La Gaceta Jurídica

Desarrollo jurisprudencial de la Ley de Procedimiento Administrativo en Bolivia y su relevancia en el ámbito municipal(1)

(Parte IV)

Foto: abogadoscanarios.wordpress.com

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Alan E. Vargas Lima

00:00 / 23 de mayo de 2014

Ahora bien, no obstante lo anotado precedentemente, es criterio general de la doctrina que existen actos que pueden ser revocados por razones de oportunidad, con el objetivo de satisfacer las exigencias de interés público, caso en el que la Administración está obligada a indemnizar al particular; en cambio, hay otros que no gozan de estabilidad y, por lo mismo, pueden ser revocados por la Administración, por razones de utilidad pública, no siendo indemnizables, salvo cuando ha existido culpa administrativa o cuando la administración ha realizado una incorrecta valoración del interés público.

Son actos administrativos inestables, por ejemplo, los permisos concedidos por la administración, cuya vigencia y revocatoria dependerá de la discrecionalidad de la administración, apreciando si está o no de acuerdo con el interés público.

Terceros afectados por actos administrativos

Precautelando los derechos de terceras personas, el art. 33 de la Ley Nº 2341, establece que “la Administración pública notificará a los interesados todas las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos subjetivos intereses legítimos”, norma relacionada con el art. 16 de la Ley Nº 2341, que establece que las personas, en su relación con la Administración Pública, tienen, entre otros, los siguientes derechos: “a) A formular peticiones ante la Administración Pública, individual o colectivamente; c) A participar en un procedimiento ya iniciado cuando afecte sus derechos subjetivos e intereses legítimos..”

En ese sentido, las terceras personas que resulten afectadas en sus derechos por cualquier resolución o acto administrativo deben ser necesariamente notificadas para que puedan asumir defensa y participar en el procedimiento ya iniciado, no siendo posible que la administración, en forma unilateral y sin el cumplimiento de las formalidades previstas por ley, pueda revocar o modificar actos o resoluciones que reconozcan derechos a favor de los administrados, sin el consentimiento de éstos (Cfr. Sentencia Constitucional Nº 1464/2004-R).

Algo más sobre la validez de los actos administrativos (1)

Los actos de la administración pública sujetos al derecho administrativo se presumen válidos y producen efectos desde la fecha de su notificación o publicación, salvo que en ellos se disponga otra cosa. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior (art. 32 de la Ley de Procedimiento Administrativo).

En ese orden, se puede señalar que la validez de los actos administrativos depende de que en ellos concurran los elementos constitutivos. En el caso de falta absoluta o parcial de alguno de esos elementos, la ley establece sanciones, siendo la nulidad una de ellas; empero, en derecho administrativo, el particular o administrado solamente, puede pedir la nulidad si está legitimado para hacerlo, es decir, sólo en los casos en que el acto afecte sus derechos subjetivos o intereses legítimos. Los actos administrativos son regulares o irregulares,  los regulares son anulables, puesto que tienen vicios; sin embargo, son subsanables porque no impiden la existencia de los elementos esenciales; los irregulares en cambio son los que se encuentran gravemente viciados y su nulidad es absoluta e insanable; se trata de actos inexistentes porque alguno de sus elementos orgánicos se realizó imperfectamente o porque el fin que persiguen los emisores del mismo está directa o expresamente condenado por ley.

Por irregularidad y omisión de formas, el acto debe ser nulificado en resguardo no solamente de la garantía de que la decisión es correcta, sino como una garantía para el derecho de los particulares. No obstante ello, pueden existir irregularidades de forma que no tienen influencia sobre el acto, tal el caso, cuando la formalidad se encuentra establecida sólo en interés de la administración, situación que no conlleva necesariamente la sanción de nulidad y la irregularidad puede ser corregida sin que el propio acto se afecte substancialmente.

Conforme a las normas previstas por el art. 35 de la Ley Nº 2341, son nulos de pleno derecho los actos administrativos que: a) Se dictaron por autoridad administrativa sin competencia; b) los que carezcan de objeto o el mismo sea ilícito o imposible; c) los que hubieren sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido; d) los que sean contrarios a la Constitución Política del Estado (cpe), y e) cualquier otro establecido expresamente por ley.

El art. 36 de la mencionada norma legal dispone que son objeto de anulabilidad los actos administrativos que incurren en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, distinta de las previsiones del art. 35 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA). El segundo parágrafo agrega que los defectos en las formas sólo determinarán la anulabilidad, cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados; las actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo dan lugar a la anulabilidad de acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

En ambos casos, por mandato expreso de dicha norma (arts. 35.II y 36.IV de la lpa), tanto la nulidad como la anulabilidad pueden invocarse únicamente mediante la interposición de los recursos administrativos previstos en la misma ley y dentro de los plazos establecidos en ella; lo que significa, que los actos administrativos definitivos son impugnables vía administrativa, mediante las vías recursivas establecidas en las normas legales, lo que involucra la posibilidad de demandar la nulidad y anulabilidad de los actos administrativos, empleando similares mecanismos intraprocesales (2).

