La Gaceta Jurídica

Derecho humano a la participación política

(Parte I)

Foto: elvistobueno.com.mx

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La Gaceta Jurídica / Enrique Bernales Ballesteros

00:00 / 27 de agosto de 2013

Cuando una democracia alcanza estabilidad y gobernabilidad, los procesos electorales y los derechos que se ejercen para distribuir el poder suelen perder la espectacularidad que los caracteriza para pasar a formar parte de los múltiples escenarios en los que discurre la vida política en una sociedad democrática.

Sin embargo, esta actitud despreocupada frente al proceso electoral es posible gracias al respeto y garantía de una serie de derechos que permiten a los participantes de una contienda electoral –electores y elegidos–, ciertas condiciones de equidad y justicia para lograr una participación política efectiva.

Este artículo trata de brindar algunos aportes al contenido del derecho humano a la participación política y a sus múltiples manifestaciones a partir de una sistematización y evaluación de los tratados internacionales de derechos humanos y de las decisiones de aquellos órganos creados para protegerlos.

Aunque con distintos alcances en cuanto a su carácter vinculante, en el derecho internacional se han determinado estándares mínimos respecto al derecho a la participación política que deben o deberían ser respetados. Los sistemas universal y regionales de protección de los derechos humanos cuentan con un plexo de normas que permiten establecer si un Estado respeta el pluralismo político, celebra elecciones libres y justas y respeta la igualdad de oportunidades para acceder al poder.

Asimismo, esas normas han sido desarrolladas por órganos de protección que individualizan su aplicación, alcances de contenido y garantías. En ese sentido, resulta especialmente importante revisar sus decisiones para establecer los avances en la protección de este derecho.

Las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (coidh), el Comité de Derechos Humanos y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (tedh) han establecido criterios de interpretación para los operadores del derecho y argumentos efectivos para los ciudadanos en el momento de alegar la violación del derecho a la participación política.

El proceso de protección y garantía de este derecho se encuentra en una fase intermedia, lo cual origina situaciones de insatisfacción entre quienes promueven su protección. Es necesario tener en cuenta que el derecho internacional contemporáneo se presenta como una disciplina “(…) especialmente problemática, caracterizada por unas acusadas carencias institucionales que motivan incertidumbre y relativismo en el plano normativo, insuficiencias graves en la prevención y sanción de las violaciones y una politización extendida –aunque no absoluta– en la solución de controversias, cuando no la imposibilidad de su arreglo” (1).

Se trata, pues, de un derecho inacabado y muchas veces dependiente de las relaciones de poder entre los sujetos que participan de él.

Esta caracterización del derecho internacional, sus normas, instituciones y sujetos, es especialmente válida en los sistemas de protección de los derechos humanos, donde los Estados soberanos siguen siendo los principales sujetos de derecho internacional, aunque esa soberanía y el poder que esta les otorga disminuyen cada vez más gracias a la tensión dialéctica con principios emergentes como la protección de los derechos humanos y la defensa colectiva de la democracia (2),

En lo que concierne a la participación política, como bien lo ha indicado el juez García-Sayán, la protección actual que los órganos de derechos humanos le brindan es parte de “(…) un amplio proceso normativo y de afirmación conceptual acerca de los derechos políticos que, por cierto, no se agota en la letra de las disposiciones allí contenidas” (3). Así, los derechos políticos y su protección actual son una muestra de que la tensión dialéctica mencionada permite proteger cada vez más los derechos humanos. Empero, el proceso de plena garantía de la participación política es delicado, dilatado y aún insuficiente.

Derecho a la participación política en los tratados internacionales

El derecho a la participación política puede ser definido como “(…) la facultad que tienen las personas de intervenir en la vida política de la nación, participar en la formación de la voluntad estatal y en la dirección de la política gubernamental, así como integrar los diversos organismos del Estado” (4).

Por lo tanto, este derecho no se encuentra limitado a lo que tradicionalmente se conoce como política –comprendida como lucha por el poder–, sino que abarca las distintas formas de distribución de poder que permiten incidir en la dirección de lo público en general (5).

