La Gaceta Jurídica

Desarrollo jurisprudencial de la Ley de Procedimiento Administrativo en Bolivia y su relevancia en el ámbito municipal(1)

(Parte I)

Foto: pond5.com

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Alan E. Vargas Lima

00:00 / 13 de mayo de 2014

Nota Preliminar

El 23 de abril de 2002 se promulgó la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, publicada el 25 de abril de 2002 en la Gaceta Oficial de Bolivia Nº 2390, que surgió con el objeto principal de establecer las normas que regulan la actividad administrativa y el procedimiento administrativo del sector público; hacer efectivo el ejercicio del derecho de petición (2) ante la Administración Pública; regular la impugnación de actuaciones administrativas que afecten derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados y regular procedimientos especiales.

Al año siguiente, el 23 de julio de 2003 se emitió el Decreto Supremo Nº 27113 que aprueba el Reglamento a la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo para su correspondiente aplicación en el entonces “Poder Ejecutivo”.

Al presente, resulta conveniente realizar una recopilación jurisprudencial de los hitos más importantes que ha tenido la jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional Plurinacional (tcp) y que han coadyuvado de manera importante al mejor conocimiento sobre los alcances de las disposiciones contenidas en la Ley de Procedimiento Administrativo Boliviano y su Reglamento, a fin de comprender la aplicación práctica del debido proceso y el derecho a la defensa en el ámbito de la Administración Pública, a la luz de los principios generales de la actividad administrativa, haciendo especial referencia al ámbito administrativo municipal.

El debido proceso en los procesos administrativos (3)

Sobre la importancia del debido proceso, la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0169/2012 de 14 de mayo señaló: “Sobre la observancia del debido proceso en la substanciación de procesos administrativos sancionatorios, la Sentencia Constitucional 1480/2011-R de 10 de octubre, señaló lo siguiente:

“La importancia del debido proceso, a decir de la Sentencia Constitucional Nº 0281/2010-R de 7 de junio “…está ligada a la búsqueda del orden justo. No es solamente poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento sino buscar un proceso justo, para lo cual hay que respetar los principios procesales de publicidad, inmediatez, libre apreciación de la prueba; los derechos fundamentales como el derecho a la defensa, a la igualdad, etc., derechos que, por su carácter fundamental, no pueden ser ignorados ni obviados bajo ningún justificativo o excusa por autoridad alguna, pues dichos mandatos constitucionales son la base de las normas adjetivas procesales en nuestro ordenamiento jurídico, por ello, los tribunales y jueces que administran justicia, entre sus obligaciones, tienen el deber de cuidar que los juicios se lleven sin vicios de nulidad, como también el de tomar medidas que aseguren la igualdad efectiva de las partes”.

En ese sentido, la citada sentencia precisó que el derecho al debido proceso no solamente es exigible dentro de los procesos judiciales, sino que también abarca a los procesos administrativos, jurisprudencia que no contradice los principios constitucionales y que, por lo tanto, es compatible con la Constitución vigente y que, además, ha sido reiterada recientemente en la jurisprudencia, específicamente en la Sentencia Constitucional Nº 0014/2010-R de 12 de abril, que establece lo siguiente: “…la Constitución Política del Estado (cpe), en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía, lo que implica que la naturaleza del debido proceso está reconocida por la misma Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, como un principio procesal y como una garantía de la administración de justicia”.

Bajo este criterio, la Sentencia Constitucional Nº 0171/2010-R de 5 de mayo concretiza este razonamiento expresando: “La garantía consagrada por el art. 16 de la cpe abrogada, actualmente 115.II de la (nueva) cpe, reconocido como derecho humano en los arts. 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ha sido entendida por este Tribunal en su uniforme jurisprudencia básicamente como: “ el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generalmente aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar…comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos”.

En este mismo sentido, la Sentencia Constitucional Nº 1863/2010-R de 25 de octubre precisó: “El proceso administrativo debe hallarse impregnado de todos los elementos del debido proceso, que deben ser respetados en su contenido esencial en cuanto al juez natural, legalidad formal, tipicidad y defensa irrestricta”.

