La Gaceta Jurídica

Observaciones al Proyecto de Ley Orgánica del Ministerio Público

(Parte I)

Foto: navarra.es

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La Gaceta Jurídica / Ramiro Otero Lugones

00:00 / 16 de marzo de 2012

Fuente constitucional y origen

En la conformación de la Corte Suprema de Justicia, el 16 de julio de 1827, se incluyen dos fiscales, quienes son el origen del Ministerio Público.

En un rápido pero obligado repaso de la creación del Ministerio Público, debe partirse de la afirmación de Glaser sobre que “en los ordenamientos jurídicos modernos vale como axioma, que la acción penal y el derecho de imponer las penas, pertenece al Estado”, principio que deriva de la convicción de que el derecho penal figura en la órbita pública y no en la privada, es decir, cumplir la misión de proteger el orden jurídico público, amenazado en sus fundamentos por el delito y, en el deber de resguardarlo, el Estado asume el deber de protegerlo. Asegurando la aplicación de la Ley Penal.

A diferencia del ejercicio de la acción popular del Derecho Inglés, nuestra legislación se ha inclinado por el concepto de acusación pública del Derecho Francés. Por su parte, Inglaterra ha recogido de la Roma antigua el ejercicio de la acción penal a iniciativa espontánea de los ciudadanos particulares, aclarando que la falta de acusador público de la legislación inglesa solamente se refiere a los delitos de carácter personal, porque, tratándose de delitos de alta traición, de lesiones a la administración pública, obstaculización de la justicia, etc., existe el acusador público, que es el Attorney General o Solicitor General, y, en caso de muerte violenta, la acusación correspondiente al Inquisitor of Coroner, quien procede de oficio a comprobar el hecho y ejercitar la acción penal. A estas magistraturas se las denomina “Abogados de la Corona”, una variedad de asesores legales.

Autores como Obraneja sustentan que el Derecho moderno no ha creado la institución del Ministerio Público, sino que lo aprovechó tomándolo del proceso inquisitorio abolido. El proceso en oposición al inquisitivo dominó en el mundo antiguo hasta el siglo xvi, cuando el Papa Inocencio iii crea el sistema inquisitorial.

En el Derecho moderno el Ministerio Público ha dado como resultado que la acción de la justicia sea promovida “desde afuera”, cuyo resultado es un proceso configurado formalmente como proceso de partes, por un lado, y que el Estado mismo siga siendo el sujeto de la persecución criminal, por otro.

El sistema, como exigencia preceptiva le asigna al Ministerio Público imparcialidad, porque el Ministerio Público y el Juez, como órganos del Estado, persiguen servir un interés público no fraccionable ni parcial, que pueda contraponerse tanto como coincidir con el interés particular del procesado.

En el servicio de este interés, al Ministerio Público le incumbe aducir todas las circunstancias favorables al presunto reo, deducir pretensiones a su favor, evitando las incriminaciones injustas e injustificadas y apoyar e interponer recursos a favor de éste.

Entonces, la posición procesal del Ministerio Público es diferente a la parte civil y también distinta del Juez, a quien no le liga ningún vínculo ni disciplinario, ocupando más bien una posición equivalente a la suya, resultando que el Ministerio Público es un órgano de la administración de justicia, una autoridad pública y, en tal carácter, es inaceptable que tenga que enfrentarse con el perseguido en forma parcial.

Este criterio pone en entredicho el atribuir al Ministerio Público el carácter de parte y, como Saner sostiene, en el procedimiento de oficio el Estado no es parte, sino el sujeto de la persecución, lo que en otras palabras significa que es el titular de la acción.

El fin del Ministerio Público queda asegurado al cumplir la persecución penal por parte del Estado y al mismo tiempo se cumple por un órgano distinto e independiente del jurisdiccional. El artículo 149 de la Constitución Política del Estado (cpe) de 1947 dispone: “El Ministerio Público se ejerce a nombre de la Nación, por las Comisiones que designan las Cámaras Legislativas, por el Fiscal General y demás funcionarios a quien la ley atribuye dicho ministerio.