La participación política es un fenómeno complejo y de carácter pluridimensional, pues, como dicen Molina Vega y Pérez Barlat, puede tener diversas expresiones caracterizadas por un grado de influencia, precisión en la información, amplitud del resultado, grado de conflicto, nivel de iniciativa personal y grado de cooperación con otros (6).

Esta pluralidad de dimensiones se concreta en variados modos de participación, desde el tradicional derecho a votar, hasta la actividad particular que un ciudadano puede tener con las autoridades (7). No obstante, esta pluralidad en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (didh), el desarrollo normativo y de las decisiones no representa con exactitud este carácter multimodal del derecho.

Si bien existen diversas maneras de participar en política, la tendencia actual orienta hacia un complemento de las instituciones de la denominada democracia representativa con aquellas que son propias de la democracia directa, en tanto que “(…) expresa no solamente un sistema de toma de decisiones, sino un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en los principios de pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y libertades así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición del destino colectivo” (8).

Sin embargo, aún falta saber cómo reaccionará el didh frente al fenómeno de la democracia participativa, cuyas especiales características transforman la naturaleza de la participación política.

Ese momento no está tan lejano, pues los procesos constitucionales ya están generando nuevas estructuras para la relación entre ciudadanos y el Estado y, por lo tanto, ampliando el contenido de las libertades políticas, como el derecho a la participación. Así, por ejemplo, la Constitución colombiana de 1991 eleva al rango de principio a la democracia participativa y establece nuevas formas de participación, distintas a las tradicionalmente conocidas (9).

Participación ampliada

Así, para la Constitución colombiana, la participación en los asuntos públicos (…) no comprende simplemente la consagración de mecanismos para que los ciudadanos tomen decisiones en referendos o en consultas populares, o para que revoquen el mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios no electorales que incidirán significativamente en el rumbo de su vida. Se busca así fortalecer los canales de representación, democratizarlos y promover un pluralismo más equilibrado y menos desigual (10).

Mientras tanto, en el didh el desarrollo normativo es aún débil y probablemente limite la interpretación de sus órganos de protección. Así, en los tratados generales de derechos humanos (11) se establece como derechos políticos, con mayor o menor precisión, el derecho de acceso a la función pública, el derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos y el derecho al sufragio activo y pasivo (12). Sin embargo, existen marcadas diferencias entre la regulación que los sistemas brindan a la participación política y, en algunos casos, importantes insuficiencias.

Veamos, por ejemplo, el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales (en adelante Convenio Europeo). Este tratado no reconoce explícitamente dimensión alguna del derecho a la participación política. Es su Protocolo Adicional (artículo 3) el que reconoce este derecho, aunque como una obligación de los Estados de “(…) organizar, a intervalos razonables, elecciones libres con escrutinio secreto, en condiciones que garanticen la libre expresión de la opinión en la elección del cuerpo legislativo”.

Por lo tanto, para Europa, la participación política es el derecho:

-A que sean celebradas elecciones libres y periódicas.

-Al sufragio secreto.

-A que se garantice la libertad de expresión y opinión en los procesos electorales.

-A elegir elecciones para el caso del cuerpo legislativo.

Como vemos, la regulación que el derecho a la participación política recibe en Europa es bastante restrictiva debido a que el Protocolo Adicional no hace referencia al derecho de acceso a cargos públicos. Sin embargo, y por eso mencionamos el caso europeo, esta deficiente regulación no ha detenido la labor interpretativa del Tribunal Europeo y de la extinta Comisión Europea que mediante sus decisiones ha logrado ampliar los ámbitos de la participación política.

La Comisión Europea ha interpretado de manera extensiva la noción de cuerpo legislativo, señalando que no quiere decir, necesariamente, parlamento o congreso nacional, sino que debe interpretarse tal acepción a la luz de la estructura constitucional del Estado de que se trate.

