La Gaceta Jurídica

Dimensión jurídico-institucional del Mercosur

(Parte I)

Foto: aquifuetroya.com

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Ana María Pastorino Castro

00:00 / 11 de noviembre de 2014

El debate sobre el desarrollo jurídico-institucional del Mercosur estuvo presente desde los comienzos, teniendo en cuenta el ejemplo europeo y las anteriores experiencias de integración latinoamericanas, así como su adaptabilidad a las formas de gobierno de los países de la subregión y a los cambios operados en el sistema internacional a principios de los años noventa del siglo pasado.

En cuanto al ejemplo europeo, cabe resaltar que desde los inicios de ese proceso se elaboró teorías que pretendieron explicar el significado de la integración, cuáles los factores que impulsan el desarrollo de dicho fenómeno, así como la formulación de categorías para insertar a las nuevas instituciones creadas para la administración del mismo, que constituyeron un salto cualitativo respecto a las organizaciones internacionales creadas hasta ese momento.

Desde las teorías propias de la integración hasta los intentos de adaptación de las teorías de las relaciones internacionales al fenómeno integracionista, los debates doctrinarios han ido reflejando los impulsos y los frenos que el esquema de integración ha tenido desde la creación de la Comunidad Económica del Carbón y el Acero –en 1951– hasta su profundización a partir de la década del noventa del siglo XX, pasando por el frustrado intento de establecer una Constitución Europea y por la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.

Si bien el análisis de las diferentes teorías sobre la integración europea y su posible adaptación al Mercosur excede el objetivo de este trabajo, cabe señalar que la mayoría de los debates doctrinarios estuvieron cruzados por la dicotomía intergubernamentalismo-supranacionalismo, la cual fue tenida en cuenta al establecer la institucionalidad mercosuriana.

Respecto a las anteriores experiencias latinoamericanas, se tuvo en cuenta –entre otros– al Grupo Andino (1), uno de los primeros procesos subregionales establecidos en la región, que ya en su primera década de existencia contaba con una estructura jurídico-institucional similar a la europea, pero que no alcanzó los objetivos trazados por los Estados miembros.

Asimismo, la forma de gobierno de los países fundadores del Mercosur, de carácter presidencialista –más allá de variantes existentes entre ellos–, fue considerada a la hora de establecer el marco jurídico-institucional de la integración mercosuriana.

Finalmente, la globalización económica de la era postmuro, caracterizada por el retiro del Estado de diversas actividades, incidió en la configuración del modelo regional.

De esta manera, los Estados de la región ensayaron un nuevo tipo de asociación, inscribiéndose dentro de los denominados nuevos regionalismos como estrategia de inserción internacional.

El análisis de la dimensión jurídico-institucional del Mercosur se realiza en función de tres ejes temáticos: la estructura orgánica, la incorporación y aplicación de la normativa regional y los procedimientos de solución de controversias, por entender que las diferentes opciones que se toman sobre los mismos permiten observar la distribución de competencias entre las diferentes instituciones, así como interpretar la lógica funcional de un esquema de integración determinado.

Estructura institucional

Durante el periodo de transición (2) hacia el establecimiento del mercado común, se optó por un diseño orgánico de corte minimalista, el que sería reforzado cuando finalizara el periodo. Para ello se convocaría a una conferencia especial de la cual surgiría la institucionalidad adaptada a la nueva etapa de profundización del proceso.

En el convenio fundacional del Mercosur –Tratado de Asunción (ta) (3)– únicamente se prevó dos órganos con capacidad de emitir actos vinculantes: el Consejo del Mercado Común (cmc) y el Grupo Mercado Común (gmc), ambos de composición intergubernamental, adoptándose el método del consenso para la toma de decisiones.

La propia conformación del cmc –órgano de conducción política–, integrado con las más altas autoridades en materia económica y diplomática, dio un fuerte impulso al proceso en su etapa inicial, facilitando la toma de decisiones al interior de los países socios. Asimismo, la necesaria presencia de los presidentes, al menos una vez al año (4), resultó de gran importancia para la imagen externa del bloque.

Las decisiones, forma de manifestación del Consejo, adoptadas en esta etapa inicial, versaron principalmente sobre aspectos comerciales e institucionales, a efectos de poner en marcha el proceso. De particular importancia fue la Decisión Nº 2/92 Cronograma de medidas adicionales que sean necesarias adoptar para el pleno funcionamiento del Mercosur, que dio impulso a su implementación.

