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Ley de Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria: actores, estructura institucional y proceso

Parte final

Foto: Archivo La Razón

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La Gaceta Jurídica / Carlos Hugo Laruta Bustillos - Antonio Peres Velasco

00:00 / 10 de enero de 2012

II. Órdenes de análisis crítico de la Ley

Pese a su importancia y significación estratégica en el cumplimiento de las previsiones de la nueva Constitución Política del Estado (cpe), esta ley también se encuentra afectada por el mal congénito que caracteriza a la actividad legislativa de la Asamblea Legislativa Plurinacional (alp) y que se expresa en la aprobación de instrumentos legales, formalmente válidos y sustantivamente vacíos, más comprometidos con el discurso político y el enunciado de políticas gubernamentales que con soluciones jurídicas vinculantes y transformadoras de la realidad.

Con excepción de algunos contenidos normativos, presenta en realidad enunciados de política gubernamental y las pocas formulaciones normativas vinculantes que contiene convierten al Estado en el principal, si no único, sujeto pasivo, responsable de un vasto listado de obligaciones de hacer. Como siempre, ante soluciones legislativas de esta naturaleza, surge la pregunta acerca de si se trata de una declaratoria de buenas intenciones o si, por el contrario, estamos ante “obligaciones de hacer” que implican responsabilidad, cuando no se cumplen.

Lo que queda claro es que ésta no logra trascender el ámbito declarativo y enunciativo de las políticas gubernamentales y se enfoca en la creación de una multiplicidad de instancias públicas que hace más compleja y costosa aún la estructura del Estado Plurinacional. Los verdaderos protagonistas y destinatarios de la ley brillan por su ausencia, en lo concerniente a sus derechos y obligaciones y la solución de sus necesidades y problemas concretos y, por ende, totalmente ajenos a la revolución productiva comunitaria y agropecuaria.

Forma y fondo de la solución legislativa

Sin entrar en la consideración de aspectos de técnica legislativa, llama la atención la relación entre fondo y forma o, más específicamente, entre denominativo o etiqueta y contenidos y desarrollos normativos. En nuestro criterio, este desajuste es precisamente el que mayor desazón puede causar entre los supuestos destinatarios y beneficiarios de una ley que se agota en su denominación y no desarrolla contenidos ni soluciones jurídicas vinculantes y transformadoras de la realidad.

La referencia a una “revolución productiva comunitaria agropecuaria” es, desde ya, un mal punto de partida, porque se sitúa en un plano conceptualmente complejo y controversial. El término “revolución” es invocado simplemente con fines políticos y, a manera de “nombre de fantasía” para fines de “mercadeo” de la ley, puesto que los contenidos que ésta desarrolla no dan cuenta de un “cambio brusco y violento en la estructura social y política del estado” y menos de la economía productiva comunitaria.

En este marco, la denominación y contenidos de la ley plantean una verdadera entelequia, consistente en un Estado Plurinacional que se auto transforma brusca y violentamente para supuestamente cambiar lo único que su cpe y leyes quieren preservar, en el marco de la economía plural. Para no avanzar en terreno tan deleznable, era más razonable que la ley se muestre con una etiqueta más realista y acorde con las necesidades de la economía comunitaria productiva y no con las del Estado o el Gobierno.

Aunque existe siempre un anclaje en las políticas públicas enunciadas, la ley presenta un programa normativo que no logra “aterrizar” y concretar esos referentes generales y las previsiones generales de la cpe en soluciones normativas concretas, vinculantes, suficientes, útiles y efectivas, destinadas a satisfacer necesidades normativas concretas de los actores de la economía comunitaria. Se limita en realidad a sentar las bases de “engrandecimiento” del Estado con la creación de múltiples instancias estatales.

Por último, y como en otros casos, la ley desarrolla formulaciones normativas que no trascienden el principio o idea general y no abundan en elementos propios de las normas prescriptivas, tales como derechos, obligaciones, medios, procedimientos, plazos, recursos, condiciones de aplicación, acciones, carácter o sujetos normativos.

