La Gaceta Jurídica

  • La Gaceta Jurídica
  • Ley

Ley Nº 401 y su análisis en relación a la constitucionalidad y Derecho comunitario

(Parte II)

Foto: acnudh.org

Foto: acnudh.org

Sara C. Ferreira Quevedo

00:00 / 18 de marzo de 2014

En este punto, vale la pena tomar en cuenta que, trátese de tratados formales, tradicionales, de integración, abreviados u otros, no podemos dejar de lado los dos primeros parámetros establecidos en la norma constitucional, cuales son los principios del derecho internacional –o principios de integración, según sea el caso– y/o el procedimiento aplicable para la denuncia del tratado.

Los tratados abreviados tienen, procedimentalmente, una diferencia fundamental en relación a sus antecesores: no requieren su ratificación por el Órgano Legislativo, cobrando vigor a su sola firma de acuerdo a lo establecido por el artículo 10 de la Ley 401, a modo de autenticación.

Al respecto, la Comisión constituyente relacionada a este título constitucional aporta un dato interesante: entre los artículos aprobados por mayoría absoluta se da constancia del trabajo en un artículo signado como el número cuatro, cuyo contenido establece el procedimiento y la atribución de facultades del Presidente y Legislativo en la celebración de los tratados. En su segundo parágrafo se señala que algunos tratados, considerados de “ejecución de actos ordinarios” (las comillas son propias) como son las donaciones u otros que no comprometan la independencia o fondos públicos, podrán ser ratificados de manera directa por el Presidente de la República –en aquel entonces– mediante decreto supremo, previo control de constitucionalidad e información al Órgano Legislativo (1).

Ahora bien, a pesar del antecedente histórico constitucional, el hecho de que se establezca una suerte de ratificación –autenticación a la firma, dice la Ley 401– ha sido una cuestión ampliamente debatida desde hace mucho tiempo, en sentido de la validez formal de este tipo de tratados. Reuter señala que se conoce con el nombre de “ratificaciones imperfectas” en sentido de la inconstitucionalidad formal que acarrea consigo este tipo de tratados (SUÁREZ 1999: 32).

Aunque aceptáramos la tesis de los constituyentes, es decir que existen ciertos tratados de mera ejecución o que no comprometen la soberanía del Estado –aunque, como veremos adelante, los tratados constitutivos dan origen a entes supranacionales, en cesión recíproca de soberanía que hacen todos los Estados firmantes, en mérito a un proceso de integración– mal podríamos aceptar la redacción de la Ley 401 por un gravísimo error conceptual, al establecer que los tratados abreviados lo son en sentido de comprender las materias inherentes a las competencias exclusivas del Órgano Ejecutivo, en alusión a la organización autonómica del Estado Plurinacional.

Nos atrevemos a sostener lo anterior debido a que hay una clara contradicción –no se trata de una mera antinomia, de acuerdo al concepto de Bobbio– respecto al texto constitucional, a la Ley Nº 031 Marco de Autonomías y Descentralización (en adelante Ley 031) y a la incipiente jurisprudencia constitucional al respecto (2) que adelantan la inconstitucionalidad de dicha redacción, en sentido de atribuirle dichas competencias (exclusivas) únicamente al Órgano Ejecutivo. Veamos por qué.

La cpe (Constitución Política del Estado) define las competencias exclusivas como aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas (3).

Esto quiere decir que la competencia puede ser ejercida únicamente por el nivel de Gobierno –sea central o autonómico– al cual se le haya asignado la titularidad de la misma. La Ley 031 se refiere, asimismo, a las competencias exclusivas del nivel central del Estado y/o entidades territoriales autónomas en gran parte de su articulado.

Aun así, si hubiese alguna posibilidad de confusión en cuanto a la comprensión o sinonimia que se pretendiere aplicar bajo el entendimiento que las competencias exclusivas del nivel central del Estado son, en resumen, las exclusivas del Órgano Ejecutivo, la stc Nº 2055/2012 nos aclara que existen tres ámbitos de ejercicio competencial: el ámbito jurisdiccional (en cual jurisdicción de gobierno se aplica); el ámbito material (respecto de las materias determinadas, como salud o educación, por citar solamente algunas) y, el más importante para este análisis, el ámbito facultativo, que hace referencia a los órganos ejecutivos y legislativos de los niveles de Gobierno.