Como órgano ejecutivo quedó conformado el gmc, integrado por representantes de las cancillerías, de las carteras de economía y de los bancos centrales.

Al mismo se le adscribió, como órgano de apoyo, una secretaría administrativa. La necesidad de dar continuidad y fortalecer la actividad de los órganos decisorios llevó a que éstos crearan un creciente entramado orgánico. Desde un principio, el CMC impulsó el desarrollo del proceso de integración con la creación de órganos de apoyo como las reuniones de ministros y otros órganos de menor jerarquía, en distintas esferas de acción.

Un segundo desarrollo jurídico-institucional durante el periodo inicial se dio con la instalación de la Comisión Parlamentaria Conjunta (cpc), cuya creación se encontraba prevista en el artículo 24 del Tratado de Asunción. La cpc fue pensada como una instancia de enlace entre los poderes legislativos y los ejecutivos de los Estados parte del proceso. En diciembre de 1991 se reunieron delegaciones de parlamentarios de los cuatro países con el objetivo de dejar instalada la Comisión y de adoptar su primer reglamento.

Con la instalación y posterior desempeño de la cpc quedó en evidencia, desde un comienzo, el interés de los parlamentarios de los países integrantes del proceso de integración por participar activamente en la nueva realidad regional. A partir de la mínima referencia del ta, la Comisión –a pesar de su carácter consultivo– se fue involucrando paulatinamente en la agenda mercosuriana, realizando una constante reafirmación de su propia institucionalidad.

A pesar del mínimo diseño organizacional, el Mercosur logró en sus primeros años un alto grado de interdependencia económica entre los países socios (5). El mismo se desarrolló –principalmente– a partir del Programa de Liberación Comercial (6), que estableció un cronograma de desgravación arancelaria y de eliminación de otros tipos de restricciones al comercio mutuo.

Por su parte, la lógica intergubernamental facilitó la puesta en marcha del proceso, al involucrar a las administraciones nacionales en los temas de la agenda regional.

De esta manera, los funcionarios estatales que participaron en los ámbitos de negociación común, realizaron un aprendizaje conjunto de la nueva realidad.

El periodo de transición culminó sin que se lograra el establecimiento de un mercado común, alcanzándose para ese entonces la conformación de una unión aduanera –aunque de manera incompleta– entre los países socios. A partir de 1995 comenzaría una segunda fase del proceso, que estuvo pautada por cambios políticos en los países de la región (7), así como por modificaciones en el contexto internacional, entre las cuales destaca el establecimiento de la Organización Mundial del Comercio (omc).

Las nuevas circunstancias se tuvieron en cuenta por los decisores políticos del proceso al diseñar los instrumentos jurídico-institucionales de la siguiente etapa, dejando el establecimiento de la estructura institucional definitiva para un momento posterior. En la Cumbre de Presidentes de Ouro Preto, Brasil (8) se aprobó el Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la Estructura Institucional del Mercosur, denominado Protocolo de Ouro Preto (pop) (9), el que, además de introducir reformas a su organicidad, estableció la subjetividad jurídico-internacional del Mercosur.

El pop dota a la cpc del rango de órgano mercosuriano, jerarquizando así su actuación en el esquema de integración. No obstante, se mantuvo su carácter eminentemente consultivo. Otra innovación se dio con la institucionalización de un ámbito de representación de los sectores económicos y sociales de la región.

Desde los inicios del proceso, estos sectores venían reclamando una participación en la discusión de los temas propios de su área de acción. Se creó así el Foro Consultivo Económico-Social del Mercosur (fces) (10) con función de consulta y con la potestad de realizar recomendaciones al Grupo Mercado Común.

El fces se integra de forma paritaria por organizaciones de empleadores y trabajadores y por un tercer sector compuesto por asociaciones de distinta índole, variando en cada Estado parte (consumidores, cooperativas, etc.). Al único órgano que en el pop se le reconoció el poder de dictar actos vinculantes (Directivas (11)) fue a la Comisión de Comercio del Mercosur (ccm), que había sido creada por Decisión Nº 9/94 del cmc (12), a efectos de descongestionar la labor operativa del gmc en materia comercial. Por último, se estableció la Secretaría Administrativa del Mercosur (sam) con el cometido de prestar apoyo a los demás órganos del proceso.

