La Gaceta Jurídica

Derecho humano a la participación política

(Parte III)

Foto: wikipedia.org

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La Gaceta Jurídica / Enrique Bernales Ballesteros

00:00 / 03 de septiembre de 2013

Dimensiones específicas de la participación política

Revisadas las principales conexiones de la participación política con otros derechos y su dependencia de la existencia y de ciertas garantías institucionales, es momento de revisar las principales expresiones de este derecho reguladas por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (didh), a partir de las decisiones de los órganos encargados de proteger estos derechos en el ámbito internacional. Se trata, en todo caso, de una primera aproximación desde las principales decisiones de los órganos universales y regionales.

Derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos

El derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos es reconocido en los artículos 25 literal a) del Pacto Internacional y en el artículo 23 inciso 1 literal a) de la Convención Americana, en términos similares. Se trata de “un concepto amplio que se refiere al ejercicio del poder político” (1) y abarca “(…) todos los aspectos de la administración pública, así como la formulación y aplicación de políticas internacionales, nacionales, regionales y locales” (2) correspondiendo al sistema legal y constitucional del Estado Parte prever las modalidades de tal participación (3).

Este derecho puede ser ejercido directa o indirectamente, siendo expresiones de su ejercicio directo: a) ejercer facultades como miembros de órganos legislativos u ocupar cargos ejecutivos, b) decidir cuestiones de interés público mediante consultas populares y c) asistir a asambleas populares facultadas para adoptar decisiones sobre cuestiones locales o sobre los asuntos de una determinada comunidad (4). En todos estos casos, así como en sus manifestaciones indirectas, este derecho puede implicar la realización de críticas u oposición (5).

No obstante, este derecho también puede ser ejercido indirectamente a través, por ejemplo, de la afiliación a un partido político. Al respecto, el Tribunal Europeo ha podido pronunciarse en el caso Rekvényi contra Hungría (6), donde tuvo que evaluar la compatibilidad entre el Convenio Europeo y la disposición constitucional húngara que impedía a los militares de carrera, policías y miembros de los servicios civiles de la seguridad nacional la afiliación a un partido político y el ejercicio de actividades políticas.

En su decisión, el Tribunal sentenció:

-En relación con la prohibición de afiliarse a un partido político, que no existía violación alguna porque ésta respondía a una finalidad legítima; a saber, mantener la neutralidad y la despolitización de la policía y porque la última frase del artículo 11.2 de la Convención Europea de Derechos Humanos (cedh) permite imponer restricciones legítimas a los miembros de las fuerzas armadas, de la policía o de la administración del Estado.

-Respecto del ejercicio de actividades políticas, consideró que las limitaciones no eran excesivas, pues respondían a la finalidad legítima de mantener la neutralidad de la policía y que no violaba el Convenio porque, interpretado en el contexto de otras normas, era posible sostener que la prohibición no era absoluta (7).

En el ámbito americano, este derecho significó un desarrollo en la protección de la participación política. Como lo recuerda el juez García-Sayán, “(…) si bien en los instrumentos primigenios de la OEA, la referencia a la democracia representativa y los derechos políticos casi se agotaba en el derecho de votar y ser elegido, el texto de la Convención ya fue un paso importante en el sentido evolutivo de los derechos políticos abarcando otros componentes importantes como la naturaleza de las elecciones” (8).

En la actualidad, la Corte Interamericana se ha referido a este derecho esencialmente en la participación en la dirección de los asuntos públicos a través de los partidos políticos. Según la Corte, “(…) cualquier requisito para la participación política diseñado para partidos políticos, que no pueda ser cumplido por agrupaciones con diferente organización, es también contrario a los artículos 23 y 24 de la Convención Americana, en la medida en que limita, más allá de lo estrictamente necesario, el alcance pleno de los derechos políticos y se convierte en un impedimento para que los ciudadanos participen efectivamente en la dirección de los asuntos públicos” (9).Por lo tanto, se puede extraer como conclusión que este derecho no es únicamente individual, sino que asegura también la participación de manera agrupada a través de partidos políticos y que puede limitarse válidamente la participación de un partido político, siempre que las limitaciones sean acordes a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

Derecho al voto (pasivo y activo)

Otra expresión de la participación política es el derecho al voto. Este derecho tiene dos dimensiones: una dimensión activa, expresada en el derecho a emitir un voto para elegir a un representante o participar en una consulta –sufragio o voto activo–; y una dimensión pasiva, que brinda al ciudadano el derecho de presentarse como candidato y de ser elegido en los procesos electorales –sufragio o voto pasivo–. Este derecho ha sido reconocido por el Pacto Internacional (artículo 25, inciso b) y la Convención Americana (artículo 23, inciso b).