Entendimiento que concuerda con la doctrina del derecho sancionador administrativo cuando se afirma “que éste no tiene esencia diferente a la del derecho penal general y, por ello, se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas la administración y las sanciones penales los tribunales en materia penal” (García de Enterría, E. y Fernández, TR, Curso de Derecho Administrativo II, Civitas, Madrid, 1999, pág. 159).

De la jurisprudencia y doctrina citadas, se infiere que la observancia del debido proceso se constituye en una garantía para todo ciudadano que se encuentre sometido a un proceso en el ámbito judicial o administrativo que se traduce en el hecho de que el Tribunal o autoridad administrativa preserve esta garantía de manera obligatoria e insoslayable en las diferentes etapas de un proceso, sometiéndose a disposiciones de naturaleza adjetiva aplicables al caso concreto; derecho instituido por el art. 115.II de la cpe, que establece imperativamente que “el estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa, y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”.

El derecho a la defensa y su aplicación al ámbito administrativo municipal (4)

La Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0567/2012 de 20 de julio, al respecto, desarrolló el siguiente entendimiento: “La cpe define que la administración de justicia se fundamenta en los principios procesales de gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad, celeridad, probidad, honestidad, legalidad, eficacia, eficiencia, accesibilidad, inmediatez, verdad material, debido proceso e igualdad de partes ante el juez, consecuentemente, el art. 115.II de la cpe señala: ‘El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”. El art. 117.I de la Norma Suprema, por su parte establece: ‘Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso…’”.

La Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en su resolución 217 A (III) de 10 de diciembre de 1948, en su art. 7 dispone: ‘Todos son iguales ante la ley y tienen, sin distinción, derecho a igual protección de la ley”.

Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos determina que las garantías inherentes al debido proceso no únicamente son exigibles a nivel judicial, sino también que deben ser de obligatorio cumplimiento por cualquier autoridad pública, señalando que:

“De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado de Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo (...). Es decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un ‘juez o tribunal competente’ para la ‘determinación de sus derechos’, esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial que, a través de sus resoluciones, determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana’.

El debido proceso es una garantía de orden constitucional, que, en virtud de los efectos de irradiación de la cpe, es aplicable a cualquier acto administrativo que determine algún tipo de sanción de ese carácter que produzca efectos jurídicos que, indudablemente, repercuten en los derechos de las personas.

Como ya se ha definido en otras sentencias constitucionales, el doctrinario Ticona Póstigo ha señalado que “el debido proceso legal, proceso justo o simplemente debido proceso (así como el derecho de acción de contradicción) es un derecho humano fundamental que tiene toda persona y que le faculta a exigir del Estado un juzgamiento imparcial y justo, ante un juez responsable, competente e independiente, pues, ‘el Estado no sólo está obligado a proveer la prestación jurisdiccional (cuando se ejercitan los derechos de acción y contradicción) sino a proveerla bajo determinadas garantías mínimas que le aseguren tal juzgamiento imparcial y justo”.

A criterio del tratadista Saenz, “el Debido Proceso, en su dimensión adjetiva, se refiere a toda aquella estructura de principios y derechos que corresponden a las partes durante la secuela de todo tipo de proceso, sea este jurisdiccional, sea administrativo o sea corporativo particular”.

Como también ya se expuso en la abundante jurisprudencia constitucional, cualquier proceso administrativo sancionatorio, más aún si este puede derivar en sanciones como la destitución de determinado funcionario público, debe contener los elementos: i) al juez natural, ii) legalidad formal, iii) tipicidad, iv) equidad y v) defensa irrestricta.

El tratadista español Eduardo García Enterría, al referirse al proceso administrativo sancionador, indicó que “…la doctrina en materia de derecho sancionador administrativo es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales en materia penal”.

El derecho a la defensa irrestricta, que su vez es componente del debido proceso, se halla reconocido por el art. 115.II de la cpe, cuando señala que ‘el Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa…’

El doctrinario argentino Alberto Binder afirma:  “El Derecho a la Defensa cumple dentro del Proceso Penal un papel particular, por una parte actúa en forma conjunta con las demás garantías; por la otra, es la garantía que torna operativas a todas las demás”, concepto aplicable a los procedimientos sancionadores de esencia administrativa.

