La Gaceta Jurídica

Desarrollo jurisprudencial de la Ley de Procedimiento Administrativo en Bolivia y su relevancia en el ámbito municipal(1)

(Parte final)

Foto: Archivo La Razón

Foto: Archivo La Razón

Alan E. Vargas Lima

00:00 / 30 de mayo de 2014

Cambio de línea jurisprudencial: El silencio administrativo negativo constituye una solución legal por lo que no existe lesión al derecho de petición (1)

Del fundamento jurídico anterior se evidencia que el Tribunal, a partir de la SC 0018/2005, en jurisprudencia reiterada y vinculante falló en temáticas en que se denunciaba lesión del derecho a petición, determinando que no obstante a operar el silencio administrativo negativo procedía otorgar tutela en relación a este derecho, sustentando su decisión en que este instituto regula los efectos de la falta de respuesta al peticionante constituyendo una forma de protección del fondo de lo solicitado, mas no implica respuesta ni satisfacción del derecho de petición.

En ese orden de ideas, dada la posibilidad de modular y cambiar los alcances de los fallos emitidos, al ser la jurisprudencia constitucional evolutiva e incremental, considerando además que el principio del “stare decisis”  no es absoluto, siendo perfectamente posible que en análisis de nuevas problemáticas sometidas al conocimiento del Tribunal Constitucional se precisen, corrijan o modifiquen las líneas jurisprudenciales asumidas. Se entiende, claro, de manera motivada y no a simple discrecionalidad; es imprescindible volver a analizar los fundamentos esgrimidos al respecto por los siguientes aspectos:

Resulta claro que el silencio administrativo negativo, como inactividad o pasividad de la Administración Pública que no se pronuncia en tiempo y forma sobre las peticiones formuladas, equiparándose la omisión a una resolución denegatoria, ofrece al administrado la posibilidad de reclamar el fondo del asunto mediante los recursos administrativos o jurisdiccionales determinados por ley. Posibilidad que el legislador previó tomando en cuenta que los ciudadanos no pueden quedar en incertidumbre respecto a sus peticiones, otorgándole por ende la permisión de que cumplido el plazo para que la autoridad se pronuncie, sin que lo haya hecho, active los medios impugnativos concedidos al efecto.

Así, la norma estatuida en el artículo 17.III de la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, estipula: “Transcurrido el plazo previsto sin que la Administración Pública hubiera dictado la resolución expresa, la persona podrá considerar desestimada su solicitud por silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso administrativo que corresponda o, en su caso jurisdiccional” .

En ese marco, producido el silencio administrativo negativo no existe posibilidad de un pronunciamiento sobre el fondo de lo pedido por parte de la autoridad reticente, abriéndose la vía impugnativa de reclamo para procurar el restablecimiento de los aspectos ilegales denunciados; por ende, es impertinente que en forma posterior a operar el silencio administrativo negativo, el agraviado acuda a esta acción tutelar denunciando vulneración del derecho a la petición –cuyo núcleo esencial y legal es de generar una respuesta formal y motivada por escrito resolviendo el fondo del asunto peticionado–; por cuanto, una virtual tutela otorgada por el Tribunal Constitucional carecería de sentido y eficacia jurídica, resultando imposible ordenar a la autoridad demandada se pronuncie en relación a lo solicitado, cuando por determinación de la ley se hiciere efectivo el silencio administrativo negativo y con ello la apertura de los medios impugnativos para lograr el fin deseado.

Situación distinta se presenta en el caso en que, sin que se hubiere cumplido el plazo otorgado por ley para que la Administración Pública se pronuncie, –por ejemplo en la circunstancia del artículo 17.II de la Ley de Procedimiento Administrativo, que establece que el plazo máximo para dictar resolución expresa es de seis meses desde la iniciación del procedimiento, salvo plazo distinto establecido conforme a reglamentación especial–; en evidente dilación la autoridad no se pronuncie conforme enuncia el derecho a la petición de manera formal y pronta, siendo que la existencia de un plazo no significa que la autoridad tenga que esperar al límite de su conclusión para resolver la solicitud, incurriendo en inactividad o retardo administrativo no deseado para el administrado. Caso en el que el Tribunal Constitucional sí podría considerar una supuesta vulneración al derecho de petición, por las connotaciones señaladas en el Fundamento Jurídico anterior, ordenando el pronunciamiento célere respecto a las peticiones formuladas, al no producirse aún el silencio administrativo.

Por ende, en las circunstancias en las que hubiere operado el silencio administrativo negativo no es posible interponer la acción de amparo constitucional a fin de lograr la restitución del derecho a la petición, dado que la institución jurídica referida se constituye en una solución legal -a modo de respuesta denegatoria- a la abstinencia de la autoridad en emitir pronunciamiento, cuyo retardo no se demanda oportunamente; restándole al agraviado únicamente acudir a las vías de impugnación establecidas por el ordenamiento jurídico para dilucidar la problemática de fondo impugnada y sólo agotadas las mismas, si considera la persistencia de la vulneración de otros derechos conexos, acudir a esta acción de defensa.

