La Gaceta Jurídica

Desarrollo jurisprudencial de la Ley de Procedimiento Administrativo en Bolivia y su relevancia en el ámbito municipal(1)

(Parte II)

Foto: lacomunidad.elpais-com.

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Alan E. Vargas Lima

00:00 / 16 de mayo de 2014

Dicho precepto estableció que ante la ausencia de un procedimiento administrativo operaba el reenvío al Código de Procedimiento Civil; empero, al haberse emitido posteriormente la Ley de Procedimiento Administrativo (lpa) como una norma general de procedimientos administrativos, exigía su aplicación a todas las entidades del sector público en la cual se encontraban inmersas las alcaldías, tal cual señala la referida norma en su art. 2 cuando infiere que:  “I. La Administración Pública ajustará todas sus actuaciones a las disposiciones de la presente Ley. A los efectos de esta Ley, la Administración Pública se encuentra conformada por: (…) II. Los Gobiernos Municipales…”.

De dicho precepto de la lpa, se colige ineludiblemente –según señala la Sentencia– que los Gobiernos Municipales se encuentran inmersos dentro de la norma general de procedimientos administrativos, debiendo las entidades municipales y sus administrados, regir su accionar procedimental a esta norma general procedimental y lógicamente a sus decretos reglamentarios establecidos al efecto.

Más adelante, la Sentencia Constitucional Nº 1494/2010-R, en su ratio decidendi precisó lo siguiente:  “Al respecto conforme se analizó precedentemente, la Ley de Municipalidades en su art. 139 establece el proceso de reenvío al Código de Procedimiento Civil, entre tanto se establezca una disposición general de procedimientos administrativos; norma procedimental administrativa que posteriormente fue promulgada y actualmente conocida como la lpa, en la cual engloba en su ámbito de aplicación por ser parte de la administración pública a las Alcaldías Municipales, tal cual señala el art. 2 de la citada Ley, desarrollada líneas arriba.

En este entendimiento, de la lpa, emerge su Decreto Reglamentario, más propiamente el DS 27113 de 23 de julio de 2003, (Reglamento a la lpa), el mismo en su art. 75.II, señala que el administrador podrá presentar su recurso vía facsímil a la entidad administrativa. En el caso analizado la accionante presentó el recurso de revocatoria, vía fax en fecha 24 de agosto de 2007; para posteriormente, en día hábil administrativo presentar en medio físico el recurso de revocatoria, vale decir el 27 del mismo mes y año, tal cual se evidencia a fs. 36 del expediente donde consta el sello de recepción de la Alcaldía Municipal de Viacha; consiguientemente, el recurso fue presentado dentro del plazo establecido por ley.

Cabe señalar que al tener la empresa consultora Aicos SRL su domicilio en la ciudad de La Paz, tal cual se desprende de la escritura pública de constitución de sociedad de responsabilidad limitada, ésta, una vez notificada con la decisión de la Alcaldía Municipal de Viacha, mediante fax, presentó el recurso de revocatoria detallado líneas arriba. No obstante lo señalado, la Alcaldía Municipal de Viacha, a través de la nota 1898/07, emite el Auto Motivado 01/2007, a la actual accionante haciéndole saber la desestimación del recurso de revocatoria por extemporaneidad en su presentación, sin haber analizado correctamente las normas señaladas al exordio, lo cual atenta al debido proceso en su vertiente de los derechos, a la defensa y de recurrir, previstos en el art. 115 de la cpe (Constitución Política del Estado)”.

Principios generales de la actividad administrativa

Al presente, ha transcurrido más de una década desde la puesta en vigencia de esta norma sin precedentes en el país, dado que a través de ella, por primera vez se consagraron los Principios Fundamentales que rigen las actividades de la Administración Pública, tales como:

a) Principio fundamental (o Principio de Interés Colectivo). El desempeño de la función pública está destinado exclusivamente a servir los intereses de la colectividad.

b) Principio de autotutela. La Administración Pública dicta actos (administrativos) que tienen efectos sobre los ciudadanos y podrá ejecutar según corresponda, por sí misma sus propios actos, sin perjuicio del control judicial posterior (vía contencioso-administrativa).

c) Principio de sometimiento pleno a la ley (o Principio de Legalidad) (1). La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso (derecho/garantía/principio).

d) Principio de verdad material. La Administración Pública investigará la verdad material en oposición a la verdad formal que rige el procedimiento civil.

e) Principio de buena fe (2). En la relación de los particulares con la Administración Pública se presume el principio de buena fe, lo cual se traduce en la confianza, la cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos, que deben orientar todo el desarrollo del procedimiento administrativo.

f) Principio de imparcialidad (o Principio de No Discriminación). Las autoridades administrativas actuarán en defensa del interés general, evitando todo género (de) discriminación o diferencia entre los administrados.