Los órganos de protección del sistema europeo han interpretado que cuerpo legislativo hace referencia a los consejos de las comunidades y regiones de Bélgica (13), los parlamentos regionales de Alemania (14) y Austria (16) e, inclusive, al Parlamento Europeo (16). Por el contrario, no se ha pronunciado acerca de si pueden considerarse cuerpo legislativo las asambleas municipales (17).

Ampliación del derecho

Estas decisiones, en mayor o menor medida, han ampliado el derecho a la participación política de los ciudadanos europeos, en tanto que la exigibilidad de participar en un proceso electoral no se ha restringido a la elección de los parlamentos nacionales, sino que actualmente puede ser alegada para otras instancias y que puede no estar prevista en los ordenamientos internos.

En este desarrollo jurisprudencial resalta la sentencia del Tribunal Europeo referida al Parlamento Europeo, pues el asunto en debate era si acaso el Tribunal podía pronunciarse sobre la naturaleza de un organismo que no es Parte del Convenio Europeo.

Sin embargo, en el asunto Matthews contra el Reino Unido el Tribunal determinó no sólo la naturaleza legislativa del Parlamento Europeo, sino que afirmó que “(…) el Convenio no excluye la transferencia de competencias a organizaciones internacionales siempre que los derechos del Convenio continúen asegurados. Por lo tanto, la responsabilidad de los Estados continúa incluso después de tal transferencia” (18).

La regulación del derecho a la participación política resulta más completa en el caso del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante, Pacto Internacional) y en el de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, Convención Americana). En ambos casos identificamos importantes semejanzas entre las dimensiones o expresiones protegidas y la participación política.

Ambos tratados reconocen:

-El derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos.

-El derecho a votar (voto activo) y ser elegidos (voto pasivo) en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual (voto universal) y que el voto sea secreto, garantizando la libre expresión de la voluntad de los electores.

-El derecho de acceso a las funciones públicas en condiciones generales de igualdad.

Inmediatamente se puede reconocer la amplitud del derecho a la participación política, a diferencia del caso europeo. No obstante, entre ambos tratados existe una diferencia esencial.

Mientras el Pacto Internacional señala que no son aceptables las restricciones y las limitaciones que se basen en “(...) raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”

(artículo 25 del Pacto, en conexión con el artículo 2), la Convención Americana establece que los únicos supuestos en los cuales se puede establecer limitaciones al ejercicio de participación política son razones de “(…) edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal” (artículo 23 de la Convención), no siendo aceptables otros criterios.

Esta regulación transforma a la Convención Americana en el instrumento con un contenido más amplio de protección para la participación política, pues mientras que en el caso del Pacto Internacional es posible aplicar una diversidad de criterios para limitar la participación política –siempre que no sean discriminatorios o indebidos–, en el caso de la Convención Americana esa posibilidad se reduce únicamente a siete razones taxativamente establecidas.

Otras dimensiones

Junto al reconocimiento general de estos derechos, existen algunos desarrollos específicos; por ejemplo, en los tratados que buscan abolir distintas formas de discriminación o en los tratados relativos a los derechos de la mujer. Estos instrumentos internacionales suelen contextualizar aún más el contenido del derecho y, en algunos casos, agregarle nuevas dimensiones (19).

Así, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (cedaw, sigla en inglés) ha establecido que los Estados tienen la obligación de adoptar todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública y, en particular, garantizarán a las mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a:

-Votar en todas las elecciones y referendos públicos y ser elegibles para todos los organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones públicas.

-Participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de éstas y ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamentales.

-Participar en organizaciones y en asociaciones no gubernamentales que se ocupen de la vida pública y política del país.

Estas especiales regulaciones merecen tratamiento riguroso y desarrollo analítico que no podemos agotar en este texto. Preferimos, en todo caso, evaluar las condiciones que son necesarias para una adecuada participación política.

El pleno goce de un derecho, por su carácter indivisible e interdependiente, obliga a evaluar también si los otros derechos se encuentran vigentes. Asimismo, para el caso del pleno respeto de la participación política, otros derechos y algunos elementos institucionales deben ser adecuadamente regulados.

