La Gaceta Jurídica

Bolivia y Chile: los imperativos de una nueva época

(Parte I)

Foto: wikipedia.org

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La Gaceta Jurídica / Alberto A. Zalles

00:00 / 22 de febrero de 2013

Los desencuentros entre Chile y Bolivia a raíz del reclamo marítimo de este último país se explican en buena medida por las diferentes estrategias internacionales desplegadas históricamente.

Chile se ha consolidado como una economía insular, aislada de sus vecinos, mientras que Bolivia estuvo condicionada por su falta de cohesión social y geográfica, lo cual dificultó las posibilidades de desarrollar una política internacional estable.

Pese a las diferencias del pasado, la región litoraleña en disputa revela una importante interacción comercial y demográfica entre ambos países que podría constituir la base para una solución creativa al enclaustramiento en que mantienen al pueblo boliviano.

La presencia del entonces presidente de Chile Ricardo Lagos en Bolivia, por invitación de Evo Morales en enero de 2006, y la posterior presentación del presidente boliviano en la asunción de la mandataria sucesora de Lagos, Michelle Bachelet, confirman que las relaciones bilaterales entre estos dos países han ingresado en un nuevo periodo (1).

Más allá del voluntarismo de los actores o del optimismo con que se suelen presentar estos acontecimientos, los signos de aproximación demuestran que la región se encuentra ante el imperativo de una nueva época.

Las causas profundas del acercamiento derivan del contexto de la globalización, de la universalización del libre comercio, de las dinámicas demográficas y del rumbo que han tomado el desarrollo fronterizo y la interdependencia chileno-boliviana en la microrregión de la costa pacífica atacameña.

Estos cambios prometen, a mediano plazo, el restablecimiento de las relaciones diplomáticas que fueron rotas en 1978, y no se pueden entender si no se hace mención al estilo con el cual cada uno de los países construyó su política exterior. Una caracterización histórica de este tipo también permitirá entender mejor las transformaciones y adaptaciones que ambas naciones intentan realizar para adecuarse al nuevo contexto regional y mundial, además, del sistema jurídico regional.

Estilo de la diplomacia chilena

La diplomacia chilena es una de las de mayor continuidad, profesionalismo y rigor estratégico de América Latina. Como parte de esta estrategia de inserción internacional, Chile ha desarrollado un aislacionismo voluntario en las relaciones con sus vecinos y en la conformación de bloques regionales, lo cual le ha permitido construir alianzas extracontinentales y consolidar vínculos de privilegio con las potencias occidentales. La participación chilena en la Guerra de las Malvinas revela la forma en que este país supo sacar ventajas de su práctica aislacionista (2).

Esta actitud, que puede considerarse una diplomacia individualista, responde a las condiciones del aislamiento estructural de Chile, territorio confinado por sus rígidas fronteras geográficas. De un lado, la Cordillera de los Andes, que lo separa y diferencia claramente de Argentina y, del otro lado, el desierto de Atacama, un vacío demográfico hasta bien entrado el siglo xx, que sirvió para reafirmar la separación con Perú y Bolivia y fortaleció así el carácter “insular” chileno.

El tercer rasgo significativo de su política exterior es que ha sido fundada en el supuesto de la amenaza externa. Chile es uno de los países de América del Sur que dedica mayor porcentaje de su producto interno bruto (pib) a los gastos de defensa (3) sobre la base de una serie de sospechas y beligerancias que obstaculizaron la integración y el desarrollo de la región norteña, donde sus intereses confluyen con los de Bolivia y Perú.

En ese sentido, es necesario recordar el cinturón de minas explosivas que Chile mantuvo en sus zonas limítrofes, implementado como acción preventiva hacia sus vecinos, no tanto para prevenir una incursión militar boliviana (ilusoria de todos modos), sino para impedir un eventual ingreso de la “subversión” o la expansión de la inestabilidad política producto de las crisis de Bolivia y Perú en los 70 y 80 (4). Pero este dispositivo diplomático está hoy en plena mutación.

El comportamiento aislacionista y los razonamientos de defensa militares del siglo xx parecen readecuarse y repensarse de cara al porvenir. Chile, favorecido por la estabilidad de su institucionalidad democrática y después de haber logrado consolidar su inserción en la economía mundial, busca pasar a una etapa diferente en su política internacional.