Obrar en sentido contrario, concediendo tutela pese a producirse el silencio administrativo negativo, restaría eficacia a la acción de amparo constitucional que se constituye en la garantía jurisdiccional idónea para reparar los derechos y garantías constitucionales de las personas, por cuanto –se insiste– no sería posible determinar una supuesta responsabilidad de las autoridades administrativas no demandada oportunamente, ni tampoco ordenar un pronunciamiento de fondo al tener como remedio legal una tácita resolución denegatoria. Razonamiento que constituye un cambio de razonamiento de fallos anteriores dictados por el Tribunal Constitucional que debe ser aplicado en casos similares, dada la vinculatoriedad de las resoluciones dictadas por la jurisdicción constitucional. (Cfr. Sentencia Constitucional Nº1843/2011-R, de 7 de noviembre de 2011).

El silencio administrativo y sus efectos procesales (2)

Constituye una verdadera garantía constitucional en virtud de la cual se da certeza jurídica al administrado, toda vez que las peticiones realizadas no quedan en incertidumbre de manera indefinida. En ese sentido, en el orden jurídico interno como regla general opera el silencio administrativo negativo, salvo que la normativa especial de manera específica reconozca el silencio administrativo positivo, así lo determinó la Sentencia Constitucional Nº 0032/2010-RDN, decisión que al ser coherente con el régimen constitucional debe ser adoptada por el Tribunal Constitucional Plurinacional.

En este orden de ideas, debe precisarse que el silencio administrativo negativo, genera para el administrado dos efectos jurídicos esenciales:

1) Se considera que la petición realizada fue negada de manera inmotivada; y 2) Una vez que opera el silencio administrativo negativo, el administrado o peticionante se encuentra facultado para activar los mecanismos de impugnación reconocidos en el bloque de legalidad imperante, entre los cuales en materia administrativa se encuentran los recursos de revocatoria y jerárquico.

En el marco de lo indicado debe establecerse que la figura del silencio administrativo se encuentra disciplinada de manera específica en la Ley de Procedimiento Administrativo y, en particular, los plazos regulados para efectos de determinación del silencio administrativo negativo están establecidos en el Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo, así el artículo 71.I inc. g) dispone que para las resoluciones de fondo, la administración pública tiene un plazo de veinte días para la respuesta a la petición, salvo que exista plazo delimitado de emisión de una resolución o acto administrativo determinado.

En ese contexto, el artículo 72 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo señala que el silencio administrativo negativo de la administración, resultante de no emitir pronunciamiento en los plazos determinados por la normativa vigente con relación a la solicitud, dará lugar a que el administrado considere el trámite o procedimiento denegado y, en consecuencia según esta disposición normativa, el afectado podrá hacer uso de los recursos administrativos vigentes en el ordenamiento administrativo aplicable a cada caso concreto.

Por tanto y en mérito a lo señalado, cuando se realiza una petición y ésta no es respondida por la administración en el plazo dispuesto en el artículo 70 del Reglamento a la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, el afectado, a partir de la expiración del plazo máximo reglamentado, debe activar los recursos de revocatoria y jerárquico, luego de lo cual, quedará expedita la vía tutelar de defensa de derechos, que podrá ser activada a través de la acción de amparo constitucional.

Control Judicial de la Administración – Proceso Contencioso Administrativo (3)

En este punto corresponde hacer referencia a la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0371/2012 de 22 de junio, que precisó que:

“…ni la Constitución Política del Estado vigente, ni la Ley del Órgano Judicial, le asignan esa facultad al Tribunal Supremo de Justicia ni a los Tribunales Departamentales de Justicia en su Sala Plena, respectivamente –artículo 184 de la cpe y art. 50 de la loj–. Esta ausencia normativa ocasiona un vacío jurídico, provocando que los administrados no tengan la vía jurisdiccional para que se dirima una determinada situación jurídica; al respecto, es importante precisar que las características de dicho proceso son las de un ordinario en todas sus etapas. En ese sentido, de acuerdo al artículo 158.3 de la cpe, será la Asamblea Legislativa Plurinacional quien deberá pronunciarse a la brevedad posible sobre la regulación y/o reglamentación de los procesos contencioso-administrativos”

Sin embargo, la justicia constitucional a través de la acción de amparo constitucional no puede sustituir a la jurisdicción contenciosa administrativa en el control de legalidad que realiza la referida jurisdicción, máxime si se considera que el amparo constitucional: 

“…es un mecanismo instrumental para la protección del goce efectivo de los derechos fundamentales por parte de las personas, por tanto protege dichos derechos cuando se encuentran consolidados a favor del actor del amparo, no siendo la vía adecuada para dirimir supuestos derechos que se encuentren controvertidos o que no se encuentren consolidados, porque dependen para su consolidación de la dilucidación de cuestiones de hecho o de la resolución de una controversia sobre los hechos; porque de analizar dichas cuestiones importaría el reconocimiento de derechos por vía del recurso de amparo, lo que no corresponde a su ámbito de protección, sino sólo la protección de los mismos cuando están consolidados; por ello, la doctrina emergente de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional también ha expresado que el recurso de amparo no puede ingresar a valorar y analizar hechos controvertidos…” (SC 0278/2006-R de 27 de marzo).

