La Gaceta Jurídica

El Mercosur y la voluntad del constituyente

El 7 de diciembre de 2012, en la Cumbre del Mercosur en Brasilia, el gobierno boliviano suscribió el “Protocolo de Adhesión del Estado Plurinacional de Bolivia al Mercosur”, haciendo oficial su adhesión al Tratado de Asunción de 1991 (Tratado Constitutivo del Mercosur) y a otros cinco protocolos que son parte integrante del instrumento principal. De esta manera el país ingresaba como “Estado Parte” y se comprometía a adoptar el acervo normativo del organismo de manera gradual, flexible y equilibrada, en un periodo de 4 años desde su entrada en vigor.

La instancia pertinente debe hacer constar la exactitud, porque “la inconstitucionalidad no se presume”.

La instancia pertinente debe hacer constar la exactitud, porque “la inconstitucionalidad no se presume”. Foto: Archivo La Razón

La Gaceta Jurídica / Ariel Néstor Flores Mamani

00:00 / 11 de junio de 2013

No pocas declaraciones oficiales se han vertido sobre tan importante y trascendental avance hacia la consolidación de la “integración latinoamericana” (que más bien constituiría un paso más hacia la apertura de nuevos mercados altamente competitivos), sin embargo, tampoco han faltado opiniones apresuradas y dispersas que advertían sobre la inconstitucionalidad de dicho Protocolo por no haberse cumplido con aquella exigencia constitucional establecida en el artículo 257, parágrafo II de la Constitución Política del Estado (cpe), que literalmente señala:

“Requerirán de aprobación mediante referendo popular vinculante previo a la ratificación los tratados internacionales que impliquen: 1. cuestiones limítrofes, 2. integración monetaria, 3. integración económica estructural y, 4. Cesión de competencias institucionales a organismos internacionales o supranacionales, en el marco de procesos de integración”.

Asimismo, y de manera concordante, el artículo 20 de la Ley N° 026 del Régimen Electoral de 30 de junio de 2010 prevé que: “El régimen de referendos en relación a Tratados Internacionales se sujetará, de manera específica, a las disposiciones establecidas en la Constitución Política del Estado. Estos referendos no se tomarán en cuenta para los efectos de la frecuencia establecida en el artículo de la presente ley”.

En ese sentido, tanto la Constitución, que establece los casos concretos y específicos por los cuales los Tratados Internacionales requieren de aprobación mediante referendo popular vinculante para adquirir validez, como la Ley de Régimen Electoral, que prevé las condiciones materiales para llevar adelante los referendos sin sujeción a la frecuencia y presupuesto con que se realicen en circunscripción nacional, dan cuenta del tenor literal de la Constitución boliviana.

Sin embargo, como si no fuera suficiente el tenor literal del texto constitucional, el parágrafo II del artículo 196 de la misma norma fundamental señala que: “II. En su función interpretativa, el Tribunal Constitucional Plurinacional aplicará como criterio de interpretación, con preferencia, la voluntad del constituyente, de acuerdo con sus documentos, actas y resoluciones, así como el tenor literal del texto”.

Ahora bien, ¿Cuál es el fundamento filosófico-político del artículo 257 de la CPE, que exige la aprobación mediante referendo popular vinculante los tratados internacionales que impliquen, como es el caso del Mercosur,“Cesión de competencias institucionales a organismos internacionales en el marco de procesos de integración”? o dicho en otras términos, ¿cuál es la voluntad del constituyente con referencia a la adhesión de Bolivia al Mercosur?

La revisión y análisis de la documentación aprobada por los constituyentes que integraron la Comisión 20, Fronteras Nacionales, Relaciones Internacionales e Integración de la Asamblea Constituyente (2006 - 2007), revela importantes consideraciones que podrían ampliar, aclarar y enriquecer el debate sobre la naturaleza doctrinal de los articulados constitucionales en materia de relaciones internacionales e integración (Documentación publicada por la Vicepresidencia del Estado a través del proyecto “Enciclopedia Histórica Documental del Proceso Constituyente Boliviano”).

Análisis de contenidos

En ese sentido, el Informe Final de la referida Comisión incluye 6 artículos aprobados por unanimidad, un título aprobado por consenso, un Informe de Mayoría, un Informe de Minoría y Artículos Transitorios. Para los fines que se pretenden dilucidar, únicamente analizaremos los contenidos de los dos informes (de Mayoría y Minoría).

Por un lado, el Informe de Mayoría, con referencia a la aprobación de los tratados, considera tres aspectos de tipo procedimental: para el primer caso, señala que:“…la norma general es que todo tratado internacional negociado y firmado por el Poder Ejecutivo sebe ser aprobado por el Poder Legislativo para su entrada en vigencia. El segundo caso es una lista positiva de cinco casos en los cuales además de convocarse previamente a Referéndum popular vinculante por el alcance y la envergadura de dichos tratados, y el tercero procedimiento es el de los Tratados Internacionales que por sus implicaciones limitadas pueden ser aprobadas por el poder Ejecutivo” (TIII, V2:2378).