Desde un análisis de sus contenidos normativos, el texto de la ley no logra abandonar la fase prelegislativa y omite la transformación de los contenidos declarativos y políticos en soluciones jurídicas vinculantes y útiles para transformar la realidad.

Objeto, finalidad y campo de aplicación

Conforme al artículo (art.) 2, la ley “tiene por objeto normar el proceso de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria para la soberanía alimentaria, estableciendo las bases institucionales, políticas y mecanismos técnicos, tecnológicos y financieros de la producción, transformación y comercialización de productos agropecuarios y forestales de los diferentes actores de la economía plural…”; en tanto que, conforme al art. 3 “tiene como finalidad lograr la soberanía alimentaria en condiciones de inocuidad y calidad para el vivir bien”.

Esos dos art.s se encuentran directamente relacionados con el art. 4 que señala que la ley “tiene como ámbito de aplicación a las entidades del nivel central del Estado, entidades territoriales autónomas, comunidades indígena originario campesinas, comunidades interculturales y afrobolivianas y a otras entidades públicas, privadas, mixtas, así como las de productores individuales y colectivos, que directa o indirectamente intervienen o se relacionan con el desarrollo productivo, la seguridad y soberanía alimentaria”.

De esta forma se tiene que la ley, aunque está referida a las organizaciones económicas comunitarias, presentaría un campo de aplicación personal ampliado que integra a la totalidad de los actores de la economía plural y que, por lo tantoregiría a las formas de organización económica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa (art. 307 II cpe).

En ese último sentido, se trata de una ley que excedería su alcance comunitario formal y se aplicaría a la totalidad de actores de la economía plural y no solamente a las organizaciones comunitarias, como se podría deducir de su impactante denominación y de algunos contenidos específicos. En todo caso, lo que queda claro es que la ley se muestra confusa y contradictoria en esta materia

En segundo lugar, se tiene que la ley también excede su alcance productivo formal y establece un campo de aplicación material constituido no solo por la producción agropecuaria, sino por la transformación y comercialización de productos agropecuarios y forestales. En último extremo, la ley se aplica a las actividades forestales, a todo tipo de actividad económica relacionada con productos agropecuarios y a toda intervención económica relacionada con el desarrollo productivo y la seguridad y soberanía alimentaria.

Asimismo, la ley presenta un desajuste entre las bases institucionales, políticas y mecanismos técnicos, tecnológicos y financieros de la producción, transformación y comercialización de productos agropecuarios y forestales que plantea y la finalidad de “lograr la soberanía alimentaria, en condiciones de inocuidad y calidad para el vivir bien”. Como se desprende de su análisis, la ley no alcanza en realidad a configurar una solución legislativa satisfactoria de la problemática del desarrollo productivo agropecuario y comunitario y de la seguridad y la soberanía alimentaria.

Esta falencia es inherente a las ya comentadas formulaciones normativas de carácter declarativo y político, vacías de contenidos jurídicos vinculantes y transformadores de la realidad, mediante la asignación de derechos y obligaciones, premios y cargas, incentivos y restricciones, etc. La ley, en última instancia, está más referida a temas de política gubernamental, creación de instancias estatales nuevas y formulaciones enunciativas que a dispositivos y medios concretos de estímulo y promoción del desarrollo agropecuario.

Para entender mejor, cabe considerar, por ejemplo, que el Capítulo I (Políticas de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria) del Título II desarrolla los art.s 12 al 29 que tienen un carácter esencialmente declarativo, descriptivo o enunciativo y que se suman a otros art.s de esta naturaleza contenidos en los títulos Primero y Tercero. En su expresión declarativa, estos contenidos normativos se traducen en la consabida fórmula que establece que “el Estado fomentará, garantizará, hará o promoverá determinado objeto”, sin mencionar los medios, dispositivos y recursos necesarios para lograrlo.

Consiguientemente, nos parece que no existe coherencia entre objeto, finalidad y campo de aplicación, por una parte, y medios y dispositivos de logro y cobertura de los mismos. Puede decirse, en último término, que la ley no configura una solución normativa idónea, al no proveer de los medios y dispositivos necesarios para la satisfacción directa de las necesidades de sus destinatarios y la solución de la problemática de referencia.