En cuanto a la proyección externa, se dotó al esquema de integración de subjetividad internacional. Más allá del valor jurídico de esta disposición convencional frente a terceros, países u organismos internacionales; la misma permitió, en los hechos, una afirmación constante de las relaciones externas del bloque (13).

En esta dirección, en diciembre de 1995, se celebró con la entonces Comunidad Europea un acuerdo de cooperación interregional (14). Asimismo, se concretó acuerdos de asociación con Bolivia (15) y Chile (16) en el año 1996 con el objetivo de establecer zonas de libre comercio y promover el desarrollo de la integración física, entre otras finalidades (17).

En esta segunda etapa se adoptó el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el Mercosur (18), la República de Bolivia y la República de Chile. La inclusión de los Estados asociados en el mismo instrumento convencional, reafirma la importancia que los principios democráticos tienen para el proceso de integración (19). El Protocolo prevé un procedimiento para los casos en que se produzca un quiebre del orden democrático en uno de los Estados parte del mismo.

Luego de señalar que la democracia es una condición fundamental para el progreso de la integración (20) y a partir de un mecanismo de consultas con el Estado en el cual se produjo el quiebre democrático, y entre los demás países miembros entre sí (21), se puede adoptar medidas que –de acuerdo a la importancia de la situación– van desde la inhabilitación para participar en los órganos pertinentes hasta la suspensión de derechos y obligaciones (22).

Además de los establecidos en el pop, se creó otros órganos entre los que cabe destacar al Foro de Consulta y Concertación Política (fccp). Este Foro (23), formado por la Decisión cmc Nº 18/98, tiene como principal cometido auxiliar al Consejo en la profundización de la dimensión política del proceso, tanto en temas regionales como en aquellos referidos al sistema internacional.

Al consolidarse el proceso, con una ampliación de los temas a regular conjuntamente, se comenzó a evidenciar la insuficiencia del sistema orgánico para llevar a cabo los objetivos planteados. Por su parte, la pluralidad de órganos subsidiarios creados para atender los diferentes planos de negociación fue dificultando la capacidad de coordinación del Grupo Mercado Común.

Sin embargo, y debido a la crisis que afectó a la región a fines de la década del noventa, la mayoría de los temas de la agenda interna fueron postergados en espera de una mejora de la situación macroeconómica de los países miembros. A la situación económica se sumaría, como factor dispersivo, la aspiración de liderazgo –tanto en el ámbito sudamericano como en el mundial– de los socios mayores del bloque.

En estas circunstancias, a inicios del 2000, bajo la Presidencia Protempore argentina se tomó la decisión política de darle un nuevo impulso al proceso de integración. La agenda del Relanzamiento del Mercosur, realizada con la finalidad de profundizar en temas tales como acceso a mercados, relaciones externas, arancel externo común, incorporación normativa y fortalecimiento institucional, vio retrasada su implementación debido al agravamiento de la crisis económica imperante en la región así como a la amplitud de sus objetivos.

De todas formas, se continuó trabajando en aspectos específicos en ella incluidos, como la solución de controversias, la incorporación de la normativa regional en los sistemas jurídicos nacionales y el fortalecimiento de la Secretaría Administrativa.

Se puso en marcha la transformación de la sam en una Secretaría Técnica (24) con el objetivo de adecuar el órgano administrativo a los nuevos requerimientos del proceso de integración y también se suscribió el Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias (2002).

La gradual salida de la crisis económica y los cambios de gobierno producidos en la región dieron un viraje en el proceso de integración. La revitalización del Mercosur, a partir de la asunción de Luiz Inácio Lula da Silva en la presidencia de Brasil, apoyada por la República Argentina, especialmente luego de la toma de posesión de Néstor Kirchner (25), le otorgó al bloque un nuevo impulso político, incluyendo entre sus objetivos importantes modificaciones en su estructura institucional.

En esta época se adoptó la Decisión Nº 26/03 Objetivos 2006, Programa de Trabajo 2004-2006,  en la cual se establecieron plazos (26) para la ejecución de diversos puntos de la agenda regional, así como una apuesta a nuevos desarrollos de la misma.

Quedaban abarcados temas políticos, sociales y culturales; aspectos relacionados con la unión aduanera y el mercado común; así como la propuesta de avanzar en los asuntos de la nueva integración: educación, cooperación en ciencia y tecnología, integración productiva avanzada e integración física.