El objetivo es que esta nueva orientación le permita, entre otras cosas, constituirse en una “plataforma de negocios” en el ámbito regional (5). Evidentemente, el esfuerzo está orientado a garantizar la sostenibilidad de su crecimiento económico y su bienestar colectivo. Para estos fines, entonces, resulta insoslayable mejorar la forma de relacionarse con sus vecinos, especialmente con Bolivia.

En cuanto a su inserción en el orden mundial, Chile responde claramente a lo que Pierre Veltz ha denominado “economía de archipiélago”, ha sabido sacar ventaja de la desterritorialización de los capitales y las finanzas y participa de los múltiples sistemas reticulares en los que se asientan las relaciones internacionales al inicio del siglo xxi (6).

El 60 por ciento de la economía chilena está basado en la inversión extranjera, que no solamente se ha volcado a la producción primaria, sino también a la industria y la transformación tecnológica. Esa inversión se complementa con una activa diplomacia comercial orientada a crear redes y vínculos estratégicos. Bolivia, desde 1993, está incluida en el programa chileno de “alianzas comerciales estratégicas”.

En cuanto al nuevo escenario que presentan las regiones del norte de Chile y su interacción con Bolivia, hay que remarcar ciertos indicadores interesantes. En primer lugar, Tarapacá y Antofagasta se han desarrollado en función del comercio exterior andino. Incluso desde el punto de vista demográfico –que analizaremos luego– la influencia boliviana es importante en el desarrollo del norte chileno, una situación impensable antes de las reformas neoliberales implementadas luego de la caída del gobierno de Salvador Allende.

Pero, además, Chile tiene mucho interés en mejorar sus vínculos con Bolivia, que se presenta como la vía de conexión más directa con Brasil y que posee la segunda reserva energética sudamericana (y, por lo tanto, es potencialmente capaz de proveerle del gas necesario para garantizar el curso ascendente de su desarrollo industrial y de su consumo interno). Bolivia es, también, una fuente de recursos primarios susceptibles de ser transformados en Chile, como en el caso de los productos agrícolas tropicales o las materias primas mineras.

Estilo de la diplomacia boliviana

Al contrario de Chile, la diplomacia boliviana refleja la inestabilidad crónica de su política interior. Bolivia, a diferencia de su vecino, ha tenido que trabajar permanentemente para organizar y cohesionar su heterogeneidad cultural y geográfica, clave para explicar las desigualdades sociales y regionales del país.

A pesar de estas complejas circunstancias, la política exterior boliviana ha estado definida por dos ideas ampliamente compartidas por las elites dirigentes: la reivindicación marítima, es decir, la necesidad de un acceso soberano al océano Pacífico, y el carácter central de su ubicación en Sudamérica, que la dispone a profundizar una política exterior abierta a la integración regional.

En este segundo plano, las fronteras de Bolivia han sido siempre permeables en una relación de doble vía con sus vecinos y no han jugado un rol de aislante, sino que, por el contrario, se han constituido como zonas de tránsito o incluso como territorios étnicos transnacionales. El caso más claro es la situación de los guaraníes bolivianos, que durante la Guerra del Chaco (1932-1935) tuvieron que combatir contra soldados paraguayos que hablaban su propia lengua, lo que fue reflejado en un libro clásico: Masamaclay, que significa “lucha entre hermanos” en guaraní (7).

Aunque el desierto de Atacama constituye una frontera real con Chile, para los aymaras –uno de los grupos étnicos más representativos de la población boliviana– ese espacio geográfico y su costa marítima fueron una prolongación territorial compatible con la estrategia de ocupación vertical de diferentes nichos ecológicos propia de las culturas andinas. El fenotipo de los pobladores de Iquique y Arica y la toponimia de su geografía confirman la prolongación del mundo andino en la costa del Pacífico (8).

Por otro lado, a pesar de la coherencia en el reclamo marítimo y la apertura a Sudamérica, la política exterior boliviana ha sido intuitiva y contingente. La Cancillería de La Paz no tiene una tradición de continuidad institucional en su conducción y quienes la lideraron respondieron sobre todo a intereses políticos coyunturales.

Esto, por supuesto, no significa que Bolivia carezca de una argumentación jurídica e histórica para sus intereses y que no posea diplomáticos competentes. Pero las dos condiciones se han apoyado en la convicción patriótica voluntarista, sostenida por historiadores e intelectuales, en sus diplomáticos “autodidactas” y en la ideología de sus Fuerzas Armadas. Así, en lo que respecta a la cuestión marítima, los gobiernos han obedecido a inquietudes nacidas muchas veces fuera del Estado y de la escuela diplomática. En algunos casos, como en el referéndum nacional de 2004, las voces de la sociedad civil han sido determinantes (9).

