La Gaceta Jurídica

Dimensión jurídico-institucional del Mercosur

(Parte II)

Foto: tarijalibre.tarijaindustrial.com

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Ana María Pastorino Castro

00:00 / 14 de noviembre de 2014

Por otra parte, se estableció (1), en la esfera del Consejo del Mercado Común, la Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur (crpm), que quedó integrada por los representantes permanentes acreditados por los Estados y por un Presidente, cargo que, recientemente, sería suprimido.

A la crpm se le encomendó diversas funciones, como la de asistir al Consejo y a la Presidencia Protempore en todas las actividades que éstos le demanden; establecer vínculos con la Comisión Parlamentaria Conjunta, el Foro Consultivo Económico y Social y con las reuniones especializadas; así como realizar propuestas al Consejo sobre asuntos relacionados con el proceso de integración.

Además de dirigir a la Comisión, al Presidente de la crpm se le encomendó la participación en las sesiones del cmc y de las reuniones de ministros; así como el desempeño de la representación del Mercosur en sus relaciones externas, por mandato expreso del Consejo. El primer Presidente de la crpm fue el expresidente argentino Eduardo Duhalde (2). Con posterioridad ocupó ese cargo el también argentino Carlos Álvarez (3), que se desempeñó en el mismo hasta 2009 (4).

Para dar mayor participación a la Comisión Parlamentaria Conjunta en el proceso de toma de decisiones, el Consejo firmó en 2003, un acuerdo interinstitucional con la misma, que luego sería incorporado en el Protocolo constitutivo del Parlamento del Mercosur.

Una modificación sustancial (5) introducida en esta época fue la creación del Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur (Focem) (6), con la finalidad de apoyar financieramente programas con dicho objetivo, así como promover la competitividad y la cohesión social de las economías menores y de las regiones más desfavorecidas.

Si bien en el instrumento constitutivo se previó la utilización del Fondo para apoyar el funcionamiento orgánico y el fortalecimiento del proceso de integración, este último cometido quedó postergado para ser utilizado en etapas posteriores.

Con el horizonte de la conmemoración de los diez años del Protocolo de Ouro Preto se celebraba intensas negociaciones a fin de efectuar una reforma jurídico-institucional de carácter integral, que culminó con una modificación del Protocolo en la segunda cumbre de Ouro Preto (diciembre de 2004). Sin embargo, la falta de acuerdo entre los países socios sobre varios puntos, impidió la reforma programada.

Los principales asuntos de discrepancia giraron en torno a la aplicación directa de las reglas regionales, al sistema de toma de decisiones y a la inclusión del Comité de Representantes Permanentes en un instrumento internacional. Se decidió, entonces, seguir avanzando en algunos de estos aspectos a través de la normativa secundaria, postergando la reforma jurídico-institucional para una instancia posterior (7).

En un intento de dar mayor relevancia a los gobiernos locales y regionales, en diciembre de 2004 se creó el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur (8), con el objetivo de fomentar el diálogo y la cooperación entre las entidades subestatales de los Estados parte del proceso y de las mismas con sus gobiernos centrales (9).

Respecto a los Estados asociados, se regulan (10) las condiciones para la obtención de tal calidad (11) y su procedimiento de participación en los órganos de la estructura institucional. En otro avance al respecto, la Decisión cmc Nº 28/04 establece pautas para la negociación y celebración de acuerdos con estos países.

El 1 de enero de 2004 entró en vigor el Protocolo de Olivos (po) para la solución de Controversias en el Mercosur (12), que modificó el sistema anterior, creando un nuevo órgano, el Tribunal Permanente de Revisión (tpr) (13).

El tpr está integrado con cinco árbitros, siendo cuatro nombrados por cada Estado parte, con su suplente respectivo, por dos años. El quinto árbitro, que preside el Tribunal, es designado de común acuerdo o, a falta del mismo, por sorteo realizado por la Secretaría del Mercosur (14). No obstante la composición reseñada, la cantidad de árbitros varía de acuerdo al asunto y a las partes en el contencioso a tratar (15). Las funciones del tpr serán analizadas en el apartado correspondiente a la solución de controversias.

En una instancia de acercamiento a la sociedad civil y a los ciudadanos, se creó la Reunión de Altas Autoridades sobre Derechos Humanos del Mercosur (16) y se suscribió el Protocolo de Asunción sobre Compromiso con la Promoción y Protección de los Derechos Humanos del Mercosur (17).

Con el objetivo de transformar a la Comisión Parlamentaria Conjunta en el Parlamento del Mercosur (Parlasur), el Consejo decidió otorgarle a la Comisión la calidad de comité preparatorio para la instauración del nuevo órgano de representación ciudadana (18). La culminación de los trabajos de la cpc se formalizaría, al interior del bloque, con la aprobación del Protocolo Constitutivo del Parlamento Mercosur (19) por parte del Consejo.

En el Protocolo Constitutivo no se definió el criterio de representación por país, dejando la cuestión para una instancia de decisión posterior a cargo del Consejo del Mercado Común. Si bien no se le otorgó capacidad de decisión, fueron incrementadas las competencias en comparación con la cpc, involucrando al Parlasur en el proceso legislativo del cmc.