El incidente de nulidad en materia administrativa

El incidente es una cuestión que difiere del asunto principal de un juicio, pero que guarda relación con él; es un litigio accesorio al procedimiento judicial principal que el juez o tribunal deben resolver a través de una sentencia interlocutoria o de un acto; su característica principal es que se lo tramita de manera paralela al proceso principal.

En ese orden, en la Sentencia Constitucional Nº 0788/2010-R de 2 de agosto se refirió lo siguiente:  “…conforme se tiene señalado en los fundamentos expuestos en el punto precedente, es posible y hasta una obligación procesal de quien considere que dentro de un proceso judicial, así esté ejecutoriado, se han lesionado las normas de orden público, y por tanto, sus derechos fundamentales previstos como garantías judiciales, como es el debido proceso y el derecho a la defensa, interponga el incidente de nulidad, demostrando en el mismo su indefensión y, por ende, lesión de derechos fundamentales, y una vez agotada la vía incidental y en su caso la apelación, de persistir la supuesta ilegalidad, puede acudir a la jurisdicción constitucional a través de la acción de amparo constitucional”.

De lo mencionado se puede colegir que el incidente de nulidad es una figura jurídica de aplicación al ámbito jurisdiccional, instancia ante la cual, previo a acudir a la vía constitucional deberá demandarse la lesión de derechos fundamentales y/o garantías constitucionales y, una vez agotada la misma, es decir, apelada ante la instancia superior, recién queda expedita la acción tutelar de amparo.

En materia administrativa no resulta razonable exigir el cumplimiento de este requisito, porque la tramitación de una nulidad en la vía incidental daría lugar a la emisión de una segunda resolución administrativa definitiva, cuando de las características de los actos administrativos, mencionadas anteriormente, se observa que los actos administrativos definitivos se encuentran revestidos de varias características, entre ellas, la irrevocabilidad de los mismos en sede administrativa dado su carácter legitimidad del acto, lo que no debe confundirse con su revocatoria en uso de los mecanismos de impugnación administrativa, porque, en el primer caso, nos encontramos frente a una tramitación incidental.

Es decir, un procedimiento paralelo que podría dar lugar a la duplicidad de resoluciones contradictorias con igual jerarquía y validez, dado que ambas definirían situaciones jurídicas concretas y como actos administrativos, en el marco jurídico antes referido, se presumirían legales, legítimas, lo que no es posible, en virtud a que la estabilidad del mismo constituye una de sus esencias principales.

En consecuencia, cuando se aleguen errores procedimentales cometidos por la administración pública, éstos deberán ser impugnados mediante la interposición de los recursos administrativos contemplados expresamente en la ley; esto es, dentro del proceso principal, aspecto que impide tanto al administrado como a la instancia administrativa, tramitar un incidente de nulidad por cuerda separada o accesoria, al margen de los procedimientos de impugnación previstos (revocatorio o alzada y jerárquico), porque, como se señaló, el mismo órgano emisor de la resolución cuestionada, por imperio legal, no está legitimado para anular su propio acto administrativo, un razonamiento contrario infringiría el principio de seguridad jurídica en detrimento del administrado.

Criterio que constituye un cambio de la línea jurisprudencial establecida en las SSCC 0190/2011-R y 1770/2011-R, en las que se denegó la tutela bajo el fundamento que la parte accionante previo a interponer la acción de amparo constitucional debió acudir ante la propia instancia administrativa a efectos de que se pronuncie y resuelva sobre las supuestas irregularidades en la notificación con la resolución administrativa definitiva, planteando el incidente de nulidad de notificación.

Esto no condice con el desarrollo doctrinal y jurisprudencial desarrollado párrafos arriba, criterio coincidente con lo expuesto en la SC 2243/2010-R de 19 de noviembre, que señaló: “Respecto al incidente de nulidad de obrados, cuya presentación es obligatoria en procesos penales y civiles, en casos en los que se demanden notificaciones defectuosas o falta de las mismas, a efectos del cumplimiento de la subsidiariedad; en el presente caso, emergente de un proceso de fiscalización iniciado por el sin, no es aplicable, al no existir normativa alguna que lo regule, dando la posibilidad a los impetrantes de acudir a ese medio de defensa.

