La Gaceta Jurídica

Apuntes doctrinales y desarrollo jurisprudencial sobre la nueva configuración constitucional

(Parte final)

Foto: andreadeleonabogados.blogspot.com

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Alan E. Vargas Lima

00:00 / 28 de octubre de 2015

7. Bolivia como Estado Plurinacional con autonomías

La Constitución Política del Estado (cpe) en su artículo 1 establece el régimen autonómico como uno de los cinco pilares fundamentales sobre los que se asienta la construcción del nuevo Estado Plurinacional.

Esta normativa define que “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico dentro del proceso integrador del país” (el subrayado me corresponde).

A su vez, el artículo 2 de la misma Norma Suprema reconoce el derecho a la autonomía y autogobierno de las naciones y pueblos indígena originario campesinos en el marco de la unidad del Estado, normativa que, junto a lo previsto en el artículo 1, configura el diseño arquitectónico del Estado Plurinacional con autonomías a edificarse en el marco del principio de unidad del país, que subyace en los artículos 1 y 2 de la cpe.

Además, se constituye de manera transversal en toda la Constitución como elemento articulador de la plurinacionalidad, el pluralismo, la interculturalidad descolonizadora y el régimen autonómico, principio de unidad que forma parte de los principios que rigen la organización territorial y las entidades territoriales descentralizadas y autónomas, según advierte el artículo 270 de la cpe.

En consecuencia, bajo estas cláusulas normativo constitucionales sobre las que se asienta el Estado Plurinacional con autonomías, se ingresa conforme señaló la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 1714/2012 de 1 de octubre:

“…en un nuevo modelo de Estado compuesto, cimentado en la distribución del poder político con base territorial, en el que se reconoce la existencia de distintos niveles gubernativos en el territorio: un gobierno nacional y varios gobiernos autónomos, con facultades ejecutiva, legislativa, reglamentaria y fiscalizadora, según expresa el art. 272 de la cpe, cuya dinámica en el ejercicio de dichas facultades debe reflejar la característica esencial del nuevo Estado orientado hacia una democratización profunda del poder político que desmantele la centralización caracterizadora del anterior modelo de Estado, toda vez que el diseño autonómico es otro pilar esencial de la nueva ingeniería estatal, de ahí la distribución de competencias otorgando a las entidades territoriales autónomas competencias exclusivas, concurrentes y compartidas a ser desarrolladas dentro de su jurisdicción territorial”, por tanto –concluye la citada Sentencia– la orientación del nuevo Estado Plurinacional con autonomías tiende a descartar las tendencias centralistas y a profundizar en mayor grado y de manera progresiva y gradual, la cláusula autonómica, la misma que debe ser llevada a cabo siempre bajo el principio de unidad e integralidad del Estado”.

Cabe precisar que, en el caso de Bolivia, la orientación a este nuevo Estado compuesto emerge, por un lado, de las demandas históricas de autonomía, libre determinación y autogobierno de los pueblos indígenas, dada su existencia precolonial; por otro, de las demandas de una mayor descentralización administrativa, política y financiera de los departamentos, con el objetivo de una efectiva materialización de políticas públicas para la provisión y prestación de los servicios públicos y de mayor acercamiento de las instancias gubernativo administrativas al ciudadano para la respuesta de sus necesidades.

En efecto, los departamentos y municipios, por motivos que responden a una necesidad de descentralización administrativa más profunda, y los pueblos indígenas y los sectores campesinos, por motivos que responden a un aislamiento y desconocimiento de sus diferentes culturas y sus estructuras organizativas y normativas, generaron la necesidad de un nuevo pacto territorial que se refleja en la Tercera Parte de la Ley Fundamental:

“Estructura y Organización Territorial del Estado”, configurando el modelo de un Estado Plurinacional Unitario y con Autonomías, con un componente de división territorial del Poder donde los órganos ejecutivos y los órganos legislativos de los gobiernos subnacionales formen parte de la distribución y ejercicio del Poder Público, porque se les reconoce cualidad gubernativa.

Consecuentemente, en el marco del Estado Plurinacional con autonomías, ésta se encuentra subordinada a la unidad en tanto que se reconoce que las entidades territoriales se someten a un mismo régimen jurídico, adoptan una organización político-administrativa uniforme y reconocen la supremacía del nivel central del Estado en procura de mantener la cohesión y la unidad política del territorio, cuya implementación no termina en lo estrictamente establecido en la letra del texto constitucional, por el contrario, el Estado Plurinacional con autonomías constituye un proceso que se encamina a partir del diseño constitucional y se complementará con la legislación, la jurisprudencia y doctrina constitucional que se vaya generando en torno al mismo.