Un avance en la consolidación institucional y en la afirmación de la subjetividad internacional del bloque (27) fue el establecimiento del Tribunal Administrativo Laboral del Mercosur (28) como instancia jurisdiccional única para entender en las controversias del personal de la Secretaría y entre ésta y personas con un vínculo contractual (por obras o servicios) para realizar tareas en ella o en otros órganos mercosurianos.

Continuará

Notas

1. Creado por el Acuerdo de Cartagena (1969), firmado por Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. En 1997 se convertió en la Comunidad Andina de Naciones.

2. Así denominado en el artículo 3 del Tratado de Asunción.

3. Suscrito el 26 de marzo de 1991 entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Su entrada en vigor se produciría en noviembre del mismo año.

4. Luego de las modificaciones introducidas por el Protocolo de Ouro Preto, esta exigencia sería bianual.

5. L. Bizzozero, “Los temas regionales en la nueva agenda del Mercosur y las negociaciones del ALCA”, Aportes para la Integración Latinoamericana, Año XI, N° 12, junio 2005, p. 7; R. Bouzas, “Apuntes sobre el estado de la integración regional en América Latina”, G. Caetano (Coord.), Mercosur 20 años, Montevideo: Cefir, 2011, pp. 75 a 85, p. 81.

6. Anexo I del Tratado de Asunción.

7. En las elecciones llevadas a cabo en 1994 en Brasil y Uruguay se produjo un cambio de los partidos políticos en el gobierno, alterándose así la conformación que había dado inicio al Mercosur.

8. Diciembre de 1994.

9. Entró en vigor desde el 15 de diciembre de 1995.

10. Artículos 1, 28, 29 y 30 del POP.

11. Además de estos actos vinculantes, la CCM se manifiesta a través de Propuestas que eleva al GMC.

12. Dicha creación fue ampliamente cuestionada, dada la ausencia de poder otorgado al CMC por el Tratado de Asunción para crear órganos con capacidad de decisión.

13. El POP establece que será el Consejo del Mercado Común el órgano que ejercerá la titularidad del bloque en nombre del Mercosur. El CMC puede delegar la capacidad para negociar y firmar acuerdos con terceros (países, grupos de países y organismos internacionales) en el GMC, dentro de los límites del mandato específico. El Grupo podrá a su vez, previa autorización del Consejo, delegar esas funciones en la Comisión de Comercio.

14. Denominado Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre la Comunidad Europea y sus Estados Miembros, por una Parte, y el Mercado Común del Sur y sus Estados Partes, por Otra.

15. Firmado el 17 de diciembre de 1996 y en vigor desde el 2 de marzo de 1997.

16. Firmado el 25 de junio de 1996 y en vigor desde el 1 de octubre de 1996.

17. En el marco de ambos acuerdos de complementación económica se establecieron comisiones administradores para la puesta en marcha de los mismos.

18. El Protocolo fue suscrito en 1998 y tiene su antecedente en la Declaración sobre Compromiso Democrático en el Mercosur de 1996.

19. Situación diferente a la costumbre en materia de tratados con los Estados asociados, que es la de suscribir un acuerdo entre los miembros plenos y luego realizar otro de igual contenido con ellos.

20. Artículo 1.

21. Artículo 4.

22. Artículo 5.

23. Está integrado por altos funcionarios de las Cancillerías de los Estados parte y de los Estados Asociados, en los temas de interés común.

24. Decisión CMC, Nº 30/02.

25. Véase respecto al inicial acercamiento de ambos presidentes, el denominado “Consenso de Buenos Aires”, de 16 de octubre de 2003. Disponible en: http://www.laondadigital.com/laonda/laonda/Documentos/Consenso%20de%20Buenos%20Aires.htm, consultado el 12 de marzo de 2012.

26. Los mismos fueron prorrogados por la Decisión CMC Nº 51/04.

27. Debido a que los organismos internacionales tienen la calidad de sujetos de Derecho Internacional (con inmunidad de jurisdicción), de carácter funcional, desarrollan sus actividades en territorios estatales. Por ello se impone la necesidad de establecer tribunales especiales que eviten la indefensión de los particulares que contratan con la organización o de los funcionarios de la misma.

28. Resolución GMC Nº 54/03.

Es docente-investigadora del Programa de Estudios Internacionales, Facultad de Ciencias Sociales y profesora adscripta de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, Universidad de la República Oriental del Uruguay.

Tomado de: Revista de Estudios Jurídicos Nº 12/2012 (Segunda Época). Universidad de Jaén (España). Versión electrónica en: revistaselectronicas.ujaen.es

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