En resumen, estamos ante una nueva ley, caracterizada por la hipertrofia de aspectos ideológicos, políticos y declarativos y por una enorme debilidad en su desarrollo vinculante y transformador y más parecida a una extensa declaración de buenas intenciones que a un instrumento legal orientado a brindar incentivos, generar oportunidades, establecer conductas sociales deseables, asignar derechos, imponer obligaciones, etc.

Carácter autoreferente del programa obligacional

Aunque, conforme a lo expuesto en el punto anterior, la ley presenta un acusado déficit jurídico vinculante o una ausencia de soluciones normativas concretas y útiles para satisfacer las necesidades específicas, no se puede ignorar que tiene un programa obligacional subyacente o implícito muy importante. En este sentido, la formalización normativa de enunciados de política estatal o gubernamental tiene efectos y consecuencias jurídicas y no puede entenderse como una simple declaración de buenas intenciones.

Bajo ese enfoque, en la ley analizada, el Estado, a través del Órgano Ejecutivo, queda constituido en principal obligado de un amplio y difuso listado de deberes, relacionados con la ejecución de diversas políticas gubernamentales. Esta situación adquiere relevancia, cuando se tiene en cuenta que la ley parece orientarse más a “engrandecer” el aparato estatal (medio de la pretendida revolución productiva comunitaria agropecuaria), que a establecer incentivos y condiciones favorables para el desarrollo agropecuario.

En el caso que nos ocupa, el conjunto de deberes que asume el Estado Plurinacional debería responder, como en cualquier otro caso, a un programa obligacional exigible y vinculante; es decir, esos deberes no deberían considerarse simples enunciados declarativos (ideológicos y políticos) sino generar responsabilidad de cumplimiento en los gobernantes y funcionarios encargados del cumplimiento de la ley.

Desde ese punto de vista, el cumplimiento exigible de esos contenidos declarativos se relaciona, cuando menos, con el art. 8 de la cpe referido a los principios ético morales y valores que debe asumir y promover el Estado y el art. 242 y siguientes referidos a la participación y control social y, de un modo más indirecto, con la revocatoria de mandato establecida por el art. 11 (II-1) de la cpe y el 25 de la Ley del Régimen Electoral 026 de 30-06-10.

En este mismo escenario, lo hemos denominado “engrandecimiento” del Estado se refleja claramente en la creación de nuevas instancias estatales y la referencia a las ya existentes, contenidas en los Capítulos III (Estructura institucional) y IV (Planificación estatal con participación estatal) del Título Segundo y los capítulos I (Fondos concurrentes departamentales y transferencias condicionadas) y II (Mecanismos crediticios de la Revolución productiva comunitaria agropecuaria) del Título Tercero de la Ley.

En esos módulos normativos se crea un Instituto del Seguro Agrario, una Entidad de Seguro Agrario Universal “Pachamama”, una Empresa Estratégica de Apoyo a la Producción de Semillas, una Empresa de Producción de Abonos y Fertilizantes, un Observatorio Agroambiental y Productivo, un Sistema de Apoyo Técnico para las organizaciones Matrices Nacionales, Consejos Productivos Económicos en todos los niveles, Fondos Departamentales Concurrentes y un Fondo Crediticio Comunitario.

En contraste con el extenso tratamiento normativo que dispensa a la organización y funcionamiento del aparato estatal, la ley se limita a reproducir cierta preceptiva constitucional aplicable a las organizaciones económicas comunitarias y establece su reconocimiento legal (art. 8), la capacidad de gestión territorial de las comunidades (art. 9), la participación de las mismas en todos los niveles de gobierno del ámbito agropecuario (art. 10) y, finalmente, su derecho de participar el diseño de políticas públicas (art. 11).

En resumen, al haber mucho Estado y poca agropecuaria en su contenido normativo, esta ley se vuelve prácticamente autorreferente; es decir, deviene en un instrumento para cambiar al Estado mismo y fortalecerlo en su protagonismo como medio de cumplimiento de la finalidad legal, en vez de atender la problemática concreta y las demandas reales del sector agropecuario.

