La Gaceta Jurídica

Desarrollo jurisprudencial de la Ley de Procedimiento Administrativo en Bolivia y su relevancia en el ámbito municipal(1)

(Parte V)

Foto: pond5.com

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Alan E. Vargas Lima

00:00 / 27 de mayo de 2014

Al respecto, la Sentencia Constitucional Nº0032/2010 de 20 de septiembre ha establecido lo siguiente:

“III.4. Dogmática de la técnica del silencio administrativo. En virtud al principio de eficacia, disciplinado por el artículo 4 inciso j) de la lpa, el ejercicio de toda potestad administrativa genera, para la administración pública en cualquiera de sus niveles, la obligación de emisión de actos administrativos evitando dilaciones indebidas, aspecto plasmado en el artículo 17.I de la lpa, razón por la cual estos actos deben ser pronunciados dentro de los plazos procedimentales establecidos por el ‘bloque de legalidad’ imperante, aspecto que garantiza una tutela administrativa efectiva y brinda seguridad y certeza jurídica al administrado, en esta perspectiva el Estado Plurinacional de Bolivia ha incorporado a su ingeniería jurídica la técnica conocida en Derecho Comparado como ‘silencio administrativo’.

En efecto, el silencio administrativo fue reconocido por primera vez en Francia por la Ley de 17 de julio de 1900. En este contexto histórico se estableció que pasado un plazo sin que la administración se pronuncie expresamente se presumía, por mandato legal, que la pretensión del administrado fue denegada, permitiendo por tanto al afectado promover los mecanismos jurisdiccionales establecidos por ley; entonces, fue a partir de este momento que el derecho comparado conoció la denominada técnica del silencio administrativo negativo.

En ese espectro se establece que el silencio administrativo negativo es una institución jurídica en virtud de la cual, la ley atribuye efectos jurídicos desestimatorios a la omisión de la administración de emisión de actos administrativos dentro de los plazos vigentes. En este sentido, el tratadista Hutchinson señala que el silencio administrativo negativo es una ficción legal de consecuencias esencialmente procesales que facilita al particular afectado la fiscalización y ulterior revisión administrativa o judicial, de la inactividad administrativa.

Por lo expuesto, se establece que el silencio administrativo negativo o desestimatorio tiene una doble teleología, a saber: a) Dar respuesta a peticiones administrativas en un plazo razonable; y, b) Aperturar un control jurisdiccional ulterior.

Ahora bien, en un contexto contemporáneo el silencio administrativo, inicialmente negativo, experimentó una evolución dogmática en virtud de la cual se han diseñado, además, las consecuencias legales del llamado silencio administrativo positivo, que por su relevancia jurídica merece un análisis particularizado.

En efecto, la doctrina del derecho administrativo, en el diseño dogmático de esta institución, ha señalado que el reconocimiento por parte del “bloque de legalidad” de la técnica del silencio administrativo positivo, hace que la omisión de emisión de un acto administrativo en el plazo vigente constituya un verdadero acto administrativo con efectos estimatorios, por tanto, una vez operado el silencio administrativo positivo existe un acto administrativo presunto que concede al administrado su petición en el marco de los puntos expresamente solicitados, siendo por tanto, este acto presunto, equivalente en todos sus efectos al acto administrativo estimatorio expreso, razón por la cual le son aplicables las características de firmeza, legitimidad, obligatoriedad y exigibilidad.

Esta institución y los efectos jurídicos antes descritos fueron adoptadas verbigracia por España, cuya Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 26 de noviembre de 1992, modificada por la Ley 4/1999, en su artículo 43.3 disciplina el silencio administrativo positivo y las consecuencias jurídicas que éste genera. A partir de este reconocimiento jurídico y como efecto del fenómeno de “transplante jurídico” conocido en Derecho Comparado, este instituto fue adoptado por varios ordenamientos jurídicos latinoamericanos, tal el caso de la legislación administrativa del Estado Plurinacional boliviano que en su bloque de legalidad vigente adopta el silencio administrativo positivo como excepción y no como regla general tal como se explicará más adelante”.

“III.5. El silencio administrativo y las resoluciones tardías. Uno de los problemas que genera la técnica del silencio administrativo es precisamente el relacionado con las llamadas resoluciones tardías, en ese contexto es imperante analizar esta temática a partir de los efectos jurídicos tanto del silencio administrativo negativo como del positivo, tarea que será realizada a continuación.

