La Gaceta Jurídica

Defensa de la sociedad y del Estado

En el Título V de la nueva Constitución Política del Estado (ncpe) surgen interrogantes. ¿Qué razones constitucionales predominan para crear una institución de control y defensa del Estado y la sociedad? ¿En qué medida la función de control del Estado y la sociedad son para el ciudadano acciones restrictivas o acciones que tienden a fortalecer y enriquecer el ámbito democrático?

El control y defensa de la sociedad se desarrollan institucionalmente ante el uso libre del derecho.

El control y defensa de la sociedad se desarrollan institucionalmente ante el uso libre del derecho. Foto: artedemadrid.wordpress.com

La Gaceta Jurídica / Carlos Lara Ugarte

00:00 / 27 de noviembre de 2012

Un seguimiento al constitucionalismo muestra que las instituciones para ejercer control y defensa de la sociedad y el Estado (Contraloría, Defensoría del Pueblo, Ministerio Público y Procuraduría) no se desarrollaron para defender la democracia como tal (fundamentalmente porque no nace de esos ideales), sino para sustentar un orden legal imponiendo límites al derecho ciudadano para mantener el orden establecido entre dos parámetros: el control del derecho y el uso libre del derecho individual y colectivo desde la acción de sectores organizados de la sociedad civil.

En ese sentido, el control y la defensa de la sociedad se desarrollan institucionalmente ante el aumento del uso libre del derecho, el déficit de la acción coercitiva y la vigilancia del orden constitucional ligado a las funciones administrativas, civiles, penales, de defensa de los derechos humanos y colectivos, la legalidad y el resguardo de los intereses del Estado entre los más tipificados en la construcción constitucional boliviana.

En la búsqueda histórica, este texto puntea hitos institucionales, leyes y artículos constitucionales para sustentar interpretaciones bajo la influencia del debate social, económico y político del presente. No se trata de resaltar defectos u omisiones, sino de verificar cambios y transformaciones marcadas por la modernización y fortalecimiento de la institucionalidad estatal en el ámbito normativo del control y defensa del Estado y la sociedad.

1. Aspectos jurídicos, institucionales, históricos

Las referencias jurídicas reconstruidas desde el constitucionalismo y la legislación son el apoyo más inmediato para entender o intuir procesos políticos de control y defensa de los intereses de clase, del Estado y la sociedad, en el marco de transformación y cambio.

1.1. Función de Control: Contraloría General de la República (cgr)

A mitad del siglo xix, cuando del derecho ciudadano excluía a mujeres, indígenas y no letrados, la normativa constitucional (artículo 76.24, cpesw de 1851) facultó al Congreso sancionar una Ley para el cuidado de las recaudaciones impositivas, la inversión de la renta pública y la administración de los bienes nacionales. En el siglo xx, el crecimiento poblacional, explotación minera y demandas de las organizaciones populares e indígenas orillaron a la modernización, ampliación y ordenamiento del sistema financiero. Esto se da con la Ley Orgánica para la cgr (Ley de 5 de mayo de 1928), durante el gobierno republicano de Hernando Siles.

La ley orgánica contemplaba organización de la cgr, sus atribuciones y deberes, funcionarios de recaudación e inversión de fondos, recaudación de fondos, inversión de fondos, restricciones referentes a contratos y otras obligaciones; finanzas, sanciones, informes mensuales y anuales, estipulaciones generales y las leyes del Banco Central, de Presupuesto y de aduanas.

En el Gobierno de Germán Busch, la influencia obrera demandó apertura al intervencionismo estatal en contraposición a la consigna liberal de “dejar hacer dejar pasar”. En ese contexto, la sección de régimen Económico y Financiero (artículos 118 y 120, cpe promulgada por Ley del 30 de octubre de 1938) estableció que las entidades estatales autónomas o semiautónomas tendrían que presentar anualmente al Congreso la cuenta de sus rentas y gastos, con un informe de la cgr. Determinó también la creación de una oficina de contabilidad y contralor fiscal, dependiente del Presidente de la República y nombrado de una terna propuesta por el Senado.

En 1979 se restituyó a la cgr (artículos 154 y 155 de la cpe, Ley 493 de 29 de diciembre de 1979), las funciones de Contabilidad Fiscal del Estado y Control Previo, determinando que los bienes, servicios y personal de la gestión financiera sean transferidos a la cgr a partir del 1 de enero de 1980. Asimismo, para devolver la unidad y coherencia al sistema técnico jurídico de la cgr, se restituyó el derecho a voto de sus representantes acreditados en las juntas de licitación y organismos similares de la administración central y descentralizada.