Entonces, para no dejar en indefensión al ciudadano frente al poder público y específicamente los actos administrativos independientemente a efectivizar la exhortación contenida en la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0371/2012, debe entenderse que a efectos del resguardo de derechos, valores y principios constitucionales, y hasta que se desarrolle la legislación respectiva por el legislador ordinario, los Tribunales Departamentales continúan teniendo la competencia para conocer el recurso contencioso administrativo en la materia (4).

La interpretación antedicha emerge de la interpretación del artículo 10 de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011, referido a las causas contenciosas administrativas, el cual dispone en su parágrafo primero lo siguiente: “La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia conocerá las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Órgano Ejecutivo, y de las demandas contenciosas-administrativas, a que dieren lugar las resoluciones del mismo; hasta que sean reguladas por Ley como Jurisdicción Especializada” .

Es decir que en tanto y en cuanto no exista la jurisdicción especializada se debe precautelar que el justiciable tenga la posibilidad de impugnar haciendo uso de los mecanismos establecidos y que aún no han sido sustituidos. En este caso resulta aplicable lo dispuesto en el mencionado artículo 778 del Código de Procedimiento Civil (norma que permanecerá vigente hasta el día 6 de agosto de 2014, cuando entre en vigencia plena el nuevo Código Procesal Civil) (5).

Notas

1. Cfr. Sentencia Constitucional Nº 1843/2011-R, de 7 de noviembre de 2011.

2. Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0353/2012, de 22 de junio de 2012.

3. Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0693/2012, de 2 de agosto de 2012.

4. Posteriormente, el Tribunal Supremo de Justicia, mediante Auto Supremo Nº 167/2013 de fecha 13 de mayo de 2013, haciendo referencia a los fundamentos de la citada Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0693/2012 de 2 de agosto, señaló que la misma ha establecido línea jurisprudencial limitando la competencia del TSJ sobre el conocimiento de los procesos contenciosos administrativos donde se impugnan los actos administrativos particulares o generales de las Alcaldías o Gobiernos Autónomos Municipales. Así, el Tribunal Supremo concluyó señalando que: “el presente proceso contencioso que impugna la Resolución Administrativa (…) de fecha 3 de febrero de 2012, emitida por la Dirección General de Regulación y Supervisión Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, no es de competencia del Tribunal Supremo de Justicia, al tenor de lo dispuesto en la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0693/2012 de 2 de agosto de 2012 y más bien la competencia es atribuida a los órganos jurisdiccionales departamentales, para su conocimiento y resolución”.

5. La Ley Nº 439 de fecha 19 de noviembre de 2013, que aprueba el nuevo Código Procesal Civil, consta de 509 artículos (menos que el Código anterior que tiene más de 700), diez Disposiciones Transitorias (entre las cuales se prevé que entrará en vigencia plena el día 6 de agosto de 2014 y que algunas de sus normas tendrán vigencia anticipada desde el momento de su publicación: 25 de noviembre de 2013), tres Disposiciones Adicionales y tres Disposiciones Finales, además de declarar la abrogatoria del Código de Procedimiento Civil promulgado por Decreto Ley Nº 12760 de 6 de agosto de 1975, puesto en vigencia el 2 de abril de 1976, y elevado a rango de Ley en el año 1997; todo ello a momento de su entrada en vigencia plena, una vez culminada la vacatio legis prevista por la misma norma.

Es abogado especialista en Derecho Constitucional y Procedimientos Constitucionales por la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA); autor de los libros La Codificación del Derecho Procesal Constitucional en Bolivia, Editorial Académica Española (EAE 2012); El Tribunal Constitucional Plurinacional en Bolivia, Editorial El Original (Bolivia 2012). Miembro de la Academia Boliviana de Estudios Constitucionales (ABEC). Asesor Legal de la Dirección Jurídica del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP).

Ediciones anteriores

Lun Mar Mie Jue Vie Sab Dom
1 2 3 4 5 6
7 8 9 10 11 12 13
14 15 16 17 18 19 20
21 22 23 24 25 26 27
28 29 30 31

Suplementos

Colinas de Santa Rita, Alto Auquisamaña (Zona Sur) - La Paz, Bolivia