Respecto a este derecho, debe tenerse en cuenta que no puede ser ejercido por todas las personas que se encuentran bajo la jurisdicción de un Estado, sino únicamente por aquellas que cumplen con determinados requisitos y que no se encuentran sujetas a alguna restricción en sus derechos políticos.

En ese sentido, resulta ser especialmente delicado establecer limitaciones a su ejercicio pues, como ha señalado la Corte Interamericana “(…) el derecho al voto es uno de los elementos esenciales para la existencia de la democracia y una de las formas en que los ciudadanos ejercen el derecho a la participación política. Este derecho implica que los ciudadanos puedan elegir libremente y en condiciones de igualdad a quienes los representarán” (10).

Desde esta perspectiva, corresponde a la legislación de cada país establecer quiénes pueden ejercer el derecho al voto (pasivo o activo). La edad, por ejemplo, generalmente es un criterio usado para limitar la participación a través del voto. También suele serlo la incapacidad mental debidamente verificada o, inclusive, la situación de carcelería. Sin embargo, no todo criterio resulta ser razonable para inhabilitar a una persona en su derecho al voto.

Por ejemplo, una discapacidad no puede ser prima face un criterio para restringirlo. Es el caso de la discapacidad física, respecto de la cual el Comité de Derechos Humanos ha señalado que no es razonable restringir el derecho de voto por motivos de discapacidad física ni imponer requisitos o restricciones relacionados con la capacidad para leer y escribir, el nivel de instrucción o la situación económica (11).

La Corte Interamericana ha podido pronunciarse sobre el voto pasivo. Para la Corte, “(l)a participación mediante el ejercicio del derecho a ser elegido supone que los ciudadanos puedan postularse como candidatos en condiciones de igualdad y que puedan ocupar los cargos públicos sujetos a elección si logran obtener la cantidad de votos necesarios para ello” (12).

Por eso, en el caso específico de la Comunidad Yatama (partido político indígena de la costa atlántica de Nicaragua), la imposición de participar en un proceso electoral a través de un partido político (…) impuso a los candidatos propuestos por Yatama una forma de organización ajena a sus usos, costumbres y tradiciones, como requisito para ejercer el derecho a la participación política (…), afectó en forma negativa la participación electoral de dichos candidatos en las elecciones municipales de 2000, por lo que la Corte (…) estima que la limitación constituye una restricción indebida al ejercicio de un derecho político, que implica un límite innecesario al derecho a ser elegido (13).

El Comité de Derechos Humanos también se ha pronunciado sobre ambas dimensiones del derecho al voto. Respecto del voto activo, el Comité tuvo la oportunidad de decidir la validez de los requisitos de residencia exigidos para participar en una consulta popular sobre la continuación o no del proceso de autodeterminación, la condición de duración de residencia en Nueva Caledonia, Francia.

Por otro lado, para las consultas futuras directamente relacionadas con la opción de la independencia, la consideración de condiciones complementarias relativas a la titularidad del estatuto civil consuetudinario y la presencia en el territorio de los intereses materiales y morales, combinada con el nacimiento del interesado o de sus padres en el territorio (14).

En aquella decisión el Comité sostuvo que “(…) los criterios expuestos se basan en elementos objetivos de diferenciación entre residentes en su relación con Nueva Caledonia; a saber, las diversas formas de vinculación con ese territorio, específicas o generales, de conformidad con la finalidad y la índole de cada escrutinio. Se plantea, no obstante, la cuestión de determinar si esos criterios tienen o no efectos discriminatorios” (15).

Al respecto, señaló que los criterios de definición de los cuerpos electorales para las consultas no son discriminatorios, sino que se basan en motivos objetivos de diferenciación razonables y compatibles con las disposiciones del Pacto (16).