En efecto, el silencio administrativo negativo, a diferencia del silencio administrativo positivo, no se equipara a un acto administrativo desestimatorio, ya que tiene simplemente efectos procedimentales en virtud de los cuales se apertura el control administrativo o jurisdiccional posterior para la impugnación de esta presunción desestimativa, por esta razón se afirma que esta técnica constituye una ficción legal de efectos puramente procesales, bajo este espectro se tiene, por tanto, que la administración pública –sin perjuicio de la responsabilidad emergente del ejercicio de la función pública–, puede emitir las llamadas resoluciones tardías, sin que este acto implique vulnerar la garantía de la competencia de la autoridad que omitió pronunciarse dentro de los plazos procedimentales establecidos por ley, empero, una vez operado el silencio administrativo negativo y en caso de haberse impugnado la presunción de desestimación a la petición del administrado por mora de la administración, la autoridad administrativa que omitió pronunciarse en plazo hábil pierde competencia, por tanto solamente en este supuesto, ya no podría emitir acto administrativo alguno.

Por el contrario, en el caso del silencio administrativo positivo, considerando que sus efectos se equiparan a un acto administrativo estimatorio, la autoridad administrativa que incumplió su obligación de emitir el fallo en el plazo establecido por la normativa vigente, no puede emitir un nuevo acto posteriormente, salvo que esta resolución tardía conceda la petición del administrado, razonamiento por demás lógico si se considera que una de las características del acto administrativo es su firmeza y presunción de legitimidad y más comprensible aun porque la administración pública no puede anular de oficio actos administrativos, sino únicamente a través de los medios administrativos de impugnación o en su caso a través de un control jurisdiccional posterior”.

“III.6. Ingeniería Normativa del silencio administrativo en el Estado Plurinacional de Bolivia. Una vez desarrollada toda la dogmática del silencio administrativo tanto en su faceta negativa como positiva, corresponde ahora precisar su regulación en el bloque de legalidad administrativa del Estado Plurinacional de Bolivia, en ese contexto, en principio, es imperante invocar el artículo 17.III de la lpa, cuyo contenido reza lo siguiente: ‘Transcurrido el plazo previsto sin que la Administración Pública hubiera dictado la resolución expresa, la persona podrá considerar desestimada su solicitud por silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso administrativo que corresponda o, en su caso jurisdiccional’; en consecuencia, a partir del contenido de esta disposición se establece que en el Estado Plurinacional de Bolivia se regula como regla general la técnica del silencio administrativo negativo con los efectos y características descritas en el Fundamento Jurídico III.4 de la presente Sentencia, empero, de acuerdo al contenido del artículo 17.V de la lpa y al amparo del principio de taxatividad, se evidencia que el silencio administrativo está disciplinado como excepción a la regla general ya que solamente opera cuando exista normativa expresa que así lo determine.

Como consecuencia lógica de lo expuesto, se establece además que en caso de operar el silencio administrativo negativo, las resoluciones tardías no generan incompetencia de la autoridad que omitió resolver la petición en el plazo establecido por ley, sin perjuicio de la responsabilidad emergente del ejercicio de la función pública; por el contrario, en caso de operar el silencio administrativo positivo cuando así lo establezca la ley, por los efectos de esta institución jurídica, las autoridades administrativas no se encuentran facultadas para modificar los efectos de ese acto presunto estimatorio a la pretensión del administrado.

Ahora bien, en caso de los recursos jerárquicos, el artículo 67.II de la lpa de forma expresa señala lo siguiente: ‘El plazo se computará a partir de la interposición del recurso, si vencido dicho plazo no se dicta resolución el recurso se tendrá por aceptado y, en consecuencia, revocado el acto recurrido, bajo responsabilidad de la autoridad pertinente’, en el marco del contenido de esta disposición, el artículo 125 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo de manera expresa señala en su parágrafo segundo que ‘el silencio de la administración establecido en el parágrafo II del artículo 67 de la Ley de Procedimiento Administrativo, será considerado una decisión positiva, exclusivamente previstos en disposiciones reglamentarias específicas, conforme establece el parágrafo V del artículo 17 de la citada ley’.

En mérito a las disposiciones antes señaladas, se tiene que en el bloque de legalidad imperante y para el caso específico de los recursos jerárquicos, se encuentra disciplinado el silencio administrativo positivo como excepción y no así como regla general; es decir, únicamente cuando una normativa específica determine expresamente los efectos del acto presunto estimatorio denominado también silencio administrativo positivo, en consecuencia, considerando que en esta instancia procedimental administrativa opera como regla general el silencio administrativo negativo, en concordancia con el Fundamento Jurídico III.4, se establece que en esta etapa, por los efectos procesales propios del silencio administrativo negativo, los actos tardíos pronunciados por una autoridad administrativa, no vulneran la garantía de la competencia”.