El Seguro Agrario Universal

En el marco declarativo, cabe destacar como un logro importante la creación del Seguro Agrario Universal (art. 30), cuyos sujetos beneficiarios son las comunidades indígena originario campesinas, las comunidades interculturales y afrobolivianas con producción colectiva, las familias indígena originario campesinas interculturales y afrobolivianas con producción individual y las y los productores agrarios sean personas naturales o colectivas.

Para la implementación del seguro agrario, el art. 32 de la ley prevé la creación de un Instituto de Seguro Agrario que, entre otras, tiene funciones de diseño, monitoreo y evaluación de un Programa Anual de Subsidios a la Prima del Seguro, administración del subsidio y de otros recursos, emisión de disposiciones administrativas y regulatorias, aprobación y generación de productos de seguro, administración directa de esos productos de seguro, contratación de servicios de apoyo, aprobación de las pólizas propuestas por las entidades aseguradoras, etc.

Aunque está aparentemente restringido a la actividad agraria y excluye la pecuaria, este seguro es un aporte importante en materia de apoyo al desarrollo agropecuario, puesto que viene a satisfacer una innegable necesidad. No deja de preocupar el tema de su factibilidad técnica y financiera y de la posibilidad de que, por las características de nuestro ámbito rural, pueda tener efectos perversos y sustituir la vocación productiva por la prebendal especulativa.

En ese marco de valoración positiva, cabe llamar la atención sobre el art. 33 de la ley que confiere al instituto algunas atribuciones que, en nuestro criterio, no le corresponden. Nos referimos, en primer término, a la atribución de “administrar directamente modalidades o productos de seguro” (5) que en realidad es propia de las entidades aseguradoras y, en segundo lugar, a la atribución de emitir disposiciones “regulatorias” generales y particulares que corresponde a la instancia competente de control y supervisión.

Para concluir, podemos decir que el éxito del seguro agrario creado depende de que el mismo se inserte en la tradición institucional y técnica de la industria aseguradora del país y quede sujeta a las reglas y autoridad que la rigen y no se convierta en un instrumento político de uso prebendal de beneficios y recursos financieros. Si este seguro agrario se implementa de manera correcta, no cabe duda alguna que, con el tiempo, podría constituirse en un importante instrumento de apoyo al desarrollo agropecuario. Organizaciones económicas comunitarias

Conforme al denominativo que se da a la ley, las organizaciones económicas comunitarias deberían constituir el sujeto jurídico principal y el eje central de su desarrollo normativo. Lamentablemente, y como ya se hizo notar, la ley se limita a reproducir cierta preceptiva constitucional aplicable a las organizaciones económicas comunitarias, en los arts. 8, 9, 10 y 11. Este tratamiento genérico y referencial no es suficiente para solucionar la problemática constitutiva y operativa de esas organizaciones.

Desde hace tiempo, la problemática requiere que el ordenamiento legal establezca soluciones claras y concretas, en materia de constitución y reconocimiento de organizaciones económicas comunitarias. Es imprescindible que la ley dote a estas organizaciones de una existencia legal plena, con personalidad jurídica y capacidad para actuar válidamente en el ámbito de económico y les asigne un lugar en la clasificación legal de las personas colectivas establecida por el Derecho Común.

Cuando menos, este tipo de organización requiere de una normativa general que regule su organización y funcionamiento y le dé carta de “ciudadanía” para actuar en la economía plural. El tema del reconocimiento no puede quedar remitido a los preceptos generales de la cpe o a la referencia accesoria que se hace en el art. 38 (III) de la ley que establece que solo las oecom que tengan personalidad jurídica podrán ser atendidas por las entidades públicas de desarrollo agropecuario.

Esta deficiencia es una de las principales inconsistencias y fallas de la Ley de Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria que no se esfuerza en sentar sólidas bases de existencia legal y actuación de las organizaciones económicas comunitarias y las deja en una suerte de “limbo”, entre el sistema jurídico formal y legislado y el ordenamiento consuetudinario de base comunitaria. Con ese status jurídico indefinido, estas organizaciones jamás podrán acceder por ejemplo a constituir un “warrant” para obtener crédito.