La norma citada determina que el Ministerio Público es un ente bifronte, una de cuyas cabezas son las Comisiones Legislativas y otra el Fiscal General, lo que se mantiene en la actual Ley 2175, Ley Orgánica del Ministerio Público, que es clara al señalar que se ejerce a nombre de la Nación. Asimismo, en esa misma Constitución de 1947 y en la de 1967, el Ministerio Público cumple también las tareas de representar a la administración pública y de hacer que los fiscales sean los defensores natos de la Hacienda Pública, Así el artículo 125 de la cpe de 1967 define en su Párrafo l: El Ministerio Público representa al Estado y a la Sociedad en el marco de la ley. Se ejerce por las comisiones que designen las Cámaras Legislativas, por el Fiscal General de la República y demás funcionarios designados conforme a ley.

La ley de Organización Judicial 1455, de 18 de febrero de 1993, modificó la Ley de Organización Judicial (loj) de 31 de diciembre de 1857, que ha marcado el carácter del Ministerio Público hasta la actualidad, que hace del Ministerio Público una magistratura compuesta de los agentes del poder ejecutivo en los tribunales y juzgados para representar a la sociedad en todas las causas que le interesan y requerir la aplicación y ejecución de las leyes, determinando también su carácter bifronte, artículo 173 loj.

Los artículos 174 y 175 hacen del Ministerio Público una Procuraduría del Estado, lo que se ha conservado en la Ley 2175, cuyo artículo 3 le atribuye junto a la finalidad de promover la acción de la justicia la de defender la legalidad y los intereses del Estado. La Ley 2175 ya no denomina al Ministerio Público magistratura, sino órgano constitucional.

La Constitución Política del Estado Plurinacional ha deslindado los campos de acción del Ministerio Público y la función de defensa del Estado, creando en el Título V, Capítulo Tercero, Sección 1, artículos 229 a 231 la Procuraduría del Estado, confiriéndole la atribución de promover, defender y precautelar los intereses del Estado, dejando a una ley de organización y estructura.

El artículo 226 de la Carta Fundamental determina que la Fiscal o el Fiscal General del Estado es la autoridad Jerárquica superior del Ministerio Público y ejerce la representación de la institución, lo que permitiría establecer que la Fiscal o el Fiscal General del Estado es la cabeza del Ministerio Público. Sin embargo, en el artículo 159, entre las atribuciones de la Cámara de Diputados en el Numeral 11, señala: Acusar ante la Cámara de Senadores a los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, del Tribunal Supremo y del Control Administrativo de Justicia por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones.

Esta norma constitucional le atribuye a la Cámara de Diputados la misión de acusar, tarea propia de Ministerio Público, dejando la tarea de juzgar a la Cámara de Senadores, artículo 160, por lo que el Ministerio Público sigue teniendo dos cabezas. Y el Senado asume atribuciones jurisdiccionales de juzgar y condenar a altos magistrados del Poder Judicial.

Al haberse creado por mandato constitucional la jurisdicción indígena originario campesina con igual jerarquía a la jurisdicción ordinaria, surgen cuestionamientos de orden legal y constitucional inocultables, que afectan al carácter y funciones del Ministerio Público, en particular sobre las atribuciones que le competen en la administración de la justicia indígena originario campesina, aún no definidas.

Tales cuestionamientos obligan a definir con el texto de la Constitución en la mano el tipo y forma de Estado. El artículo 1, que es parte de la dogmática constitucional proclama que “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunario libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizada y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y pluralismo cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país”.

Al hablar de Bolivia refiere a Nación como conjunto de pueblos, grupos nacionales, etnias que se constituyen en un Estado Unitario Social. Al hablar de nación se habla de poder político integrador. Al tocar el carácter de tal Estado utiliza dos categorías distintas, una que es la Plurinacionalidad, reconociendo diferencias nacionales o étnicas y comunitarias, que es una categoría que responde a la conformación económico-social o modo de producción.