Luego, el 20 de julio de 1990 el Congreso sancionó la Ley 117 de Administración y Control Gubernamentales (Safco), abrogando la Ley Orgánica de la cgr junto a otras disposiciones y leyes comprendidas entre 1928 y 1989 (Ley Safco, artículos 53 y 54).

En la gestión de Jorge Quiroga Ramírez, el Congreso decretó la Ley de necesidad de reformas a la cpe (Ley 2410 de 08 de agosto de 2002), con una propuesta de texto para los artículos 154 y 155 que decía: Artículo 154. La cgr es el órgano rector e impulsor de los sistemas de gestión, del cumplimiento transparente y eficaz de las operaciones del sector público y de los privados con respecto a los contratos, concesiones y privilegios que reciban del Estado o a quienes reciban beneficios públicos (…). El control previo sólo podrá ser realizado por la propia entidad.

Artículo 155. El Contralor General dependerá directamente del Presidente de la República; será nombrado por éste de una terna propuesta por el Senado, por dos tercios del total de sus miembros, y desempeñará sus funciones por un período de diez años. (…)

Ningún funcionario de la cgr formará parte de los directorios de las entidades públicas y privadas especificadas ni percibirá emolumentos de dichas entidades. El Poder Legislativo, mediante sus comisiones, tendrá amplia facultad de fiscalización de dichas entidades y de la cgr.

No se avanzó sobre el contenido del texto y en la cpe de 2004 quedó igual a la de 1995, promulgada por Gonzalo Sánchez de Lozada. Se deduce que no se quiso modificar la Ley Safco por intereses de los inversores privados. Posterior a 2004, parte de la propuesta del Congreso de 2002 se plasma en la nueva cpe, pero sin dar potestad a la cgr de fiscalizar las operaciones de los privados.

1.2. Función de defensa de la sociedad: Defensoría del Pueblo y Ministerio Público

La estructura, normativa y reglamentación del sistema jurídico nacional desde las reformas y modificaciones al texto constitucional, propuso un Título dedicado a la defensa de la sociedad para la reforma constitucional de 1994 (Ley 1473 de 1 de abril de 1993, durante la presidencia interina de Luis Ossio Sanjinés).

a. Defensor del Pueblo

La Defensoría del Pueblo se incorpora a la legislación para defender al ciudadano de los excesos, faltas y omisiones de funcionarios públicos. En la jurisprudencia boliviana existe como antecedente la legislación constitucional de 1851 que faculta que la Cámara de Representantes pueda rehabilitar a los que hubiesen perdido el derecho de ciudadanía (inciso 4); para acusar por sí o a instancia de parte, ante el Senado, al Presidente de la República, ministros de Estado y magistrados de la Corte Suprema de Justicia por culpas y delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones (artículo 62.5).

La Ley 1818 de Defensor del Pueblo, de 22 de diciembre de 1997, establece esta institución encargada de velar por la vigencia y el cumplimiento de los derechos y garantías de las personas en relación a la actividad administrativa de todo el sector público; asimismo, vela por la promoción, vigencia, divulgación y defensa de los derechos humanos.

b. Ministerio Público

Siempre bajo la idea del tutelaje de la institucionalidad estatal en los inicios de la República, la Ley de Procedimientos de 8 de enero de 1827 estableció la concurrencia de fiscales a juicios para la acusación de los delitos de orden público, participación en las causas civiles y abrir dictamen cuando sea evidente el interés de menores, la sociedad y el Estado.

El 31 de diciembre de 1857, el presidente José María Linares promulgó la primera Ley de Organización Judicial y reglamentó el funcionamiento del Ministerio Público como “una magistratura compuesta de los agentes del Poder Ejecutivo en los tribunales y juzgados, para representar a la sociedad en todas las causas que le interesan y requerir la aplicación y ejecución de las leyes”. El presidente Tomás Frías facultó al Ministro de Justicia para nombrar fiscales (Decreto de 20 de febrero de 1874). Más tarde, el 10 de enero de 1903, se amplió la facultad del Ministro de Justicia para “nombrar a los funcionarios del Ministerio Público de capitales de departamento y provincias y otros dependientes de este ramo, con sujeción a la Ley…”. El Ministerio Público fue suprimido en provincias en 1932.