Algunos vacíos temáticos

En el entendido de que la ley responde a la finalidad de lograr la soberanía y seguridad alimentaria y bajo el supuesto de que tal finalidad se logra por el desarrollo agropecuario, se puede advertir que la misma presenta importantes vacíos en esa línea o enfoque. En ese orden, no todos los ejes temáticos referidos en el art. 5 de la ley tienen un desarrollo normativo. En ese contexto, cabe llamar la atención, entre otros, sobre los vacíos o silencios temáticos que se refieren a continuación. El problema de la tierra

Sea relevante o no la economía comunitaria, no se puede negar que las denominadas comunidades indígena originario campesinas sobrellevan como consecuencia de la reforma agraria diversos problemas con referencia a la propiedad de la tierra, tanto individual como colectiva. En esta materia, cabe citar los problemas del minifundio agravado continuamente por las sucesiones hereditarias, de la titularidad de las tierras colectivas, de la falta de títulos de propiedad, de la urbanización de las tierras comunitarias, de la legitimidad de las autoridades comunitarias y la pertenencia a las mismas etc.

Habida cuenta de que la tierra es un factor clave para la producción agropecuaria y que el desorden y la inseguridad jurídica caracterizan a la actual realidad rural sobre todo andina, es razonable pensar que esta Ley debería sentar las bases de solución de esos problemas, como condición indispensable del desarrollo agropecuario y obtención de la soberanía y seguridad alimentaria.

El problema del mercado

Al margen de la polémica sobre la existencia o relevancia de la economía comunitaria, es indudable que la producción individual o colectiva enfrenta problemas a la hora de colocar sus excedentes en el mercado. Sabemos desde siempre que lo productores agrícolas se encuentran atrapados por una red de intermediación que les impide llegar directamente a los mercados y obtener los mejores precios para sus productos.

Bajo el supuesto de que una “revolución productiva comunitaria agropecuaria” debe necesariamente abordar un tema tan básico, es reprochable que la ley comentada no contenga previsiones específicas en esta materia. Desde todo punto de vista, el simple enunciado de políticas gubernamentales y la creación de empresas estatales vinculadas a la sola producción, deja a los actores individuales y colectivos de la economía comunitaria totalmente desamparados, frente al poder económico de rescatadores, mayoristas, transportistas y otros intermediarios.

El problema medioambiental

Por último, merece especial consideración el problema medioambiental que la ley toca de manera tangencial cuando se refiere a “la producción orgánica en armonía y equilibrio con las bondades de la madre tierra” (art. 2). Sobre este particular, se puede decir que, así como la ley no señala derechos, premios, incentivos, estímulos u oportunidades concretos en beneficio del desarrollo y promoción de sus teóricos destinatarios y beneficiarios, tampoco establece obligaciones para ellos.

Como no puede ser de otra manera, un régimen de incentivos al desarrollo agropecuario debería incluir derechos y obligaciones. En el caso que nos ocupa y de manera especial con relación a la problemática del medioambiente, esta ley no establece deberes, cargas y restricciones para los actores de la economía comunitaria. En ese sentido, el texto revela otro vacío que queda “nublado” por los contenidos políticos y declarativos y que deja de lado, por ejemplo, la necesidad de poner fin a la degradación de la tierra por ciertos cultivos.

Conclusión

Con referencia a la “Ley de Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria” No. 144, del 26 de junio de 2011, y conforme a las consideraciones expuestas, se puede concluir que, de las leyes aprobadas por la alp en los últimos años, ésta es indudablemente una de las que mayor desazón puede causar entre sus supuestos destinatarios y beneficiarios, pese a la rimbombancia de su título.

En efecto, se trata de una débil solución legislativa que se agota en su propio título, no establece bases efectivas de solución a la problemática agropecuaria actual y potencia el protagonismo del Estado, en desmedro del deseable y necesario protagonismo de las comunidades indígenas originarias campesinas y otros agentes económicos del ámbito rural.

Tomado de: Fichas Constitucionales Nº 43 y 44. institutoprisma.org

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