En esta línea de razonamiento, la propia Constitución establece cuatro tipos de autonomías: departamentales, regionales, municipales e indígena originario campesinos, por lo mismo, cuatro niveles de gobiernos subnacionales con el objeto de otorgar mayor descentralización administrativa, política y financiera a los gobiernos autónomos como respuesta a las demandas de autonomía, libre determinación y autogobierno de los habitantes del territorio nacional y, en especial, de los pueblos indígena originario campesinos.

En consecuencia, la transformación del Estado boliviano en Estado Plurinacional con autonomías (1) implica el establecimiento de una nueva estructura y organización territorial y funcional del Estado, basado en la distribución ordenada de funciones y asignación de competencias entre los diferentes niveles de gobierno para la óptima ejecución de los fines y funciones del Estado (Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 2055/2012, de 16 de octubre).

8. Bolivia como Estado Constitucional de Derecho

Los Estados liberales hasta el siglo XX se caracterizaron, fundamentalmente, por el imperio de la ley como expresión de la voluntad general, la división de poderes y el respeto a derechos y libertades fundamentales de corte individual.

La ley, emanada del órgano legislativo que representaba la voluntad popular, se constituía en el fundamento del Estado liberal de derecho y la Constitución en una norma de carácter político, mas no normativo; pues, como señala Franck Moderne, la ley era la expresión única, perfecta y legítima de la voluntad general y un posible control de la constitucionalidad de las leyes significaba un enfrentamiento con el parlamento que conculcaba directamente la doctrina contractualista de Rousseau (Moderne, Franck, La estructura judicial francesa y el control constitucional).

El tránsito de ese Estado Legal (liberal) de Derecho al Estado Constitucional de Derecho implicó considerar a la Constitución como una norma con contenido jurídico vinculante a todo poder y a la sociedad en su conjunto y considerarla, con valor normativo inmediato y directo (García de Enterría, Eduardo, La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Editorial Civitas, SA).

Ahora bien, la Constitución es entendida actualmente no solo de manera formal, como reguladora de las fuentes del Derecho, de la distribución y del ejercicio del poder entre los órganos estatales, sino como la Ley Suprema que contiene los valores, principios, derechos y garantías que deben ser la base de todos los órganos del poder público, en especial del legislador y del intérprete de la Constitución.

Así, en el Estado constitucional de Derecho, las constituciones tienen un amplio programa normativo, con principios, valores, nutridos catálogos de derechos y garantías que vinculan a todos los órganos de poder y, en general, a toda la sociedad; en ese sentido, contienen diferentes mecanismos jurisdiccionales y un órgano especializado para velar por el cumplimiento de sus normas, frente a la lesión o incumplimiento, dando vigencia al principio de supremacía constitucional.

En síntesis, puede afirmarse con Prieto Sanchis, que el Estado constitucional representa una fórmula mejorada del Estado de Derecho, pues, se busca no solo el sometimiento a la ley, sino a la Constitución que queda inmersa dentro del ordenamiento jurídico como una norma suprema:

“Los operadores jurídicos ya no acceden a la Constitución a través del legislador, sino que lo hacen directamente y en la medida en que aquélla disciplina numerosos aspectos sustantivos, ese acceso se produce de manera permanente, pues es difícil encontrar un problema jurídico medianamente serio que carezca de alguna relevancia constitucional” (Prieto Sanchís, Luis, Derechos fundamentales, neoconstitucionalismo y ponderación judicial).

El modelo de Estado asumido en Bolivia se constituye en un verdadero Estado Constitucional de Derecho, establecido sobre valores universales y el principio fundamental de legalidad, sin desechar los principios generales de soberanía popular en el ejercicio del poder público y reforzando el principio de respeto y vigencia de los Derechos Humanos; pues, se establece un amplio catálogo de derechos fundamentales, garantías constitucionales, principios y valores.

Además, se señala como fines y funciones del Estado, entre otras, el garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la Constitución (artículo 9.4 de la cpe), se señala como deberes de los bolivianos y bolivianas el conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, conocer, respetar y promover los derechos reconocidos en la Constitución y la práctica de los valores y principios que proclama la Constitución (artículo 108 numerales 1, 2 y 3).

También consagra de manera expresa el principio de legalidad y supremacía constitucional en el artíuclo 410.I de la cpe, señalando que “todas las personas, naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, se encuentran sometidos a la presente Constitución”, añadiendo en el segundo parágrafo que “la Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y goza de primacía frente a cualquier otra disposición normativa…” (2).