El derecho a la defensa irrestricta es un elemento esencial del proceso sancionatorio. Es uno de los mínimos procesales que necesariamente debe concurrir en cualquier procedimiento sancionatorio, constituyendo de esta manera un bloque de garantías procesales a favor del administrado en procura de efectivizar en todos los casos un proceso justo, no aceptándose el extremo de sustanciar asunto alguno sin conocimiento del procesado, situación inaceptable en cualquier sistema jurídico”.

Aplicación de la Ley Nº 2341 y su Reglamento en el ámbito municipal

“Respecto al ámbito de aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo, cabe señalar que el art. 2.II de dicho cuerpo normativo aclara que los gobiernos municipales deberán aplicar las disposiciones contenidas en dicha Ley, en el marco de lo establecido en la Ley de Municipalidades, ello quiere decir, por una parte, que dichos gobiernos pueden normar también los aspectos que son objeto de regulación por la Ley de Procedimiento Administrativo, pero ajustándose a lo que señala su Ley especial y, por otra parte, que la Ley de Procedimiento Administrativo tiene carácter supletorio frente a eventuales vacíos que pudiesen existir en la Ley de Municipalidades sobre las materias que son objeto de la Ley de Procedimiento Administrativo, entre las cuales, la impugnación de actuaciones administrativas que afecten derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados, como es el caso que nos ocupa, por ello es que los recursos de revocatoria y jerárquico, previstos en ambas disposiciones legales, tratándose de actos de la administración municipal estarán sujetos en su trámite y plazos a lo que señala la Ley de Municipalidades, aplicándose la Ley de Procedimiento Administrativo únicamente en caso de existir vacíos legales (…)” (Sentencia Constitucional Nº 0133/2007-R de 14 de marzo de 2007).

En el contexto normativo actual, es importante rescatar este entendimiento jurisprudencial, dado que el 9 de enero de 2014 se ha puesto en vigencia la Ley Nº 482 de Gobiernos Autónomos Municipales, que tiene por objeto regular la estructura organizativa y funcionamiento de los gobiernos autónomos municipales, aunque de manera supletoria, a cuyo efecto extiende su ámbito de aplicación a las entidades territoriales autónomas municipales que no cuenten con su carta orgánica municipal vigente (como es el caso del municipio de La Paz) y/o en los que no hubieran legislado en el ámbito de sus competencias.

Sin perjuicio de lo anterior, la misma Ley establece que la normativa legal del Gobierno Autónomo Municipal, en su jurisdicción, emitida en el marco de sus facultades y competencias, tiene carácter obligatorio para toda persona natural o colectiva (es decir, toda persona natural o jurídica), pública o privada, nacional o extranjera; así como el pago de tributos municipales y el cuidado de los bienes públicos; todo ello al tenor combinado de los artículos 1 al 3 de la citada Ley (Disposiciones Generales).

La mencionada Ley Nº 482 establece normas referidas al Gobierno Autónomo Municipal, Concejo Municipal como Órgano Legislativo, Deliberativo y Fiscalizador, Órgano Ejecutivo Municipal, Bienes de Dominio Municipal, Valores Financieros y Deuda Municipal, Participación y Control Social, así como algunas disposiciones transitorias, abrogatorias (respecto a la Ley Nº 2028 de Municipalidades) y Derogatorias (respecto a disposiciones de igual o menor jerarquía, contrarias a la misma).

Como se ve, la nueva Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, si bien deja sin efecto la anterior Ley de Municipalidades, no prevé entre sus disposiciones normas específicas sobre los Recursos Administrativos y su tramitación en el ámbito municipal, con lo que deja un vacío legal sobre este aspecto; en consecuencia, y existiendo un vacío legal evidente respecto de la normativa que debe regir los recursos administrativos presentados a partir de la vigencia de la nueva Ley, resulta de imperiosa necesidad dar aplicación a la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, con base en la línea jurisprudencial anteriormente citada, misma que permanece vigente al no haber sido modulada o sustituida, sino más bien ampliada por otro entendimiento jurisprudencial posterior.