g) Principio de legalidad y presunción de legitimidad (3). Las actuaciones de la Administración Pública, por estar sometidas plenamente a la Ley (conc. inciso  c), se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario (conc. inciso i).

h) Principio de jerarquía normativa (4). La actividad y actuación administrativa y, particularmente, las facultades reglamentarias atribuidas por esta Ley observarán la jerarquía normativa establecida por la cpe y las leyes.

i) Principio de control judicial. El Órgano Judicial, controla la actividad de la Administración Pública conforme a la cpe y las normas legales aplicables (5).

j) Principio de eficacia. Todo procedimiento administrativo debe lograr su finalidad, evitando dilaciones indebidas (plazo razonable).

k) Principio de economía, simplicidad y celeridad: Los procedimientos administrativos se desarrollarán con economía, simplicidad y celeridad, evitando la realización de trámites, formalismos (conc. inciso l) o diligencias innecesarias.

l) Principio de informalismo. La inobservancia de exigencias formales no esenciales por parte del administrado, que puedan ser cumplidas posteriormente, podrán ser excusadas y ello no interrumpirá el procedimiento administrativo.

La naturaleza y alcances del Principio de Informalismo, establecido por la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo, se encuentran ampliamente desarrollados por la jurisprudencia constitucional. En este sentido, la Sentencia Constitucional Nº 642/2003-R, de 8 de mayo de 2003, expresó lo siguiente: “el principio de informalismo consiste en la excusación de la observancia de exigencias formales no esenciales y que pueden cumplirse después, por ejemplo, la errónea calificación del recurso (Juan Francisco Linares, Derecho Administrativo, Editorial Astrea, pág. 348); la excusación referida debe ser interpretada siempre a favor del interesado o administrado, pues traduce la regla jurídica in dubio pro actione, o sea, de la interpretación más favorable al ejercicio al derecho a la acción, para asegurar, más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del procedimiento. Por consiguiente, en virtud a ese principio de informalismo, la autoridad administrativa podrá interpretar el recurso no de acuerdo a la letra del escrito, sino conforme a la intención del recurrente, corrigiendo equivocaciones formales de los administrados (…)” (6).

De otro lado, en la Sentencia Constitucional Nº 0022/2004-R, de 7 de enero de 2004, en un caso en que los recurrentes accionaron las vías recursivas administrativas en forma errónea ante una autoridad que no correspondía, se expresó el siguiente razonamiento:  “(…) en base al principio de informalismo que rige a trámites administrativos, pudo asimilarse al recurso de Revocatoria previsto por las normas de los arts. 140 y 141 LM y 9.II del DS 26139, 67 y siguientes del DS 26115; luego, los recurrentes, solicitaron que el Alcalde emita una resolución respecto de su solicitud, presentando en forma equivocada ante una instancia incompetente como es el Concejo Municipal, el 30 de julio del mismo año, ‘Recurso de Revocatoria, bajo alternativa de Recurso Jerárquico’, (incluso en su memorial de amparo, mencionan que interpusieron el ‘Recurso Jerárquico de Revocatoria’ que es inexistente en nuestras normas procesales administrativas), éste recurso sobre la base del mencionado principio de informalismo, pudiera asimilarse al recurso jerárquico, por lo que luego de haber declinado competencia el Concejo, el Asesor de la alcaldía, emitió informe legal en sentido de que no correspondía resolver el recurso por ser extemporáneo, siendo lo correcto que al estar formulado el recurso, se ordene la remisión de todos los antecedentes a la Superintendencia de Servicio Civil, para que ésta con jurisdicción propia defina lo que corresponda en este asunto”.

De la jurisprudencia glosada, se establece que en virtud del principio de informalismo, el procedimiento administrativo, está exento de las exigencias formales no esenciales, y que pueden cumplirse después, por ejemplo, la errónea calificación del recurso, con la finalidad de asegurar una decisión sobre el fondo de la cuestión. Consiguientemente, en virtud a este principio, la autoridad administrativa podrá interpretar el recurso, no de acuerdo a la letra del escrito, sino conforme a la intención del recurrente, corrigiendo equivocaciones formales de los administrados.