Luego de arduas negociaciones, los plazos previstos por el Protocolo para modificar la integración paritaria –18 parlamentarios por país– fueron prorrogados y se alcanzó un acuerdo para establecer el reparto de bancas con base en una proporcionalidad atenuada. La primera etapa de su instrumentación comienzó en 2012, quedando distribuidos los cupos de la siguiente manera: Brasil con 37, Argentina con 26 y para Paraguay y Uruguay a 18 cada uno (20).

La ampliación de la agenda mercosuriana derivó en nuevos desarrollos institucionales como la creación de Instituto Social del Mercosur (ism) (21), con el objetivo de reafirmar la dimensión social del bloque, comenzando a funcionar en 2009. Otro aspecto que continuó impulsando al proceso –más allá de resultados efectivos– fue el relativo a las relaciones externas del bloque, a partir de las propias condicionantes provenientes de los demás actores regionales y de las necesarias definiciones respecto de los foros de negociación en que el Mercosur participa de forma unificada.

En el transcurso de 2008 se adoptó importantes medidas en materia de integración productiva. En efecto, se aprobó el Programa de Integración Productiva del Mercosur y se estableció un Grupo con el cometido de coordinar y ejecutar su aplicación (22). Asimismo, fue creado el Fondo Mercosur de Apoyo a las Pequeñas y Medianas Empresas implicadas en actividades de ese tipo (23), cuya primera fase se instrumentó a través de un sistema de garantías para operaciones de crédito solicitadas por ese tipo de empresas (24).

Durante la Cumbre de San Juan (25), Argentina, en agosto de 2010 se adoptó diversas medidas dirigidas a consolidar y profundizar el proceso de integración. A vía de ejemplo, cabe señalar la adopción del Código Aduanero del Mercosur (26), la eliminación del doble cobro del arancel externo común y la distribución de la renta aduanera (27). En materia de superación de las asimetrías, se aprobó un nuevo reglamento del Focem, fortaleciendo la estructura de su Unidad Técnica. En este ámbito, el cmc aprobó varios proyectos que significan un avance cuantitativo y cualitativo respecto a la etapa anterior.

En cuanto a innovaciones orgánicas, se reestructuró la Comisión de Representantes Permanentes. Entre otras cuestiones (28) se suprimió, tácitamente, la figura de su Presidente, cuya faz internacional es reemplazada por el Alto Representante General del Mercosur, una de las últimas novedades en materia institucional (Decisión cmc N° 63/10) (29). Además de la proyección exterior, el nuevo órgano tiene facultad de iniciativa y de coordinación con otros órganos y foros en una amplia variedad de temas.

Si bien la cuestión de una reforma institucional profunda estuvo siempre presente –con mayor o menor énfasis– en la agenda mercosuriana, aún no se ha logrado el consenso necesario para su efectiva implementación.

Dentro de las más recientes manifestaciones al respecto se encuentra la Resolución gmc Nº 6/10, mediante la cual fue creada la Reunión de Alto Nivel para el Análisis Institucional del Mercosur (Ranaim), como órgano asesor del gmc en materia de reforzamiento institucional, realizando propuestas para la creación y/o supresión de órganos de mejora del sistema de solución de controversias y de análisis de la normativa regional para perfeccionar su funcionamiento.

Incorporación y aplicación de la normativa regional

Las fuentes jurídicas del Mercosur se encuentran establecidas en el artículo 41 del Protocolo de Ouro Preto (30). Siguiendo la distinción utilizada para otros bloques regionales, es posible distinguir en el Mercosur el Derecho originario y el Derecho derivado. El originario estaría compuesto por el tratado constitutivo y sus protocolos e instrumentos complementarios.

Asimismo, los acuerdos celebrados en el marco de los convenios anteriores, es incluido por una gran cantidad de analistas, como normativa originaria, aunque con un alcance diferente a los primeros. Sin embargo, hay autores que los incluyen en una tercera categoría, distinta del Derecho originario y del Derecho derivado: el Derecho complementario, que tendría una posición jerárquica intermedia entre las otras dos fuentes normativas (31).

Como ya se señaló, a los dos órganos –Consejo del Mercado Común y Grupo del Mercado Común– con capacidad de generar actos vinculantes previstos en el Tratado de Asunción, se sumó convencionalmente –Protocolo de Ouro Preto– a la Comisión de Comercio del Mercosur. Quedó así conformado el Derecho derivado por los siguientes actos jurídicos: decisiones, resoluciones y directivas.

De particular importancia para el funcionamiento del proceso mercosuriano y el logro de sus objetivos es la forma de implementación interna de la normativa surgida de sus órganos decisorios. Durante el periodo de transición y ante el silencio del Tratado de Asunción sobre la aplicabilidad interna de la normativa regional, se utilizó la protocolización del mismo en el marco de la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi) para realizar una incorporación automática en el ordenamiento jurídico de los países socios (32).