Respecto al voto pasivo, el Comité de Derechos Humanos sostiene que este derecho supone la posibilidad de obtener, mediante procesos electorales, el respaldo de la mayoría de ciudadanos. De acuerdo con el Comité, las personas que reúnan las condiciones exigidas para presentarse a estos procesos electorales, no deberán ser excluidas mediante la imposición de requisitos irrazonables o de carácter discriminatorio, como el nivel de instrucción, el lugar de residencia o la descendencia, o a causa de su afiliación política (17).

De otro lado, el Comité ha señalado que las razones para la destitución de los titulares de cargos electivos deberán establecerse en disposiciones legales basadas en criterios objetivos y razonables, que comporten procedimientos justos y equitativos (18).

Como se nota, los criterios de protección del Comité no sólo alcanzan la posibilidad de acceso a la dirección de asuntos públicos, sino también protegen a los ciudadanos cuando se encuentran ejerciendo un cargo público.

Finalmente, para el Comité: (e)l derecho de las personas a presentarse a elecciones no deberá limitarse de forma excesiva mediante el requisito de que los candidatos sean miembros de partidos o pertenezcan a determinados partidos. Toda exigencia de que los candidatos cuenten con un mínimo de partidarios (para presentar su candidatura) deberá ser razonable y no constituir un obstáculo a esa candidatura (19).

Tal vez el desarrollo más interesante del derecho al voto se ha dado en el sistema europeo, donde la decisión más importante hasta la fecha es la sentencia del Tribunal Europeo relativa al asunto Mathieu-Mohin y Clerfayt contra Bélgica (1987). En esta sentencia, el Tribunal desarrolló ampliamente el derecho al sufragio recogido en el artículo 3 del Protocolo Adicional al Convenio Europeo, estableciendo importantes parámetros para su interpretación, incluso sobre la exigencia o no por parte de la cedh de un determinado sistema electoral.

En el caso en cuestión, el Tribunal Europeo adoptó los siguientes estándares de interpretación sobre el artículo 3 del Protocolo Adicional (20):

-El Tribunal ha establecido que el artículo 3 del Protocolo Adicional a la Convención Europea protege el derecho al voto pasivo y activo, a pesar de no estar expresamente reconocido.

-Estableció que el voto pasivo y activo son derechos no absolutos, pues existe un margen para establecer limitaciones que están implícitas.

-Respecto a la obligatoriedad del voto en algunos países, considera que no viola el Convenio cuando los electores tienen la opción de votar en blanco o emitir deliberadamente un voto nulo.

-El artículo 3 exige elecciones “libres” que se celebren “en intervalos razonables”, “con votación secreta” y “en condiciones que aseguren la libre expresión de la opinión del pueblo”, pero no crea ninguna obligación de establecer un determinado sistema electoral.

El Tribunal Europeo ha sido especialmente cuidadoso respecto a este derecho, tratando de no intervenir sino cuando es necesario. En tal sentido, en el caso Gitonas y otros vs Grecia, el Tribunal sostuvo que no interferirá a menos que las medidas estatales en cuestión no restrinjan estos derechos al “(...) extremo de vaciarlos de su contenido esencial e impedir su eficacia” (21).

Es más, el Tribunal reconoció que la legislación electoral está sujeta a variaciones geográficas y evoluciones temporales (22) y que todo sistema electoral debe ser evaluado de acuerdo a la evolución política del país en cuestión.

Esto explica por qué la Corte Europea ha establecido que ciertas características que resultan inaceptables en el contexto de un sistema determinado pueden justificarse en otros en la medida en que se garantice la libre expresión y opinión de los votantes (23).

Respecto de las dos dimensiones del voto, el Tribunal Europeo tuvo oportunidad de referirse al sufragio activo en el asunto Matthews contra el Reino Unido (24). En dicha sentencia, el Tribunal resolvió sobre si el Reino Unido había establecido una restricción indebida al no permitirle a una residente de Gibraltar registrarse como votante en las elecciones al Parlamento Europeo de 1994, alegando que esta colonia no forma parte del Reino Unido, sino de los dominios de Su Majestad la Reina.

En su sentencia, el Tribunal determinó que el Reino Unido había violado el Convenio Europeo al abstenerse de organizar las elecciones al Parlamento Europeo debido a que se trata de un órgano legislativo y que el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea es aplicable en Gibraltar.

En el caso del derecho a ser elegido (sufragio pasivo), resultan interesantes las decisiones del Tribunal Europeo respecto de la privación del derecho a sufragio a altos funcionarios y a medios de comunicación públicos.