Continuará

Notas

1. PASTOR RIDUEJO, José Antonio. Curso de Derecho Internacional público y organizaciones internacionales. Octava edición. Madrid: Tecnos, 2001, p. 21.

2. Respecto a la idea de tensión dialéctica entre los principios de protección de los derechos humanos y soberanía de los Estados, ver: CARRILLO SALCEDO, Juan Antonio. Soberanía de los Estados y derechos humanos en Derecho Internacional contemporáneo. Segunda edición. Madrid: Tecnos, 2001, p. 186.

3. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Yatama. Voto concurrente del juez Diego García-Sayán, párrafo 5.

4. Comisión Andina de Juristas. Protección de los derechos humanos: definiciones operativas. Lima: CAJ, 1997, p. 243.

5. CUEVAS GARCÍA, María Gabriela. Derechos humanos y participación política. En ucab.edu.ve/ucabnuevo/cdh/recursos/anexo2.doc

6. MOLINA VEGA, José Enrique y PÉREZ BARALT, Carmen. Participación política y derechos humanos. En Revista IIDH, Nº 34-35, San José, 1995, pp. 15-16.

7. Los citados autores mencionan cinco modos de participación política: votación; campaña política (participar como candidato a un cargo público o ser parte de un partido político); actividad comunitaria (trabajo conjunto para solucionar un problema, incluida la actividad de protesta); actividad particular; y ejercicio de cargos públicos de dirección política.

8. Comisión Andina de Juristas. Protección de los derechos humanos: definiciones operativas. Lima: CAJ; p. 244.

9. Por ejemplo, véase el artículo 270 de la Constitución de 1991 que establece: “La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados”.

10. Corte Constitucional de Colombia. Sentencia de revisiones constitucionales de proyectos de leyes estatutarias Nº C-180, del 14 de abril de 1994. En Gaceta de la Corte Constitucional, tomo 4, Bogotá, 1994, p. 451.

11. Nos referimos, en el caso del sistema universal, al Pacto de Derechos Civiles y Políticos; en el caso del sistema interamericano, a la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y, en el caso del sistema europeo, al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (artículo 3).

12. Nos referimos, en el caso del sistema universal, al Pacto de Derechos Civiles y Políticos; en el caso del sistema interamericano, a la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y, en el caso del sistema europeo, al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (artículo 3).

13. STEDH. Mathieu-Mohin y Clerfayt contra Bélgica, sentencia del 2 de marzo, 1987.

14. Comisión Europea de Derechos Humanos. Petición 27311/95, decisión del 11 de septiembre de 1995.

15. Idíd. Petición 7008/75, decisión del 12 de julio, 1976.

16. STEDH. Matthews contra Reino Unido, sentencia del 18 de febrero, 1999.

17. STEDH. Ahmed y otros contra Reino Unido, sentencia del 2 de septiembre, 1998.

18. STEDH. Matthews contra Reino Unido, sentencia del 18 de febrero, 1999; párrafo 32.

19. Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (artículo 5.c); Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (artículo 42); Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (artículo 7); Convención sobre los Derechos Políticos de la Mujer (artículos I, II y III); Declaración de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (artículo 6); Declaración sobre los Derechos de las Personas Pertenecientes a Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas y Lingüísticas (artículos 2 y 3); Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales (artículo 6); Proclamación de Teherán, Conferencia Internacional de Derechos Humanos de Teherán, 13 de mayo de 1968 (párrafo 5); Declaración y Programa de Acción de Viena, Conferencia Mundial de Derechos Humanos, 14 a 25 de junio de 1993 (I.8, I.18, I.20, II.B.2.27).

Es doctor en Derecho, director ejecutivo de la Comisión Andina de Juristas (CAJ) y profesor de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Perú. Trabajo realizado con la colaboración de Luis Enrique Aguilar Cardoso, investigador del Área de Democracia CAJ.

Tomado de: Revista del Instituto de Estudios Internacionales IDEI Bolivia, año 3, Nº 67, agosto de 2013.

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