Así, por ejemplo, la Sentencia Constitucional Nº 1494/2010-R de 6 de octubre de 2010, a tiempo de hacer referencia a las reglas del debido proceso y reiterando el entendimiento establecido en la Sentencia Constitucional Nº 0255/2010-R de 31 de mayo, señaló que:

“Desde la óptica del Estado Social y Democrático de Derecho, pilar esencial sobre el cual basa su estructura el Estado Plurinacional boliviano, el debido proceso, en su faceta adjetiva aplicable a la esfera administrativa, es definido como el conjunto de reglas, formas, actos y presupuestos procedimentales previos establecidos por la normativa vigente, cuyo cumplimiento aseguran que la administración pública, en el ejercicio de la potestad administrativa, someta sus actuaciones al “principio de legalidad”, presupuesto que constituye otra de las piezas estructurales del Estado Plurinacional boliviano. En el marco de lo señalado precedentemente, se establece que las reglas del debido proceso en la esfera administrativa, (…) prevén para las personas afectadas con dichos actos la activación de un proceso jurisdiccional…”.

En ese entendido, las resoluciones en el ámbito municipal también pueden ser impugnadas a través de los mecanismos y recursos procedimentales señalados al efecto. En consecuencia, la Ley Nº 2028 de Municipalidades, en su art. 139, establece que “los Gobiernos Municipales, en tanto se promulgue una disposición general de procedimientos administrativos, observarán las normas procesales contenidas en el Código de Procedimiento Civil en todo aquello que le sea aplicable y principalmente, en el recurso de complementación y enmienda. Así mismo, podrán emitir disposiciones reglamentarias que regulen modalidades de ejecución de sus determinaciones administrativas”.

Continuará

Notas

1. Este trabajo ha sido elaborado para el módulo Proceso Administrativo y Recursos Administrativos, diseñado para el Diplomado en Derecho Administrativo – Gestión 2014, gestionado por el Centro de Capacitación Municipal (CCaM), del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz y que será desarrollado desde el 12 de mayo por la Escuela de Gestión Pública Plurinacional (EGPP), con contenidos adecuados específicamente a la gestión pública municipal.

2. El derecho de petición ha sido entendido por la jurisprudencia en la Sentencia Constitucional Nº 189/2001–R de 7 de marzo como “…la potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona de formular quejas o reclamos frente a las conductas, actos, decisiones o resoluciones irregulares de los funcionarios o autoridades públicas o la suspensión injustificada o prestación deficiente de un servicio público, así como el de elevar manifestaciones para hacer conocer su parecer sobre una materia sometida a la actuación de la administración o solicitar a las autoridades informaciones; en sí es una facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente, ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener una pronta resolución, ya que, sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna, carecería de efectividad el derecho. En consecuencia, el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida, podrá ser positiva o negativa…”

Posteriormente, el Tribunal Constitucional ha establecido que el derecho a formular peticiones es la “(...) facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener una pronta resolución, ya que, sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna, carecería de efectividad el derecho” SC 981/01-R de 14 de septiembre, “(...) es considerado como un derecho fundamental del ser humano (...) cuyo núcleo esencial comprende la respuesta pronta y oportuna, resolviendo en lo posible la petición en sí misma, es decir, resolviendo el asunto objeto de la petición” (SC 275/2003-R de 11 de marzo).

Sin embargo, para considerarse vulnerado este derecho y, en su caso, pueda considerarse la existencia de un posible silencio administrativo negativo o una omisión indebida por parte de los recurridos al no dar la respuesta a lo solicitado, se aclara que el solicitante, al margen de acreditar haber presentado la solicitud o reclamo a la autoridad pertinente y demostrar que no ha recibido respuesta alguna, debe demostrar que ha agotado todas las instancias y exigido la “(...) extenuación idónea de los medios o recursos en cada una de las instancias (...)” (SC 0492/2003-R, de 15 de abril), caso contrario el recurso debe ser declarado improcedente en base al principio de subsidiariedad.

De lo referido en el punto anterior, se establece que, a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión. (Cfr. Sentencia Constitucional Nº0310/2004-R, de 10 de marzo de 2004).

3. Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0008/2013-L de 15 de febrero de 2013.

4. Ibídem.

Es abogado especialista en Derecho Constitucional y Procedimientos Constitucionales por la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA); autor de los libros La Codificación del Derecho Procesal Constitucional en Bolivia, Editorial Académica Española (EAE 2012); El Tribunal Constitucional Plurinacional en Bolivia, Editorial El Original (Bolivia 2012). Miembro de la Academia Boliviana de Estudios Constitucionales (ABEC). Asesor Legal de la Dirección Jurídica del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP).

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