Al respecto, han sido reiteradas las decisiones del Tribunal con relación a considerar válidas las restricciones pues resulta necesario resguardar la imparcialidad de los altos funcionarios; de otro modo no sería posible proteger los derechos del elector. Además, para el Tribunal estas restricciones no resultan irrazonables pues las personas afectadas tenían la opción de abandonar temporalmente sus cargos (25).

También el Tribunal ha podido evaluar las limitaciones por razón del idioma. Así, por ejemplo, en el caso Podkolzina contra Letonia, el Tribunal parece reconocer que la exigencia de acreditar un elevado conocimiento de la única lengua oficial para poder concurrir como candidato a las elecciones parlamentarias supone una injerencia al derecho a elecciones libres (artículo 3, Protocolo 1) admisible en ciertas circunstancias como las que concurren en la realidad, pero de ninguna manera si son aplicadas arbitrariamente –como sucedió en este caso, donde nueve de veintiún candidatos a un cargo público que poseían el certificado lingüístico requerido fueron sometidos a un segundo examen– (26).

Continuará

Notas

1. Comité de Derechos Humanos. Observación general Nº 25. Artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (57 periodo de sesiones, 1996), párrafo 5.

2. Ibíd.

3. Comité de Derechos Humanos. Gran jefe Donall Marshall y otros contra Canadá. Comunicación Nº 205/1986, párrafo 5.4. En http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol/CCPR.C.43.D.205.1986.Sp?Opendocument

4. Comité de Derechos Humanos. Observación general Nº 25. Artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (57 periodo de sesiones, 1996), párrafo 6.

5. Comité de Derechos Humanos. Observaciones finales del Comité de Derechos Humanos, Libyan Arab Jamahiriya, UN Doc. CCPR/C/79/Add.45 (1994).

6. STEDH. Rekvény v. Hungary, sentencia del 20 de abril, 1999.

7. Según los hechos del caso, pese a la restricción, los policías podían votar en elecciones y consultas populares, adherirse a asociaciones, expresar libremente sus opiniones políticas, participar en campañas electorales, presentarse a las elecciones (siendo retirados temporalmente de su puesto durante la campaña electoral y, en su caso, durante el ejercicio de su mandato político), entre otros.

8. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Yatama. Sentencia sobre el fondo del 23 de junio de 2005, párrafo 220.

9. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Yatama. Sentencia sobre el fondo del 23 de junio de 2005, párrafo 220.

10. Ibíd., párrafo 198

11. Comité de Derechos Humanos. Observación general Nº 25. Artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (57 periodo de sesiones, 1996), párrafo 10.

12. Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Yatama. Sentencia sobre el fondo del 23 de junio del 2005, párrafo 199.

13. Ibíd., párrafo 218.

14. Comité de Derechos Humanos. Gillot y otros contra Francia. Comunicación Nº 932/2000, párrafo 13.7.

15. Ibíd., párrafo 13.8.

16. Ibíd., párrafo 13.18.

17. Comité de Derechos Humanos. Observación general Nº 25. Artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (57 periodo de sesiones, 1996), párrafo 15.

18. Ibíd., párrafo 20.

19. Ibíd., párrafo 10.

20. STEDH. Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium, sentencia del 2 de marzo, 1987, Serie A, Nº 113.

21. STEDH. Gitonas y otros vs Grecia, sentencia del 1 de julio, 1997, Reports of Judgments and Decisions 1997-IV, párrafo 39.

22. STEDH. Mathieu-Mohin and Clerfayt Case, sentencia del 2 de marzo, 1987, Series A, Nº 11, párrafo 54.

23. Ibíd.

24. STEDH. Matthews vs The United Kingdom, ob. cit.

25. STEDH. Gitonas y otros vs Grecia, sentencia del 23 de junio de 1997. Asimismo, STEDH. Ahmed y otros vs Reino Unido, sentencia del 2 de septiembre de 1998.

26. STEDH. Podkolzina v. Latvia, sentencia del 9 de abril del 2002.

Es doctor en Derecho, director ejecutivo de la Comisión Andina de Juristas (CAJ) y profesor de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Perú. Trabajo realizado con la colaboración de Luis Enrique Aguilar Cardoso, investigador del Área de Democracia CAJ.

Tomado de: Revista del Instituto de Estudios Internacionales IDEI Bolivia, año 3, Nº 67, agosto de 2013.

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