“III.7. La omisión de resolución en plazo hábil, el silencio administrativo y los procesos administrativos por responsabilidad en el ejercicio de la función pública.

En este estado de cosas, a la luz de la problemática concreta es imperante centrar las ideas en el procedimiento regulado para la determinación de responsabilidad por el ejercicio de la función pública, cuyo bloque de legalidad está conformado específicamente por la Ley del Sistema de Administración y Control Gubernamentales (Safco), el DS 23318-A, modificado por el DS 26237 y supletoriamente la Ley de Procedimiento Administrativo (lpa) y el Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo (rlpa), en esta perspectiva se tiene que el artículo 29 del DS 23318-A modificado por el artículo 1 del DS 26237 establece lo siguiente: ‘En los casos en que el recurso jerárquico se tramite ante la máxima autoridad ejecutiva, el plazo para emitir resolución será de ocho días hábiles, computables desde la radicatoria de los antecedentes’, ahora bien, el incumplimiento de este plazo procedimental por parte de la mae, encargada de resolver el recurso jerárquico en procesos destinados a determinar responsabilidad administrativa por el ejercicio de la función pública, hace operar el silencio administrativo negativo, ya que en el marco del contenido inserto en el artículo 125 del Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo (rlpa), los decretos supremos citados constituyen normas reglamentarias específicas para este tipo de procedimientos, disposiciones que no prevén de forma expresa el silencio administrativo positivo”.

El Silencio Administrativo y su regulación en el bloque de legalidad del Estado Plurinacional de Bolivia (1)

La Sentencia Constitucional 1930/2010-R de 25 de octubre, en un análisis de la dogmática del silencio administrativo, precisó: “…el ejercicio de toda potestad administrativa genera para la administración pública, en cualquiera de sus niveles, la obligación de emisión de actos administrativos evitando dilaciones indebidas, aspecto plasmado en el artículo 17.I de la lpa, razón por la cual estos actos deben ser pronunciados dentro de los plazos procedimentales establecidos por el ‘bloque de legalidad’ imperante, aspecto que garantiza una tutela administrativa efectiva y brinda seguridad y certeza jurídica al administrado, en esta perspectiva, el Estado Plurinacional de Bolivia ha incorporado a su ingeniería jurídica la técnica conocida en derecho comparado como ‘silencio administrativo’.

En ese espectro, se establece que el silencio administrativo negativo es una institución jurídica en virtud de la cual, la ley atribuye efectos jurídicos desestimatorios a la omisión de la administración de emisión de actos administrativos dentro de los plazos vigentes; en este sentido, el tratadista Hutchinson, señala que el silencio administrativo negativo es una ficción legal de consecuencias esencialmente procesales que facilita al particular afectado la fiscalización y ulterior revisión administrativa o judicial, de la inactividad administrativa. Por lo expuesto, se establece que el silencio administrativo negativo o desestimatorio tiene una doble teleología a saber: a) Dar respuesta a peticiones administrativas en un plazo razonable; y, b) Aperturar un control jurisdiccional ulterior.”.

A continuación, contextualizándolo en el bloque de legalidad administrativa del Estado Plurinacional de Bolivia, la citada Sentencia indicó: “…en principio, es imperante invocar el artículo 17.III de la lpa, cuyo contenido reza lo siguiente: ‘Transcurrido el plazo previsto sin que la Administración Pública hubiera dictado la resolución expresa, la persona podrá considerar desestimada su solicitud por silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso administrativo que corresponda o, en su caso jurisdiccional’; en consecuencia, a partir del contenido de esta disposición, se establece que en el Estado Plurinacional de Bolivia, se regula como regla general la técnica del silencio administrativo negativo con los efectos y características descritas en FJ III.3 de la presente Sentencia”.