Sin embargo, a pesar de su contingencia, esta política exterior merece ser juzgada de manera generosa. Si se consideran las tareas inconclusas de integración y creación de un Estado nacional, hay que reconocer que Bolivia ha avanzado considerablemente, tanto en el plano social como en el de la construcción de la ciudadanía. El hecho de que el actual canciller reivindique sus orígenes aymaras implica un cambio radical en la élite política y en la integración de los indígenas a las decisiones gubernamentales.

Otro hecho revelador tiene que ver con los cambios que se están operando en las Fuerzas Armadas, una institución que ha asimilado su rol en la democracia y en la agitada vida social boliviana y que hoy contribuye a la cohesión del país, por ejemplo, a través del proyecto “igualdad de oportunidades”, que apunta a integrar a los jóvenes indígenas a la academia de formación de oficiales (10).

Todo esto, junto con la audaz actividad internacional de Evo Morales, revela una posición mucho más proactiva en el acercamiento a Chile. La reivindicación marítima boliviana está cobrando un nuevo sentido. Hoy, la demanda a favor de una presencia soberana en el Pacífico se asocia a la idea de lograr un rol comercial más protagónico en los puertos y en la región, antes que a un reclamo patriótico abstracto.

Es interesante, en ese sentido, el realismo con que la clase política boliviana juzga hoy el llamado “abrazo de Charaña” de 1974, cuando los generales Hugo Banzer y Augusto Pinochet, presidentes de facto de ambos países,  imaginaron un acuerdo compensatorio basado en un corredor boliviano hacia la costa (*).Treinta y ocho años después, aquel fallido proyecto es visto (**) como una negociación diplomática no consumada y no como una traición de Bánzer, tal como fue juzgado en su momento por amplios sectores de oposición.

Hoy, muchos políticos bolivianos creen que la recuperación de un enclave (***) portuario merece una negociación flexible. Dicho de otra manera, la reivindicación marítima boliviana deviene en un proyecto de reposicionamiento comercial y económico en la región costera, que considera de manera realista la actual interdependencia, pero que también pretende utilizar en la negociación todo el potencial de las ventajas comparativas de Bolivia: su lugar clave para el desarrollo de un corredor interoceánico y el hecho de disponer de las segundas reservas de gas de la región. Metafísica de los desacuerdos y la ambigua relación chileno-boliviana

Ahora bien, si la posición chilena se presenta como racional, como un proyecto de Estado rigurosamente construido, no cabe duda de que su firmeza respecto a la demanda boliviana contiene un argumento inmoral y, por lo tanto, contradictorio con la realidad y con la evolución histórica.

La clase política chilena establece y proclama la “intangibilidad” (11) de los tratados para defender su derecho sobre los territorios que se adjudicó luego de la Guerra del Pacífico. Es un recurso discutible, pues atribuir a los tratados un carácter inmutable implicaría otorgarle al acuerdo de 1904 el estatus de acto fundador, metahistórico, que habría inaugurado un estado eterno y sustancial.

Su modificación, en consecuencia, sólo podría ser producto de un hecho similar al que lo ocasionó, es decir, una guerra. Felizmente, se trata de una solución anacrónica y descartada desde todo punto de vista por las sociedades civiles de ambos países, por los mismos Estados y por toda la comunidad americana.

De otra parte, la emotiva y rígida posición reivindicativa de la clase política boliviana, que careció de una visión cohesionada y ha estado a la zaga del aporte formulado por sus intelectuales e historiadores, se suma a la carga subjetiva y dificulta una vía de solución.

De esa manera, ambas posiciones “principistas”, en las que caen frecuentemente los diplomáticos, sólo contribuyen a eternizar los desacuerdos e impiden una resolución moderna, creativa e innovadora, que ofrezca a las partes una rentabilidad a largo plazo.

La relación chileno-boliviana se complica, además, por la presencia del tercer país involucrado en el conflicto, Perú. En efecto, forma parte del problema desde su origen y adquiere un rol determinante a través del acuerdo bilateral que suscribió con Chile en 1929, donde aceptó que el territorio que le perteneció no podría ser comprometido para una eventual solución al enclaustramiento boliviano. Ese acuerdo, aunque fue negativo para las pretensiones de Bolivia, al menos dejó constancia de que Chile, en un momento u otro, tropezaría con el reclamo marítimo boliviano.