Por otra parte, es imprescindible también referirse a otro punto alegado por el demandado en su informe, en sentido (de) que ninguna autoridad administrativa o jurisdiccional estaría facultada para modificar o anular sentencias o resoluciones administrativas pasadas en autoridad de cosa juzgada, ejecutoriadas o que causen estado; por lo que, el pedido de la accionante carecería de justificativo –debiendo tenerse en cuenta sobre ese aspecto que la jurisprudencia de este Tribunal determinó que cuando una resolución o acto sea ilegal o arbitrario, afectando el contenido normal de un derecho fundamental, no se puede sustentar su ilegalidad bajo una supuesta cosa juzgada–.

Motivo por el que el demandado no puede impetrar la denegatoria del presente recurso bajo una supuesta imposibilidad de verificar la legalidad o ilegalidad de las notificaciones producidas en el proceso de fiscalización, correspondiendo, por lo referido, ingresar al examen de la problemática planteada a efectos de verificar si los extremos denunciados por la accionante resultan ser evidentes o si, caso contrario, el SIN actuó correctamente en las notificaciones producidas en el proceso referido”.

Silencio administrativo en el ámbito municipal

Los efectos del silencio administrativo en materia de municipalidades ya han sido definidos por el Tribunal Constitucional (tc) en la Sentencia Constitucional Nº 0018/2005, de 8 de marzo, habiendo señalado lo siguiente:

“(…) la interposición de los recursos de impugnación administrativa en contra de resoluciones emitidas por una autoridad ejecutiva del Gobierno Municipal, sea por la vía de un recurso de revocatoria o recurso jerárquico previstos por los arts. 140 y 141 de la LM (Ley de Municipalidades) constituyen para el ciudadano el ejercicio de su derecho de petición, lo que entonces para la administración municipal presupone el deber de resolverlos dentro de los términos establecidos; empero, cuando ello no ocurre, el art. 141 de la indicada Ley, referido al recurso jerárquico, en su parte in fine, cuya constitucionalidad se cuestiona, prevé que se opera el silencio administrativo, al que el legislador le ha atribuido efectos negativos, sin que por ello se haya apartado de los principios, valores y normas de la Constitución, por cuanto el indicado precepto no es contrario al derecho de petición reconocido por el art. 7 inc. h) de la cpe, puesto que no lo anula ni disminuye, ya que, como se vio, el núcleo esencial de este derecho, cual es la respuesta rápida y oportuna, no se ve mayormente afectado, ya que ante la falta de pronunciamiento por parte de la administración municipal dentro del término establecido, está previsto que de inmediato se opere la presunción de la denegación del recurso, salvando así la omisión y asumiendo una respuesta negativa al recurso planteado, con lo que el derecho de petición ha quedado satisfecho por voluntad legal, aunque en un sentido negativo.

Corresponde señalar, además, que dicha situación (efecto negativo del silencio administrativo) se traduce en un beneficio para el propio interesado, en cuanto le habilita para acceder a la vía judicial y evita dejarlo en indefensión, ya que no debe esperar (que) se dicte la resolución administrativa, haciendo así efectivo su derecho a la tutela judicial efectiva, siendo inadmisible la pretensión del incidentista en el sentido de que dicha negativa sea entendida como una decisión positiva para el administrado, pues ello significaría dar curso a pretensiones inclusive descabelladas por la sola inacción de la administración, ya que el silencio positivo constituye un verdadero acto administrativo que confiere derechos, lo cual ocasionaría un estado de inconstitucionalidad mayor al que se pretende evitar, al afectarse fundamentalmente a la seguridad jurídica, por ello, para que se opere el silencio administrativo positivo, es necesaria una disposición legal expresa”.

El silencio administrativo en el ordenamiento jurídico nacional (3)

El silencio administrativo, como institución del derecho administrativo, se caracteriza por la inactividad de la Administración Pública, operando como un mecanismo que permite imputar a las entidades la realización de un acto administrativo, con las consecuencias que el hecho implica; y cobra vida y trascendencia cuando un ciudadano hace conocer alguna pretensión jurídica a la Administración Pública y ésta no responde.

Únicamente la ley determina en qué casos el silencio administrativo es “positivo”, tal cual lo establece el art. 17.V de la lpa (4); es decir que, su solicitud se da por aceptada, operando como un acto administrativo propiamente dicho, produciendo efectos reales, caso contrario, actúa el silencio administrativo negativo, entendiéndose que el requerimiento del administrado se da por denegado, dando apertura a la fase administrativa de impugnación.