Además de ser un Estado constitucional de Derecho, el Estado boliviano también tiene carácter Plurinacional (artículo 1 de la cpe), por el cual se quiebran los fundamentos del Estado nación caracterizado por el monoculturalismo y el monismo jurídico y se reconoce a los pueblos indígena originario campesinos como naciones, con capacidad política para definir sus destinos (Irigoyen Fajardo, Raquel, El horizonte del constitucionalismo pluralista: del multiculturalismo a la descolonización), aunque en el marco de la unidad del Estado, conforme lo determina el artículo 2 de la cpe.

En ese entendido, y siguiendo a Alberto del Real Alcalá, la Constitución boliviana quiebra el modelo de Estado propio del “liberalismo homogeneizador deci- monónico y, por consiguiente, quiebra la nación jacobina, abstracta, uninacional, centralista y unicultural que ha sido altamente ineficaz desde todos los puntos de vista a la hora de gestionar una sociedad plural como la de Bolivia; y que en la práctica ha fulminado e invisibilizado cualquier diferencia étnica, cultural o nacional. E instaura, en su lugar, un Estado Constitucional de Derecho de carácter Plurinacional” (Del Real Alcalá, Alberto, “La construcción de la Plurinacionalidad desde las resoluciones del nuevo Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia: Desafíos y resistencias”. En: Hacia la Construcción del Tribunal Constitucional Plurinacional, Memoria de la Conferencia Internacional Conced, GTZ, Bolivia, 2010. Cfr. Sentencia Constitucional Nº 0258/2011-R, de 16 de marzo).

Notas

1. Posteriormente, la Declaración Constitucional Plurinacional Nº 0001/2013, de 12 de marzo, ha precisado: “que tanto los modelos federales como los modelos autonómicos ensoberbecen al nivel de gobierno local; es decir, minimizan su importancia ante el nivel central y el nivel intermedio, niveles a los cuales se encuentra subordinado. Por ejemplo, la Constitución Española de 1978, no prevé un listado de competencias municipales, sino que establece las competencias municipales extra Constitución y mediante ley. (…) La configuración de un modelo autonómico en esos términos hubiera sido imposible para el Estado Plurinacional de Bolivia, que diseñó y gestionó su administración sobre la base de la municipalización, cuestión por la cual, la Norma Suprema, reconoce la misma jerarquía a todas las entidades territoriales autónomas y, por tanto, constituye un Estado Plurinacional con autonomías y no así un Estado autonómico en sí”.

2. Corroborando este razonamiento, el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) en la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0112/2012, de 27 abril, entendió que “la supremacía de la Constitución normativa que fundamenta la validez de todo el sistema jurídico plural de normas que la integra (artículo 410.II de la CPE) no es per se (un mero asunto de jerarquías y competencias-pertenencia formal), sino porque está cargada de normas constitucionales-principios que son los valores, principios, derechos y garantías plurales que coexisten, que conviven como expresión de su ‘base material pluralista’ y se comunican entre sí como expresión de su ‘base intercultural’ y son los que informan el orden constitucional y legal, sin renunciar a su contenido de unidad (artículo 2 de la CPE).

De ahí que la Constitución de 2009, si bien es norma jurídica, no puede ser comprendida únicamente solo de manera formal. Esto significa que no puede ser concebida solo como un conjunto de normas (modelo descriptivo de Constitución como norma) a partir de un ‘concepto de Constitución (como norma) simplemente documental’, con las denominaciones de ‘constitución formal’ o incluso de ‘constitución en sentido formal’, cuya primacía simplemente se sustente y esté distinguida de las otras leyes por alguna característica formal (por ejemplo, los procedimientos más complicados de producción, revisión y derogación).

Por cuanto, lo que esencialmente diferencia a las normas constitucionales de las otras leyes, es que las primeras son prevalentemente normas constitucionales-principios (entiéndase por ello a la pluralidad de valores supremos, principios constitucionales, derechos fundamentales y garantías constitucionales) y supletoriamente normas constitucionales-reglas”.

En esta perspectiva, la citada Sentencia Constitucional Plurinacional afirmó que “las normas constitucionales-principios, establecidos en la Constitución, son las que influirán en el significado jurídico de las normas constitucionales-reglas y normas legales-reglas (contenidas en las leyes, códigos sustantivos y procesales) y no viceversa, o lo que es lo mismo, las segundas y terceras deben adaptarse a las primeras para que exista coherencia del sistema…” (las negrillas y subrayados corresponden a la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 1714/2012, de 1 de octubre)

Es abogado miembro de la Academia Boliviana de Estudios Constitucionales, secretario académico de la Asociación Boliviana de Derecho Procesal Constitucional. [email protected]

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