En resumen, la metafísica de las posiciones doctrinarias e irrealistas ya no es compatible con el actual contexto regional y mundial, alimenta posiciones inflexibles en los tres países y no hace otra cosa que soslayar la ineludible interdependencia de las naciones involucradas.

Realidad regional actual: comercio y demografía

La reivindicación boliviana, lejos de constituirse en una cuestión de justicia y derecho internacional susceptible de ser revisada en una corte (como sostiene Bolivia) o simplemente un asunto saldado por la historia y los tratados (como argumenta Chile), constituye un hecho vinculado a la evolución de la geografía económica y demográfica de ambas naciones y a las estructuras profundas de sus sociedades. Es decir, es un tema que está asociado a las continuidades espaciales y temporales que forman parte de la historia de la región.

Para comprender el sentido de ambas posiciones es necesario, entonces, tomar como premisa la interacción e interdependencia entre los dos países en la región en cuestión. En la época de la Guerra del Pacífico, 1879-1884, y hasta el tratado de paz de 1904, el espacio en litigio carecía de relevancia demográfica, pero no estaba desprovisto de interés económico y comercial.

El territorio era en ese entonces un enclave extractivo salitrero para Chile, mientras que los puertos eran una preocupación central de unas cuantas familias de ricos mineros bolivianos. Al mismo tiempo, ese territorio constituía un espacio tradicional de circulación de las poblaciones aymaras y atacameñas y articulaba los intercambios materiales y culturales entre la puna y la costa.

Continuará

Notas

1. El estilo aislacionista parece tomar como modelo la fórmula con la que Gran Bretaña construyó sus relaciones con el resto de Europa, explotando políticamente su carácter insular.

2. Para la intervención chilena en el conflicto de las Malvinas, ver Charles Maisonneuve y Pierre Razoux: La Guerre des Malouines, Larivière, París, 2002.

3. Según Oscar Madrid, de Radio Universidad de Chile, “Chile es la nación latinoamericana que más gasta en recursos en defensa, con un total de 2.785 millones de dólares, superando a Venezuela, que utiliza 2.200 millones, y a Brasil, con 1.342 millones de dólares”. Ver www.radio.uchile.cl/afondo_listado.asp?por=84. Los datos actualizados al 2012 muestran que Chile gasta la friolera de cuatro mil millones de dólares por año en armamentismo, lo cual representa el 10 por ciento de sus ingresos anuales por el cobre usurpado.

4. Daniel Alarcón Ramírez y Mariano Rodríguez, en Les survivants du Che (Du Rocher, París, 1999), muestran el interés del ejército chileno en intervenir en el control de las manifestaciones “subversivas” derivadas de la existencia de guerrillas en Bolivia.

5. Cf. César Ross: “Chile: los desafíos de la política exterior de Michelle Bachelet”, en Foreign Affairs en español, 4-6/2006.

6. Pierre Veltz: Mondialisation, villes et territoire: L'économie d'archipel, Presses Universitaires de France, París, 2005.

7. Cf. Roberto Querejazu: Masamaclay. Historia política, diplomática y militar de la Guerra del Chaco, Los Amigos del Libro, La Paz, 1981.

8. Una fuente imprescindible para comprender los intercambios étnicos entre la costa atacameña y el altiplano sur andino es la revista Estudios atacameños, editada por la Universidad Católica del Norte, II Región.

9. Entre las cinco preguntas que demandaba el referéndum boliviano del 18 de julio de 2004, la cuarta hacía alusión directa a la cuestión marítima. Fue incluida luego de las movilizaciones sociales que cuestionaban la exportación de gas a través de Chile.

10. Ver, La Razón, La Paz, 25/03/2006.

11. El argumento de la “intangibilidad” de los tratados se reavivó en la prensa luego de la controversia generada por el presidente boliviano Carlos Mesa durante la Cumbre de las Américas de Monterrey, en enero de 2004.

(*), (**), (***). Son comentarios del texto que aparecen en la parte final del artículo, en la próxima edición de La Gaceta Jurídica.

*    Es sociólogo boliviano, investigador y consultor independiente, especialista en análisis sociopolítico de América Latina y problemas del desarrollo.     Comentarios finales del ingeniero Jorge Zambrana, quien, además, trabajó en la recopilación de artículos referentes al tema. [email protected]

Tomado de: Revista IDEI Nº 55, febrero de 2013.

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