Continuará

Notas

1. Cfr. Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0249/2012, de 29 de mayo.

2. En ese mismo sentido, en la SC 1464/2004-R de 13 de septiembre, se señaló que: “…en virtud a los principios de legalidad, presunción de legitimidad y buena fe, no es posible que fuera de los recursos y del término previsto por ley se anulen los actos administrativos, aun cuando se aleguen errores de procedimiento cometidos por la propia administración, pues la ley, en defensa del particular, ha establecido expresamente los mecanismos que se debe utilizar para corregir la equivocación; por ende, fuera del procedimiento previsto y los recursos señalados por la ley, un mismo órgano no podrá anular su propio acto administrativo (conocido en la doctrina como acto propio), por cuanto una vez definida una controversia y emitida la Resolución, ésta ingresa al tráfico jurídico y, por lo tanto, ya no está bajo la competencia de la autoridad que la dictó, sino a la comunidad, como lo ha reconocido este Tribunal en la SC 1173/2003-R de 19 de agosto”.

3. Cfr. Sentencia Constitucional Nº 0638/2011-R de 3 de mayo de 2011.

4. “III.4. El silencio administrativo positivo. Resulta imprescindible indicar con carácter previo que el fundamento del silencio administrativo se encuentra en otorgar al administrado seguridad respecto al efecto que genera la falta de respuesta de parte de la administración sobre su petición.

En este sentido, en los supuestos en los cuales ante la impugnación presentada por el administrado la administración no se pronuncia ya sea positiva o negativamente a través de la emisión de la correspondiente resolución, o en su caso, cuando la resolución no se emita dentro de los plazos establecidos por Ley, aquel silencio administrativo tendrá un efecto, ya sea positivo o negativo, evitando con ello la indeterminación respecto a la situación jurídica del administrado.

En este sentido, la Ley de Procedimiento Administrativo, prevé el silencio administrativo positivo o estimatorio y el silencio negativo o desestimatorio. Ahora bien, con relación al efecto que deviene del silencio administrativo positivo, se tiene que el art. 67.II de la LPA establece: “El plazo se computará a partir de la interposición del recurso, si vencido dicho plazo no se dicta resolución, el recurso se tendrá por aceptado y, en consecuencia, revocado el acto recurrido, bajo responsabilidad de la autoridad pertinente”.

Del precepto legal aludido se desprende que el silencio administrativo positivo procede cuando la administración no se pronunció dentro del plazo establecido en la Ley, pues, si vencido ese plazo previsto por la norma no se emitió resolución, se entiende que se aceptó el recurso y, por tanto, se tendrá por revocado el acto administrativo y lo solicitado aceptado.

Por su parte, el art. 17.V de la LPA señala: “El silencio de la administración será considerado como una decisión positiva, exclusivamente en aquellos trámites expresamente previstos en disposiciones reglamentarias especiales, debiendo el interesado actuar conforme se establezca en estas disposiciones”; entendiéndose que para su aplicación debe, necesaria e ineludiblemente, estar previsto en una disposición reglamentaria especial.

En concordancia con la normativa citada, el DS 27113, Reglamento de la lpa en el art. 125.I, instituye que: “El silencio de la administración establecido en el Parágrafo II del artículo 67 de la lpa será considerado una decisión positiva, exclusivamente en aquellos trámites expresamente previstos en disposiciones reglamentarias especiales, conforme establece el parágrafo V del artículo 17 de la citada Ley”.

En una correcta y adecuada interpretación de las normas legales citadas, se debe entender que la aplicación del silencio administrativo positivo operará exclusivamente en aquellos casos expresamente previstos en disposiciones reglamentarias especiales, lo que significa que en trámites o procesos en los que la autoridad administrativa no se haya pronunciado dentro del plazo previsto en la lpa, corresponderá el silencio administrativo positivo, siempre y cuando la reglamentación especial de la entidad que no se pronunció así lo prevea.

Una interpretación contraria a la realizada significará vulnerar el ordenamiento jurídico ya determinado que, por consiguiente, atentaría contra la seguridad jurídica como principio constitucional para impartir justicia, señalado en el art. 178.II de la cpe y en la jurisprudencia constitucional sentada por éste Tribunal en las SSCC 0107/2010-R de 10 de mayo y 0070/2010-R de 3 de mayo”. (Sentencia Constitucional Nº0875/2010-R, de 10 de agosto de 2010).

Es abogado especialista en Derecho Constitucional y Procedimientos Constitucionales por la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA); autor de los libros La Codificación del Derecho Procesal Constitucional en Bolivia, Editorial Académica Española (EAE 2012); El Tribunal Constitucional Plurinacional en Bolivia, Editorial El Original (Bolivia 2012). Miembro de la Academia Boliviana de Estudios Constitucionales (ABEC). Asesor Legal de la Dirección Jurídica del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP).

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