En igual sentido y afianzando aún más este razonamiento, la Sentencia Constitucional 2190/2010-R de 19 de noviembre, expresó en cuanto a la aplicación del silencio administrativo negativo, que:

“…tiene un carácter eminentemente garantista y protector del administrado y se halla instituido en el reconocimiento de los derechos de los ciudadanos y que fue recogido con absoluta claridad y total acierto por la Constitución Política del Estado vigente, cuando en su artículo 24 señala que toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva y a la obtención de respuesta formal y pronta, razón por la cual se puede considerar que esta institución, insertada en el Derecho Administrativo boliviano, pretende acercar e inclinar a ese Estado inmanente, todopoderoso, muchas veces indiferente, al servicio del administrado con el único objetivo de conducir a nuestra sociedad al ‘vivir bien’, en razón a que el principio central que debe orientar el accionar de la Administración Pública en su conjunto es la satisfacción de las necesidades del ciudadano, respetando sus derechos y garantías, extremo ideal de respeto por la sociedad que no muchas veces se da, toda vez que los administrados sienten la infranqueable barrera que representa, el hecho que las entidades estatales actúen con indiferencia y negligencia frente a sus reclamos, vulnerando de esta manera los derechos esenciales del ser humano. Superar estos hechos que se dan cotidianamente, es tarea fundamental de un Estado moderno e incluyente.

El 23 de abril de 2002, fue promulgada la Ley de Procedimiento Administrativo con el objeto de regular la actividad administrativa y el procedimiento administrativo del sector público, hacer efectivo el derecho de petición ante la Administración Pública y regular la impugnación de actuaciones administrativas y los procedimientos especiales (…).

(…) Cabe señalar que toda solicitud elevada por particulares a las entidades públicas, deberá necesariamente ser objeto de respuesta satisfactoria, sea ésta positiva o negativa a sus intereses. Esto significa que la administración pública, no puede resolver de manera superficial y mecánica las peticiones de los ciudadanos, por el contrario estas respuestas deberán ineludiblemente resolver lo esencial de la petición”.Línea jurisprudencial asumida en cuanto al silencio administrativo negativo y su relación con el derecho a la petición

En este apartado corresponde referir los razonamientos asumidos por la jurisprudencia constitucional en cuanto al silencio administrativo negativo y el derecho de petición, dilucidando si pese a la existencia de la institución jurídica en estudio, se lesiona el mencionado derecho. Al respecto, la Sentencia Constitucional Nº2190/2010-R, haciendo cita de la SC 0018/2005 de 8 de marzo, refiere:

“…si bien el objeto del silencio administrativo (negativo o positivo) es precautelar el interés del administrado, dicha defensa la efectúa mediante la previsión de las consecuencias de la falta de respuesta de la administración a la petición; o sea, el silencio administrativo negativo consagra la previsión de un acto presunto como consecuencia de la falta de respuesta a la petición efectuada por el administrado, de tal forma que ante esa ausencia de respuesta, la ley ofrece al ciudadano la posibilidad de reclamar el fondo del asunto solicitado y negado por vía de silencio administrativo negativo, a través de los mecanismos de impugnación administrativos o jurisdiccionales; empero, no implica la satisfacción del derecho a la petición, porque este derecho fundamental afinca su contenido esencial, no afectable por el legislador, en la obligación que tiene la autoridad administrativa de responder, en la forma y con el contenido previsto por ley al peticionante. Dicho de otro modo, el silencio administrativo negativo regula los efectos de la falta de respuesta al peticionante; empero, no implica respuesta sino una forma de protección del fondo de lo solicitado por el peticionante, de tal modo que su pretensión no quede en estado de incertidumbre o irresolución, sino que la negativa a lo solicitado, por un acto presunto legalmente, pueda ser impugnado.

De lo expuesto, se deduce que el derecho a la petición proclamado por las normas del artículo 7 inc. h) de la cpe, no encuentra satisfacción en el silencio administrativo negativo, porque su contenido esencial y legal es el de generar una respuesta formal y motivada por escrito, que resuelva el fondo del asunto peticionado, sea notificado al peticionante y en el plazo de ley; por tanto, el silencio administrativo negativo no exime la responsabilidad de las autoridades administrativas por lesión del derecho a la petición, afectación que puede ser reclamada en la vía de la jurisdicción constitucional, y también en la ordinaria, pudiendo el afectado por falta de respuesta acudir a la que corresponda de acuerdo a ley”.

Continuará

Notas

1. Cfr. Sentencia Constitucional Nº1843/2011-R, de 7 de noviembre de 2011.

Es abogado especialista en Derecho Constitucional y Procedimientos Constitucionales por la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA); autor de los libros La Codificación del Derecho Procesal Constitucional en Bolivia, Editorial Académica Española (EAE 2012); El Tribunal Constitucional Plurinacional en Bolivia, Editorial El Original (Bolivia 2012). Miembro de la Academia Boliviana de Estudios Constitucionales (ABEC). Asesor Legal de la Dirección Jurídica del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz (GAMLP).

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