En su fundamento II.3.1 reconoce que la cpe “establece cinco facultades mediante las cuales ejercerán sus atribuciones: legislativa, reglamentaria, ejecutiva, deliberativa y fiscalizadora. Las facultades deliberativa, fiscalizadora y legislativa son de titularidad de los órganos deliberativos. En tanto, que las otras dos, reglamentaria y ejecutiva, son de titularidad de los órganos ejecutivos” (4) Asimismo, se señala la complementariedad que, sobre dichas facultades, establece la SCP 1714/2012 de 1 de octubre.

De acuerdo a lo anterior, mal podría pretenderse atribuir a un solo órgano de un nivel de gobierno, sea éste central o autonómico, la ejecución de todas las competencias exclusivas, puesto que la organización del Estado a través de los órganos del poder público continua fundamentándose en los principios de independencia, separación, coordinación y cooperación, sin que alguno de ellos pueda rebasar el límite de sus atribuciones (5).

Asimismo, nótese que el artículo 12, al establecer la competencia en la celebración de los tratados, se refiere al nivel central del Estado como titular de la competencia privativa de la política exterior y no así al órgano Ejecutivo como titular de dicha competencia.

El denominado bloque de constitucionalidad y su relación con el derecho de los tratados

El bloque de constitucionalidad constituye la integración de las normas que no sólo integran el texto formal de la Constitución, sino también los tratados y convenios internacionales en materia de derechos humanos y las normas de Derecho Comunitario.

De acuerdo al aporte de Horacio Andaluz, la expresión “bloque de constitucionalidad” es francesa. Al respecto, sostiene que “se refiere a las normas que se aplican para controlar la constitucionalidad del Derecho ordinario, del mismo modo que la expresión “bloque de legalidad” dice de las normas ordinarias que se aplican para controlar la legalidad de los actos administrativos” (ANDALUZ 2009: 30).

De hecho, la expresión surgió en atención a la interpretación que hiciere el Consejo Constitucional sobre la Declaración de los Derechos del Hombre y el ciudadano de 1789 y el preámbulo constitucional en el que se aludía al compromiso de los franceses de adhesión a los derechos humanos y normas definidas por la Declaración. Por tal motivo, el Consejo consideró que dicho preámbulo y Declaración eran normas incorporantes de la misma manera que la Constitución que era la única norma que gozaba de primacía.

En el caso de la Constitución de Bolivia, llama la atención que, de acuerdo a las publicaciones que hiciere la Vicepresidencia sobre el proceso constituyente, el texto constitucional aprobado por la Asamblea Constituyente en diciembre de 2007 no hubiese contemplado en el artículo 410 al bloque de constitucionalidad. Sin embargo, sí se tenía prevista la preeminencia en sentido de otorgarle a los tratados internacionales sobre derechos humanos una primacía en relación a la Constitución, siempre que se cumpla con las condiciones de ratificación de dichos tratados y que los derechos y garantías en ellos reconocidos sean más favorables.

Actualmente, el contenido del artículo 256 tiene parte de esa redacción. Se rescata que se hayan ampliado las posibilidades en sentido de que “los tratados e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos que hayan sido firmados, ratificados o a los que se hubiera adherido el Estado, que declaren derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, se aplicarán de manera preferente sobre ésta” entendiendo que la sola adhesión (6) también le confiere primacía, en virtud del principio pro homine de dichos Tratados.

Tratados de Derecho comunitario, relaciones internacionales y bloque de constitucionalidad

A partir de la creación de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (Ceca) y, más propiamente, con los Tratados de Roma que dieron paso a la Comunidad Europea, se ha teorizado sobre una rama del derecho autónoma e independiente cual es el Derecho Comunitario o también denominado Derecho de Integración.

De acuerdo a Pizzolo, para abordar el Derecho de la Integración es necesario reconocer en el Derecho Internacional “la matriz normativa originaria” para separar la “variante normativa” de la integración, que no se basa en meros tipos de asociación y cooperación, sino que establece un tipo supranacional (PIAZZOLO 2010: 27-28) que la mayor parte de las constituciones permite para dar cumplimiento a dicho orden.