En seguida, en referencia específica a la “lista positiva de los cinco casos” que precisarían de referendo popular vinculante, señala específicamente: “Requerirán de aprobación mediante Referéndum popular vinculante previa a su ratificación los Tratados Internacionales que impliquen: 1.Alteración de límites territoriales. 2. Integración monetaria. 3. Integración económica estructural. 4. Cesión de competencias institucionales a organismos internacionales o supranacionales. 5. Una interpretación restrictiva de derechos y garantías consolidadas en el país”.

Aunque distinto en cuanto al punto 5, este artículo no difiere sustancialmente del aprobado en la cpe vigente, sin embargo, nos interesa destacar la fundamentación doctrinal que reza de la siguiente manera:“Considerando la enorme importancia que tiene para el país los temas que se detallan en el presente artículo, es necesario que se convoque a un referendo popular vinculante para proceder a su aprobación mediante ley. Esta es una forma de garantizar el ejercicio de la democracia en temas cruciales que hacen a la vida del Estado” (TIII, V2:2379).

Por su parte, el Informe de Minoría, con un contenido claramente técnico y académico, señala en el proyecto de artículos referidos a la celebración de Tratados que: “En el caso de tratados que afecten la soberanía territorial o su ejercicio, la manifestación del consentimiento del Estado en obligarse, será autorizada por Referéndum convocado por el Poder Ejecutivo y ratificado por la mayoría absoluta de los votantes”.

La exposición de motivos que fundamenta este artículo es amplia y consistente, sin embargo, únicamente extraemos la siguiente conclusión: “...a pesar de que la tradicional exigencia de ratificación congresal ha quedado reducida a los tratados que importan grandes responsabilidades para el Estado contratante, la nueva Constitución boliviana debe incorporar también la necesidad de participación de los ciudadanos, reflejada en las múltiples propuestas de la sociedad civil que demanda una participación directa en la ratificación de aquellos tratados que comprometen el atributo esencial del Estado: su soberanía territorial” (…)

“Sobre esa misma línea, …los acuerdos constitutivos de organizaciones internacionales, como ser la Can o el Mercosur, a pesar de su sustrato comercial, merecen una referencia diferenciada en razón de la múltiple capacidad que tiene de afectar, a través de las normas que emiten, los órdenes jurídicos internos” (TIII, V2:2391).

Omisión y constitucionalidad

Tanto la Constitución boliviana como las voluntad del constituyente, dos aspectos indivisibles de un mismo cuerpo, señalan con claridad y fundamento la necesidad de garantizar el ejercicio de la democracia en temas cruciales que hacen a la vida y la soberanía del Estado, a través del involucramiento y participación activa de la ciudadanía. ¿Por qué la omisión explícita en hacer inaplicable un artículo constitucional que aparentemente no ha generado, en el corto plazo y a los ojos de la población, ninguna dificultad significativa? Al no haberse realizado dicho referendo, ¿el Protocolo de Adhesión de Bolivia al Mercosur, es constitucional o inconstitucional?

Desde la aprobación y vigencia de la actual cpe, se ha vertido diferentes criterios políticos-jurídicos en sentido de denuncia, rechazo o condena sobre la inconstitucionalidad de diversos postulados constitucionales, no pocas leyes nacionales y un sinnúmero de acciones gubernativas. Lo cierto, es que la mala práctica política nos lleva, de manera muy suelta e imprudente (a veces), ha señalar de inconstitucional cuanta normativa atente contra nuestros prejuicios creados en algunos casos y sobradamente justificados en otros.

Sea cual fuere el caso, lo cierto es que “la inconstitucionalidad no se presume” y que, por el contrario, según el artículo 5 de la Ley N° 027 de fecha 6 de julio de 2010 (Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional), “se presume la constitucionalidad de toda ley, decreto, resolución y actos de los Órganos del Estado en todos sus niveles, hasta tanto el Tribunal Constitucional Plurinacional resuelva y declare su inconstitucional”.

Por tanto, la única instancia (por ahora) con atribuciones para conocer y resolver con carácter vinculante la constitucionalidad o inconstitucionalidad del Protocolo de Adhesión señalado es el Tribunal Constitucional Plurinacional. No cualquier persona, natural o jurídica, puede arrogarse tan elemental facultad, así como no cualquier acto o decisión gubernamental, que pasa desapercibida ante los ojos de los bolivianos, puede presumir de beneficiosa y creer que no afectará en el largo plazo a los intereses del país.

Es abogado, investigador y analista constitucional.

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