Asimismo, en la Sentencia Constitucional Nº 0992/2005‐R, de 19 de agosto de 2005, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado señalando que:

“(…) de acuerdo con el principio de informalismo que adquiere relevancia en estos procedimientos administrativos, imponiendo a la administración, por su evidente condición técnica frente al administrado, de la responsabilidad de encauzar sus solicitudes y peticiones realizando siempre una interpretación favorable a la acción (pro actione), el memorial presentado el 4 de agosto debe ser considerado para la utilización del recurso de revocatoria previsto por el art. 64 de la lpa, pues evidentemente tiene el objeto de impugnar la decisión asumida por el decreto de 15 de julio de 2004, en ese sentido debió ser tramitado conforme el procedimiento previsto para el recurso de revocatoria; empero, el recurrente, respondiendo al citado recurso, mediante Decreto de 11 de agosto de 2004, dispuso que conforme a las SSCC 1606/02‐R, y 1506/03‐R, el recurrente ocurra ante la autoridad jurisdiccional competente; actuación que no cumple con lo dispuesto por el art. 61 de la lpa, que dispone que el recurso de revocatoria debe ser resuelto por resolución, confirmando o revocando total o parcialmente la resolución o acto impugnado, o desestimando el recurso por las causales expresamente estipuladas; lo que evidentemente no existió en el caso analizado, pues el recurrido no dio respuesta debida al recurrente (…)”  (7).

Continuará

Notas

1. El principio de legalidad en el ámbito administrativo implica el sometimiento de la Administración al derecho para garantizar la situación jurídica de los particulares frente a la actividad administrativa; en consecuencia, las autoridades administrativas deben actuar en sujeción a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que les están atribuidas y de acuerdo a los fines que les fueron conferidos. Este principio está reconocido en el art. 4 inc. c) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) que señala: “La Administración Pública regirá sus actos con sometimiento pleno a la ley, asegurando a los administrados el debido proceso”; esto implica, además, que los actos de la Administración pueden ser objeto de control judicial (vía contenciosa administrativa), como lo reconoce el art. 4 inc. i) de la LPA, al establecer que “El Poder Judicial, controla la actividad de la Administración Pública conforme a la CPE y las normas legales aplicables”. Otro signo del principio de sometimiento de la administración al derecho está referido a que la administración no puede sustraerse del procedimiento preestablecido, sino que debe sujetar su actuación y el de las partes en su caso, a lo previsto en la norma que regula el caso en cuestión. Conforme a esto, la Ley de Procedimiento Administrativo en su art. 2 establece que: “I. La Administración Pública ajustará todas sus actuaciones a las disposiciones de la presente Ley” (Cfr. Sentencia Constitucional Nº 1464/2004-R de 13 de septiembre).

2. Principio de buena fe. Junto al principio de legalidad, singular importancia tiene el principio de buena fe, reconocido en el art. 4 inc. e) de la LPA, que establece que “en la relación de los particulares con la Administración Pública se presume el principio de buena fe. La confianza, la cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos, orientarán el procedimiento administrativo”. Este principio ha sido desarrollado por el Tribunal Constitucional en la SC 95/2001, de 21 de diciembre, señalando que “…es la confianza expresada a los actos y decisiones del Estado y el servidor público, así como a las actuaciones del particular en las relaciones con las autoridades públicas. De manera que aplicado este principio a las relaciones entre las autoridades públicas y los particulares, exige que la actividad pública se realice en un clima de mutua confianza que permita a éstos mantener una razonable certidumbre en torno a lo que hacen, según elementos de juicio obtenidos a partir de decisiones y precedentes emanados de la propia administración, asimismo certeza respecto a las decisiones o resoluciones obtenidas de las autoridades públicas” (Cfr. Sentencia Constitucional Nº1464/2004-R).

3. Principio de presunción de legitimidad. Según este principio, las actuaciones de la Administración Pública se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario (art. 4 inc. g) de la LPA). La presunción de legitimidad del acto administrativo, como la ha establecido la Sentencia antes aludida, “…se funda en la razonable suposición de que el acto responde y se ajusta a las normas previstas en el ordenamiento jurídico vigente a tiempo de ser asumido el acto o dictada la resolución, es decir, cuenta con todos los elementos necesarios para producir efectos jurídicos, por lo que el acto administrativo es legítimo con relación a la Ley y válido con relación a las consecuencias que pueda producir. La doctrina enseña que el fundamento de la presunción de legitimidad radica en las garantías subjetivas y objetivas que preceden a la emanación de los actos administrativos, que se manifiesta en el procedimiento que se debe seguir para la formación del acto administrativo, que debe observar las reglas del debido proceso, que comprende el derecho del particular de ser oído y en consecuencia exponer la razón de sus pretensiones y su defensa” (Cfr. Sentencia Constitucional Nº1464/2004-R).

4. Principio de la jerarquía de los actos administrativos. Se deriva del principio de legalidad, y prescribe que ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra norma de grado superior, principio que está recogido en el art. 4 inc h) de la LPA, cuando establece que: “La actividad y actuación administrativa y, particularmente, las facultades reglamentarias atribuidas por esta Ley observarán la jerarquía normativa establecida por la Constitución Política del Estado y las leyes” (Cfr. Sentencia Constitucional Nº1464/2004-R).

5. Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0693/2012, de 2 de agosto.

6. La misma Sentencia Constitucional Nº 642/2003-R, ampliando su fundamentación sobre la importancia del Principio de Informalismo, señaló “Que, en coherencia al principio de informalismo, se tiene al principio de favorabilidad, entendido por este Tribunal en SC 136/2003-R, en sentido de que “... el intérprete está obligado a optar por aquel entendimiento interpretativo que desarrolle de mejor forma y con la mayor efectividad, los derechos, principios y valores que consagran el orden constitucional”; de acuerdo al sentido de ambos principios (informalismo y favorabilidad), con la finalidad de garantizar el debido proceso y derecho de defensa del administrado o de quien se encuentra siendo procesado, el ordenamiento administrativo permite a la autoridad administrativa realizar una interpretación favorable al procesado, corrigiendo esas equivocaciones formales en las que incurrió quien está siendo administrado. Que, a su vez, este Tribunal con la facultad interpretativa que le reconoce el art. 4 de la Ley 1836, en una situación similar a la presente entendió: “... que el recurrente actuó sin asesoramiento profesional, por error o precipitación. Que habiéndose presentado el recurso en tiempo hábil, corresponde al órgano pertinente conocer y resolver en el fondo la reclamación planteada; teniendo en cuenta que la segunda instancia, cuando corresponde, es un derecho reconocido en nuestra legislación y de manera universal. Que procede el recurso de Amparo para corregir errores u omisiones que no puedan ser corregidos mediante recursos ordinarios y siempre que no haya otro medio o recurso para la protección inmediata de sus derechos y garantías como lo establece la jurisprudencia nacional”, Auto Constitucional 286/1999-R, de 28 de octubre. Que, igualmente en SC 512/2003-R, de 16 de abril, expresó: “...la garantía del debido proceso no está instituida para salvaguardar el ritualismo procesal, sino para garantizar que el mismo se desarrolle revestido de las garantías esenciales... en virtud del principio de “informalismo” del Derecho Administrativo (junto con los de oficiliadad y eficacia) –que excusa al administrado, de la observancia de las exigencias formales no esenciales– ...”. Que, por consiguiente, la impugnación del recurrente bien puede ser reconducida por la autoridad administrativa correspondiente, en el marco del principio de informalismo referido”.

7. La misma Sentencia Constitucional agrega: “al respecto, es necesario aquí señalar que la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, respecto al derecho de petición, ha establecido que se lesiona por falta de respuesta fundamentada a la petición efectuada, así la SC 0176/2003-R, de 17 de febrero, expresa la siguiente línea jurisprudencial: “(...) ese derecho se puede estimar como lesionado cuando la autoridad a quien se presenta una petición o solicitud, no la atiende; es decir, no la tramita ni la responde en un tiempo oportuno o en el plazo previsto por Ley de forma que cubra las pretensiones del solicitante, ya sea exponiendo las razones por las cuales no se la acepta, o dando curso a la misma, con motivos sustentados legalmente o de manera razonable, sin que pueda tenerse por violado el derecho de petición, al darse una respuesta negativa en forma motivada, pues el derecho de petición en su sentido esencial no implica necesariamente una respuesta positiva, sino una respuesta oportuna y emitida en el término legal, además de motivada. Así lo ha reconocido la uniforme jurisprudencia constitucional en los arts. 189/01 y 776/2002-R, entre otras”; razonamiento que debe ser complementado, pues cuando se lo expuso no estaba vigente la Ley de Procedimiento Administrativo, que tiene como uno de sus objetos hacer efectivo el derecho de petición (art. 1 inc. b) de la lpa), por tanto regula el ejercicio del derecho de petición; en consecuencia, aplicando las disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo, la respuesta que todo administrado merece obtener de la administración además de oportuna y motivada, deberá ser emitida en las formas y con el contenido requerido por la Ley de Procedimiento Administrativo, ello implica que, para el caso de la respuesta al recurso de revocatoria, conforme dispone el art. 61 de la lpa, la respuesta será confirmando o revocando la resolución o acto impugnado, o desestimando el recurso en los casos previstos; cualquier otra forma de respuesta implica una lesión y supresión del derecho a la petición, que tiene como núcleo esencial la respuesta, independientemente del sentido de la misma, tal y como lo regula la Ley de Procedimiento Administrativo”.

Es abogado especialista en Derecho Constitucional y Procedimientos Constitucionales por la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA); autor de los libros La Codificación del Derecho Procesal Constitucional en Bolivia, Editorial Académica Española (EAE 2012); El Tribunal Constitucional Plurinacional en Bolivia, Editorial El Original (Bolivia 2012). Miembro de la Academia Boliviana de Estudios Constitucionales (ABEC). Asesor Legal de la Dirección Jurídica del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP).

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