De acuerdo a la norma, el Estado es de los grupos plurinacionales y de las organizaciones económicas sociales comunitarias. La norma de Estado Unitario Social sería: Que reconoce a todas las demás formaciones económico-sociales. Al ser Estado Unitario, norma que el reconocimiento de autonomías y la propia descentralización se sujetan al carácter de Estado Unitario Social. Todo Estado como organización política tiene un contenido social, respondiendo a intereses específicos que no se expresan nítidos ni cabalmente en la norma del artículo I.

El régimen o forma de gobierno se funda en la pluralidad y pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico. Junto a la descentralización y el reconocimiento de las autonomías, diríase de una probable autodeterminación, se afirma la integración, lo que está refirmado en el artículo 2. La forma democrática de gobierno está normada por el artículo 7 y el ejercicio de la soberanía popular que reside en el pueblo se ejerce de manera directa o delegada, bajo la forma representativa.

No dice si es república, pero sí proclama la independencia y libertas del Estado Unitario Social. La norma utiliza categorías distintas para un mismo objeto; una política que es la de Estado Unitario Social y otra Jurídica que es más de orden nacional al decir Plurinacional y otra referida a la formación económico-social, que es Comunitaria.

La deficiente redacción, al emplear categorías distintas para definir un mismo objeto, no permite entender fácil y directamente a qué se refiere la proclama de libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías, quedando a oscuras si tales son formas de gobierno o definición de tipo de Estado.

Cuando habla de Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico dentro del proceso integrador del país; no llega a entender si tales atributos son la fuente de donde emana el poder político o son formas de la organización política que se asume.

Tales contrariedades influyen en el análisis de los órganos constitucionales y la operabilidad de los mismos en la complejidad política, administrativa, social y económica que surge de las normas examinadas.

La principal disparidad surge de la creación de dos justicias especializadas, como las define la Constitución Política Plurinacional. Es la explicación por la que la administración de justicia asume complejidad y contrariedad que también enerva al Ministerio Público.

Un factor contradictorio está expresado en la declaración constitucional de que la jurisdicción, como facultad o poder de administrar justicia, encuentra su norma general y única en el artículo 178 de la cpe, afirmando que “la potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos”. Es una declaración constitucional que da contenido principista o axiológico.

Refirmando dicha declaración, el artículo 179 de la cpe, parágrafo 1, proclama que la función judicial es única y señala cuáles son sus órganos, entre los que cita la Jurisdicción Indígena originaria campesina, atribuida en su ejercicio a sus propias autoridades.

Al definir que la función Judicial es única en el Párrafo I de este artículo y al demarcar su ejercicio, está determinando competencias, por lo que la Justicia indígena originaria campesinas, ejercida por sus propias autoridades es una, si no la más importante de las competencias especializadas. No puede hablarse de tribunales de excepción por estar expresamente prohibido por el artículo 180, P. II.

La proclama constitucional que la función judicial es única responde a la declaración programática y de principio que hace la cpe sobre que Bolivia se constituye en Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario; asimismo, el merituado artículo 179, en forma expresa, proclama que la “jurisdicción indígena originaria campesina se ejerce por sus propias autoridades”, agregando también en oración expresa que la existencia de jurisdicciones especializadas reguladas por ley; el artículo 179, en su Parágrafo II, distingue que la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción indígena originario gozarán de igual Jerarquía.

Afirma que la jurisdicción o facultad de administrar justicia emana del pueblo soberano y el Estado que lo representa es el órgano encargado de ejercer ese poder soberano. También es la razón por la que la ley, como mandato rija para todos los habitantes del país, la Constitución Política del Estado norma, en el artículo 14 P. V dice que las leyes bolivianas se aplican a todas las personas, naturales o jurídicas, bolivianas o extranjeras, en el territorio boliviano.