En América Latina hemos tenido varios antecedentes de integración regional y subregional. Entre ellos contamos con antecedentes más idealistas o románticos encabezados por el Libertador Bolívar (7) hasta antecedentes más concretos y apegados al concepto contemporáneo del ámbito integracionista como es la Organización de Estados Centroamericanos de 1951 (Odeca) –que hacia adelante pasó a denominarse Sistema de la Integración Centroamericana (Sica)– la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (alalc) en 1960 –posteriormente sustituida por la Asociación Latinoamericana de Derecho de Integración (Aladi)– la firma del Acuerdo de Cartagena en 1969, que posteriormente daría paso a la Comunidad Andina de Naciones (can), la firma del Tratado de Asunción de 1991, por el cual se instituye el Mercado Común del Sur (Mercosur) hasta llegar a ejemplos más recientes contenidos en procesos de integración y cooperación como son la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) de 2004, la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac) de 2011, entre otros.

El acervo comunitario andino está compuesto por el conjunto de normas jurídicas comunitarias contenidas en tratados constitutivos de la comunidad, así como el Derecho Derivado, Decisiones del Camrree y de la Comisión y Resoluciones de la sg, y por los Convenios de Complementación Industrial que adopten los pm entre sí y en el marco del proceso de integración subregional andina.

De acuerdo a lo sostenido por Garrón, la Constitución abrogada presentaba un dilema en sentido de que no contemplaba de manera especial los acuerdos asumidos por el país en cuanto a integración se refiere y a la no cesión de soberanía prevista necesariamente para la aplicación y cumplimiento del derecho originario y derivado de los acuerdos de integración (Cfr. GARRÓN 2004: 28-29).

A pesar de ello, hemos sido Estado miembro activo de la can, actualmente lo somos –aunque aún no con plenos derechos– del Mercosur, Unasur, entre otros que, en la mayor parte de los casos, involucran la cesión de competencias soberanas a órganos supraestatales que legislarán, ejecutarán e incluso administrarán justicia en dichos ámbitos. Ejemplo de ello son los órganos del Sistema Andino de Integración (sai) de la can.

El hecho de que la cpe actual hubiese introducido un capítulo dedicado a la integración, así como la inclusión de las normas de Derecho Comunitario en el bloque de constitucionalidad ha representado un excepcional avance en esta vertiente normativa, al decir de Pizzolo. Sin embargo, aún se nota en el texto constitucional incongruencias referentes a la validez, procedimiento, principios y la labor de los jueces, a la hora de aplicar lo contenido en los tratados constitutivos comunitarios, así como las normas de derecho derivado.

De hecho, hay que señalar que, sobre este último particular, el tjcan establece que “la jurisdicción comunitaria andina está constituida por el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena y por los tribunales nacionales a los que el ordenamiento jurídico andino les atribuye competencia para decidir asuntos relacionados a este derecho” (8).

Ahora bien, si hacemos un análisis sobre la inclusión del ámbito comunitario al bloque de constitucionalidad empezaremos por señalar, como sostiene Andaluz, que “la Constitución de 2009 arrastra la herencia dualista de la Constitución de 1826” (ANDALUZ 2009: 34) aunque, según establece el mismo, la Asamblea Constituyente adoptó en determinado momento la tendencia monista (9).

Ello se confirma con Pizzolo que sostiene que en la supranacionalidad únicamente se permite la procedencia de la teoría monista, por exclusión de la dualista (Cfr. PIZZOLO 2012: 266), no obstane, ello no ocurre así.

Por tanto, debemos recibir los tratados o convenios internacionales en cualquier materia –con la salvedad de derechos humanos que abre la posibilidad de sola adherencia del Estado– a través de una ley para que ésta recién pueda ser aplicada en cuanto a ordenamiento jurídico doméstico se refiere.Ahora bien, a pesar de lo anterior, podemos seguir analizando la recepción de la integración por el texto constitucional.

En la Segunda Parte de la cpe, referida a la Estructura y organización funcional (política) del Estado Plurinacional de Bolivia, encontramos el Título VIII referido a “Relaciones internacionales, fronteras, integración y reivindicación marítima” dividido en 4 capítulos: Relaciones internacionales, Fronteras del Estado, Integración y Reivindicación marítima.

De todos ellos, como hemos sostenido, tiene especial importancia el capítulo tercero referido a Integración como una novedosa incorporación al texto constitucional. Sin embargo, también es importante conocer algunos aspectos de otros capítulos que complementan al tercero.

En el capítulo primero, referido a relaciones internacionales, encontramos algunos aspectos que reflejan el procedimiento, principios, jerarquía y denuncia de los tratados internacionales:

El artículo 255 señala que las relaciones internacionales y la consiguiente suscripción de tratados deben seguir un procedimiento de negociación, suscripción y ratificación siempre que responda a los fines del Estado en función de su SOBERANÍA (las mayúsculas son nuestras). Es decir, se mantiene incólume la soberanía externa de Bolivia.