El Ministerio Público se reestructuró en 1961 y, el 19 de mayo de 1972, con el Decreto Ley 10267 se puso en vigor las jerarquías y atribuciones del Ministerio Fiscal. El artículo 189 dispuso: “Jerárquicamente, está constituido por el Fiscal General, que ejerce sus funciones ante la Corte Suprema de Justicia, los fiscales de Distrito, que ejercen ante las cortes superiores, y los fiscales de Partido y los fiscales de Instrucción, ante los juzgados de su jerarquía correspondiente”.

En 1987, el Presidente de la Corte Suprema demandó del Congreso la sanción de una Ley Orgánica del Ministerio Público que confiera autonomía económica e independencia funcional, pero no prosperó aduciendo ausencia de concordancia con otros cuerpos legales, incoherencias y contradicciones.

A comienzos del siglo xxi, a la magistratura fiscal se le demanda independencia en la dirección de los procesos de oralidad penal y, sobre todo, idoneidad y eficiencia para promover la acción de la justicia en juicios de responsabilidad contra ex dignatarios de Estado y ex presidentes; precautelar la Constitución y la soberanía nacional en la preservación del gas y los recursos no renovables y, particularmente, en cuanto a la seguridad del Estado.

c. Función de Defensa del Estado: Procuraduría General del Estado (pge)

La defensa jurídica de los intereses del Estado puede remitirse al artículo 140.1 de la cpe de 1945 que establece: corresponde a la Justicia Ordinaria 1) El conocimiento y decisión de todos los litigios entre particulares y entre éstos y el Estado, cuando éste actúa como persona de derecho privado. 2) Resolver los recursos directos de nulidad que se deduzcan en resguardo del artículo 27 de la Constitución, contra todo acto o resolución de autoridad pública que no fuese judicial. Estos recursos serán sustanciados y resueltos por los tribunales y jueces que tengan por ley la facultad de juzgar en primera instancia al funcionario que se hubiese excedido en sus facultades.

Sin embargo, en todo el periodo republicano “el Estado boliviano no fue capaz de asumir una adecuada representación legal en la defensa de sus intereses patrimoniales, quedaron impunes muchos delitos económicos cometidos por funcionarios públicos y representantes de las multinacionales” (Ochoa, en rebelion.org).

El intento más inmediato de legislar la defensa de intereses del Estado se dio a partir de la sanción de la Ley 2410 de Necesidad de Reformas a la cpe, de 08 de agosto de 2002, que proponía incluirla en el Capítulo III, pero la Asamblea Legislativa 2006-2007 establece la necesidad de creación de la pge para tener una adecuada representación ante controversias económicas con tratados y contratos internacionales con otros estados, empresas multinacionales e inversiones privadas.

d. Servidoras y servidores públicos

Para el caso se cuenta con el Estatuto del Funcionario Público (Ley 2027 de 27 de octubre de 1999), normativa que ayudó a la reducción de los gastos del Estado y la racionalización de la burocracia, acorde con lo dispuesto en el Decreto Supremo 21060. El objetivo fue excluir políticamente al funcionario público de derechos sociales que le reconocía la Ley General del Trabajo (Estabilidad laboral, derechos de desahucio y otros). En el nuevo texto constitucional esto se revierte con el reconocimiento a la universalidad de los derechos laborales y derechos sociales y el cambio de nombre a servidoras públicas y servidores públicos (spysp).

Lo relevante de la normativa que devenga de la ncpe en referencia a las spysp puede ya entenderse más allá de un listado de requerimientos verificables y cuantificables.

En la ncpe el Capítulo Cuarto de las Funciones de Control, de Defensa de la sociedad y Defensa del Estado, tiene que ver con el proceso de inclusión de la sociedad como derecho constitucional, cualificada desde la imputación y la libertad individual y colectiva y desde el criterio de optimización de la labor de las spysp.

Al comparar momentos constitutivos, particularmente de la cpe de 2004, se ve el paso de una normativa dispersa (en las anteriores constituciones) a una más específica y centralizada desde un capítulo específico al cual debe (inevitablemente) referirse la red institucional constituida desde la ncpe.

Es analista, acompañó el Proceso Constituyente desde la Representación Presidencial para la Asamblea Constituyente (Repac).

http://carloslaraugarte.blogspot.com/

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