El estar sometidos todos al imperio de la ley, se traduce en los derechos garantizados por la Constitución, se respetan por todos artículo 119, II. Toda persona tiene derecho inviolable a la defensa. El Estado proporcionará a las personas denunciadas o imputadas una defensora o un defensor gratuito en los casos en que éstas no cuentan con los recursos económicos necesarios.

Artículo 120. I. Toda persona tiene derecho a ser oída por una autoridad jurisdiccional competente, independiente e imparcial, y no podrá ser juzgada por comisiones especiales ni sometida a otras autoridades jurisdiccionales que las establecidas con anterioridad al hecho de la causa.

II. Toda persona sometida a proceso debe ser juzgada en su idioma; excepcionalmente, de manera obligatoria, debe ser asistida por traductora, traductor o interprete.

De ahí que la justicia es única y para todos, sancionándose su violación, artículo 122. Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la ley.

Este carácter único de la administración de justicia está plasmado en que los órganos jurisdiccionales que la representan son juzgados por igual, artículo 159 Numeral

11. Acusar ante la Cámara de Senadores a los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, del Tribunal Supremo y del Control Administrativo de Justicia por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones. Artículo 160 Num. 6. Juzgar en única Instancia a los miembros del Tribunal Constitucional Plurinacional, del Tribunal Supremo, del Tribunal Agroambiental y del Control Administrativo de Justicia por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, cuya sentencia será aprobada por lo menos por dos tercios de los miembros presentes de acuerdo a ley.

El órgano legislativo único, la Asamblea Legislativa Plurinacional, se reúne en Congreso para designar funcionarios dotados de facultades para intervenir en procesos originados en las jurisdicciones especializadas, artículo 161. Las Cámaras se reunirán en Asamblea Legislativa Plurinacional para ejercer las siguientes funciones, además de las señaladas por la Constitución.

8. Designar al Fiscal General del Estado y al Defensor del Pueblo. La creación de la jurisdicción especializada denominada Indígena originaria campesina es el otro factor de la contradicción, no obstante, la declaratoria de justicia única. La jurisdicción especializada está normada por el artículo 190.I. Las naciones y pueblos indígena originario campesinos ejercerán sus funciones jurisdiccionales y de competencia a través de sus autoridades y aplicarán sus principios, valores culturales, normas y procedimientos propios.

II. La jurisdicción indígena originaria campesina respeta el derecho a la vida, el derecho a la defensa y demás derechos y garantías establecidos en la presente Constitución.

Artículo 191.I. La jurisdicción indígena originario campesina se fundamenta en un vínculo particular de las personas que son miembros de la respectiva nación o pueblo indígena originario campesino.

II. La jurisdicción indígena originario campesina se ejerce en los siguientes ámbitos de vigencia personal material y territorial. Están sujetos a esta jurisdicción los miembros de la nación o pueblo indígena originario campesino, sea que actúen como actores o demandados, denunciantes o querellantes, denunciados o imputados, recurrentes o recurridos.

Esta Jurisdicción conoce las relaciones y hechos jurídicos que se realicen o cuyos efectos se producen dentro de la jurisdicción de un pueblo indígena originario campesino.

Artículo 192.I. Toda autoridad acatará las decisiones de la jurisdicción indígena originaria campesina.

II. (…) sus autoridades podrán solicitar el apoyo de los órganos competentes del Estado.

III. El Estado promoverá y fortalecerá la justicia indígena originaria campesina. La Ley de Deslinde Jurisdiccional, determinará los mecanismos de coordinación y cooperación entre la jurisdicción indígena originaria campesina con la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción ambiental y todas las jurisdicciones constitucionales reconocidas.

El artículo in extenso complica aún más el análisis, porque no se trata de dos jurisdicciones sino de cuatro o más, por lo que la noción jurídica de jurisdicción como facultad de administrar justicia, que la cumple el Estado a nombre de la sociedad, es más confusa.

Continuará

*    Es abogado, magíster en ciencias penales y catedrático emérito de la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA), La Paz.

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