De hecho, el artículo 256 confirma la anterior situación cuando señala los principios en los que deben basarse los tratados internacionales:

-Independencia e igualdad entre los Estados y no intervención en los asuntos internos.

-Cooperación y solidaridad entre los Estados y pueblos (es decir, no cesión de soberanía).

-Seguridad y soberanía alimentaria.

Ahora bien, los tratados que cumplan con lo anterior, una vez negociados y suscritos por el Presidente (en mérito a su atribución Nº 5, artículo 172 de la cpe de dirección de la política exterior), deberán ser ratificados por la Asamblea Legislativa en mérito a su atribución Nº 14, artículo 158.

Una vez que sigan este procedimiento, el artículo 257 les concede el rango de ley, es decir, su aplicación estaría en un plano sucesivo, en la pirámide kelseniana del ordenamiento jurídico boliviano, a la cpe que goza de primacía frente a cualquier otra norma jurídica. Sin embargo, existe una excepción a lo anterior: en el caso de los tratados internacionales en materia de derechos humanos, también firmados, ratificados o en los que simplemente se adhiera el Estado y que declaren derechos más favorables que la cpe, el rango que tendrán éstos es de aplicación preferente a la misma Constitución.

Pero analicemos esto en contexto con el artículo 410 que establece la jerarquía normativa.

El parágrafo II señala que la cpe tiene primacía. Asimismo, nos habla de un “bloque de constitucionalidad” conformado por los tratados y convenios internacionales en materia de derechos humanos y normas de Derecho Comunitario, ratificados por el país.

Asimismo, señala una jerarquía normativa:

- Constitución Política del Estado.

-Los tratados internacionales.

-Las leyes nacionales, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el RESTO de la legislación departamental, municipal e indígena.

-Los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes.

De ahí que pudiésemos señalar que a esta jerarquía corresponden los tratados que conciernen a temas que no son de derechos humanos o ámbito comunitario, pues los mismos corresponden al bloque de constitucionalidad.

Ni el capítulo segundo, referido a fronteras del Estado, ni el capítulo cuarto, referido a reivindicación marítima, incluyen elementos a considerar en este punto.

Continuará

Notas

1. Enciclopedia Histórica Documental del Proceso Constituyente Boliviano. Tomo III, Volumen 2. Vicepresidencia del Estado. Pág. 2378. Fecha de consulta: 18/02/14. Link: http://www.vicepresidencia.gob.bo/spip.php?page=publicaciones

2. Como ejemplo, explicaremos algunos puntos de la STC Nº 2055/2012.

3. Artículo 297, parágrafo I de la CPE.

4. STC Nº 2055/2012

5. Al respecto, el artículo 12 de la CPE establece la separación de los órganos de poder público.

6. De acuerdo a la Ley 401, artículo 6, debe entenderse por adhesión: acto por el cual el Estado Plurinacional de Bolivia expresa formalmente en el ámbito internacional, su consentimiento en obligarse por un Tratado de cuya negociación, adopción, autenticación y firma no participó.

7. El Congreso de Panamá de 22 de junio al 15 de julio de 1826 en el que se suscribió el Tratado de la Unión, Liga y Confederación.

8. Véase la sentencia del Proceso 1-IP-87 de 15 de febrero de 1988. Consulta prejudicial formulada por el Consejo de Estado de la República de Colombia, dentro del proceso interno entablado por la sociedad Aktiebolaget VOLVO.

9. De acuerdo a Andaluz, el texto del artículo decía: “Las normas de derecho internacional que obligan al Estado integran el derecho nacional. Una vez en vigor según sus propias disposiciones, los tratados en que Bolivia es parte establecen derechos y deberes de aplicación directa”. La organización jurídica del poder. Pág. 34, pie de página Nº 20.

Es abogada, docente de Derecho de Integración en la Universidad Privada Boliviana (UPB) y en la Universidad Católica Boliviana.

Tomado de: Revista virtual del Instituto de Estudios Internacionales Idei-Bolivia, año 4, Nº 76, febrero de 2014.

Ediciones anteriores

Lun Mar Mie Jue Vie Sab Dom
1 2 3 4 5 6
7 8 9 10 11 12 13
21 22 23 24 25 26 27
28 29 30 31

Suplementos

Colinas de Santa Rita, Alto Auquisamaña (Zona Sur) - La Paz, Bolivia