Además, hay que recordar que gran parte de las acciones llevadas a cabo durante el periodo fueron canalizadas a través del Programa de Liberación Comercial que estaba integrado en el tratado fundacional, es decir, Derecho originario.

Con la suscripción del Protocolo de Ouro Preto, dicha omisión pretendió ser subsanada mediante la introducción de normas destinadas específicamente a estructurar la incorporación y la aplicación simultánea de las normas regionales (33). No obstante, la complejidad de dichas disposiciones ha contribuido a crear un déficit en materia de incorporación de la normativa derivada (34).

Continuará

Notas

1.   Decisión CMC Nº 11/03.

2. Decisión CMC Nº 14/03.

3. Decisión CMC Nº 32/05.

4. Decisión CMC Nº 32/08.

5. Se reconoce la asimetría existente en la subregión.

6. Decisión CMC Nº 45/04.

7. En esta dirección, por Dec.CMC N° 21/05, fue creado el Grupo Ad Hoc de Alto Nivel para la Reforma Institucional (Ganri) con el cometido de elaborar una propuesta integral de reforma.

8. Decisión CMC Nº 41/04.

9. Una primera inserción en el diseño orgánico para el tratamiento de los temas municipales se produjo en el 2000 con la creación de la Reunión Especializada de Municipios e Intendencias (REMI).

10. Decisión CMC Nº 18/04

11. Concedida a aquellos países miembros de la Aladi con los que el Mercosur suscriba acuerdos de libre comercio.

12. El mismo se reglamenta en la Decisión CMC Nº 37/03.

13. Quedando instalado en la ciudad de Asunción de Paraguay el 13 de agosto del mismo año. Para garantizar el correcto funcionamiento del Tribunal y su Secretaría, se adoptó un Acuerdo Sede entre la República de Paraguay y el Mercosur.

14. A los efectos de la designación del Presidente del TPR se confeccionó una lista de ocho árbitros. Permanecen tres años en el cargo que no es renovable, salvo acuerdo contrario entre los Estados parte.

15. Si se trata de un recurso de revisión de un laudo de un tribunal ad-hoc, o sobre una controversia entre dos Estados parte, el TPR está integrado por tres miembros.

16. Decisión CMC Nº 40/04.

17. Decisión CMC Nº 17/05.

18. Decisión CMC Nº 49/04.

19. Decisión CMC Nº 23/05.

20. En la segunda etapa de implementación del criterio de proporcionalidad atenuada, prevista para el 2015, Brasil tendrá 75 parlamentarios, Argentina 43 y se mantendrá el cupo de 18 para los socios pequeños.

21. Por Decisión CMC Nº19/06 se encomendó al Comité de Representantes Permanentes, la elaboración de una propuesta para su creación, en coordinación con el Foro Consultivo Económico y Social.

22. Decisión CMC N° 12/08.

23. Decisión CMC N° 13/08.

24. Por Decisión CMC N° 41/08 fue creado el Fondo Mercosur de Garantías para Micro, Pequeñas y Medianas Empresas.

25. En el marco de la XXXIX Reunión Ordinaria del Consejo del Mercado Común.

26. Decisión CMC Nº 27/10.

27. Decisión CMC Nº 10/10.

28. También está previsto el traspaso de competencias de la CRPM a la Secretaría, véase, por ejemplo, la Decisión CMC Nº 56/08.

29. Por Decisión CMC Nª 1/11 se designó al Embajador Samuel Pinheiro Guimarães Neto, de Brasil.

30. Artículo 41. Las fuentes jurídicas del Mercosur son: I. El Tratado de Asunción, sus protocolos y los instrumentos adicionales o complementarios; II. Los Acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunción y sus protocolos; III. Las Decisiones del Consejo del Mercado Común, las Resoluciones del Grupo Mercado Común y las Directivas de la Comisión de Comercio del Mercosur adoptadas desde la entrada en vigor del Tratado de Asunción.

31. A. Martínez Puñal, “En torno a las normas del Mercosur: Clasificación y Jerarquía, Incorporación, Vigencia (simultánea) y Dificultades Constitucionales”, en Z. Drnas de Clément (Coordinadora), Mercosur y Unión Europea, W. Hummer (ed.), Lerner Editora, Buenos Aires, 2008, pp. 223-259, p. 225.

32. Para los países miembros de la Aladi, todo acuerdo que es inscrito en la organización tiene efecto jurídico directo en sus respectivos ordenamientos jurídicos debido a una autorización genérica que al respecto realizaron los poderes legislativos a sus poderes ejecutivos.

33. Capítulo IV. Aplicación Interna de las Normas Emanadas de los Órganos del Mercosur.

34. Para un análisis detallado del tema, véase D. Ventura y A. Perotti, El Proceso Legislativo del Mercosur, Fundación Konrad Adenauer, Montevideo, 2004.

Es docente-investigadora del Programa de Estudios Internacionales, Facultad de Ciencias Sociales y profesora adscripta de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho, Universidad de la República Oriental del Uruguay.

Tomado de: Revista de Estudios Jurídicos Nº 12/2012 (Segunda Época). Universidad de Jaén (España). Versión electrónica en: revistaselectronicas.ujaen.es

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