como en la sociedad, de acuerdo a lo determinado por el artículo 15 de la CPE.

Continuará

NOTAS:

1. MARTÍNEZ, Cástulo. El Mar de Bolivia. Reflexiones de un Ciudadano Chileno. Tercera Edición revisada y aumentada. La Paz (Bolivia): Librería Editorial Juventud, 2003. Págs. 144-145.

2. Cfr. RIVERA SANTIVÁÑEZ, José Antonio. Hacia una Nueva Constitución. Luces y Sombras del Proyecto modificado por el Parlamento (Cochabamba - Bolivia: Fundación Konrad Adenauer, Fundappac y Oficina Jurídica para la Mujer, 2008). Págs. 7-8.

3. Cfr. RIVERA SANTIVÁÑEZ, José Antonio. Análisis de la Nueva CPE. En: Serna de la Garza, José María (Coord.). Procesos constituyentes contemporáneos en América Latina. Tendencias y Perspectivas. México D.F.: Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2009. Págs. 91-92.

4. RIVERA SANTIVÁÑEZ, José Antonio. Hacia una nueva Constitución. Luces y Sombras del Proyecto modificado por el Parlamento. Pág. 6.

5. SAGÜÉS, Néstor Pedro. Teoría de la Constitución. Buenos Aires-Argentina: Editorial Astrea, 2001. Pág. 261.

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