La Gaceta Jurídica

Sistema internacional de fiscalización de drogas y su aplicación en Bolivia

Hay tres convenios internacionales que regulan la fiscalización de drogas creados por la Organización de las Naciones Unidas (ONU). La Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, con su enmienda de 1972, tiene por objetivo “combatir el uso indebido de drogas mediante una acción internacional coordinada”.

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Justicia FOTO: inforegion.pe

La Razón (Edición Impresa) / Ximena M. Gálvez Lima*

16:44 / 27 de abril de 2016

Este artículo expone y revisa las principales normas internacionales para la fiscalización de drogas, consideradas de mayor relevancia a nivel universal, regional y subregional para Bolivia. Da a conocer la situación actual del país respecto al cumplimiento de los estándares que exigen los compromisos internacionales. Las conclusiones apuntan a si el sistema normativo boliviano cumple con los estándares señalados por las normas internacionales.

Las convenciones a nivel universal

Hay tres convenios internacionales que regulan la fiscalización de drogas creados por la Organización de las Naciones Unidas (onu). La Convención Única sobre Estupefacientes de 1961 (1), con su enmienda de 1972, tiene por objetivo “combatir el uso indebido de drogas mediante una acción internacional coordinada” (2).

La Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (unodc) afirma que este instrumento señala dos formas de intervención y control que deben trabajar juntas para luchar contra el problema mundial de las drogas. Una de ellas consiste en limitar la posesión, uso, intercambio, distribución, importación, exportación, fabricación y producción de drogas utilizadas para fines médicos y científicos. La segunda implica la lucha contra el tráfico de drogas mediante la cooperación internacional para disuadir y desalentar a los traficantes (3).

Bolivia accedió a la Convención el 23 de septiembre de 1976, sin embargo, el gobierno la denunció el 1 de enero de 2012, ya que esta prohibía el consumo de hoja de coca. Posteriormente, el 11 de enero de 2013, Bolivia volvió a formar parte de la Convención con una reserva (4) que implica que en el territorio boliviano se permita el consumo tradicional de la hoja, siempre y cuando se encuentre en su estado natural y sea utilizada con fines culturales y medicinales.

También permite el cultivo, comercio y posesión de la hoja de coca para satisfacer la demanda del país con fines lícitos. Asimismo, Bolivia se comprometió a tomar las medidas necesarias para controlar los cultivos ilícitos de coca y la producción de drogas extraídas de la coca.

Pág. 27El tercer instrumento es la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988 (6). Esta convención dio lugar al desarrollo integral o alternativo al narcotráfico, incluyendo medidas contra el lavado de dinero o activos. La importancia que esta convención es la cooperación judicial entre países con iniciativas en cuanto a modalidades de asistencia judicial recíproca como extradición, entrega vigilada y remisión de actuaciones penales. Bolivia ratificó este instrumento el 20 de agosto de 1990.

Las convenciones se refieren a la cooperación internacional y su importancia, sin embargo, consideramos que la última vincula a los Estados parte a mayores obligaciones en cuanto a la asistencia que deben brindarse.

Sistema normativo regional y subregional

Con relación a este nivel analizaremos dos normas de la Organización de los Estados Americanos (oea). En primer lugar, la Estrategia de la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas (Cicad) y su Plan de Acción.

La Estrategia Hemisférica sobre Drogas (7) compromete a los Estados a trabajar en áreas específicas para luchar contra el problema mundial de las drogas. Entre los temas están el fortalecimiento institucional, reducción de la demanda, reducción de la oferta, medidas de control y la cooperación internacional. Resalta la importancia de ratificar y cumplir los convenios internacionales en materia de drogas y contra los delitos conexos al narcotráfico.

El Plan de Acción Hemisférico sobre Drogas (2011-2015) (8), que será sucedido por el Plan de Acción (2016-2020) (9) y que contendrá acciones actualizadas con las tendencias del narcotráfico, señala como objetivo principal apoyar la implementación de la Estrategia Hemisférica sobre Drogas. Sus áreas de enfoque son las mismas de la Estrategia. El instrumento contiene objetivos de la misma Estrategia y acciones específicas para el cumplimiento de cada uno de ellos.

En el nivel subregional, es importante mencionar los instrumentos elaborados en la Comunidad Andina de Naciones (can). Destacamos cuatro decisiones, 505, 549, 602 y 614, que son vinculantes para nuestro país ya que Bolivia es miembro desde la suscripción del Acuerdo de Cartagena, el 26 de mayo de 1969 (10).

La Decisión 505, de 22 de junio del 2001, o Plan Andino de Cooperación para la Lucha contra las Drogas Ilícitas y Delitos Conexos (11), reconoce que la “producción, tráfico y consumo ilícito de drogas es un problema mundial que afecta gravemente el desarrollo y la seguridad de los países andinos y constituye una de las formas más nocivas y peligrosas del crimen transnacional”.

Establece el fortalecimiento de estrategias nacionales, binacionales y comunitarias mediante medidas tendientes al control de precursores, el desmantelamiento de la producción y transporte de sustancias con finalidad ilícita, erradicación de cultivos que posean finalidad ilícita, desarrollo alternativo, lavado de dinero y reducción de la demanda.

La Decisión 549, de 24 a 25 de junio del 2003, creó el Comité Andino para el Desarrollo Alternativo (12). En este sentido, desarrollo alternativo implica “promover opciones socioeconómicas lícitas y sostenibles para las comunidades y poblaciones que han recurrido al cultivo ilícito como único medio viable de ganarse la vida, contribuyendo de manera conjunta a la erradicación de la pobreza (13)”. El acuerdo fija la estructura del Comité, integrantes y funciones.

Resaltan la creación de un sistema de seguimiento y monitoreo para conocer de manera oportuna la siembra ilícita y el tráfico en la subregión y la negociación del acceso a mercados en condiciones preferenciales para los productos de sustitución de cultivos ilícitos, así como la exportación de estos productos a mercados internacionales.

La Decisión 602, de 6 de diciembre del 2004, es la Norma Andina para el Control de Sustancias Químicas utilizadas en la fabricación de estupefacientes y sustancias psicotrópicas (14). El compromiso tiene por objeto reforzar el control y vigilancia de la importación, exportación, transporte y cualquier otro tipo de transacción a nivel andino y desde terceros países de sustancias químicas (descritas en la Lista Única Comunitaria Básica en el Anexo I de la Decisión) utilizadas en la producción, fabricación, preparación o extracción ilícita de estupefacientes, sustancias psi- cotrópicas, en particular de cocaína y heroína.

La Decisión 614, de 15 de julio del 2005, contempla a la Estrategia Andina de Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible (15). Fue creada tras llegar a la conclusión de que las políticas y estrategias nacionales de desarrollo alternativo deben ser complementadas, mediante la cooperación y la coordinación en el ámbito comunitario para alcanzar mayor eficacia, eficiencia y sostenibilidad en su aplicación, reduciendo el tráfico de cultivos ilícitos entre los países miembros de la can. Su objetivo principal es contribuir a la reducción de la pobreza y a la cohesión social de los países miembros mediante la implementación de políticas públicas que orienten a acciones y proyectos de desarrollo alternativo con enfoque integral y sostenible.

Adecuación Boliviana a los convenios y acuerdos internacionales

Para definir el nivel de cumplimiento de los instrumentos internacionales por parte de Bolivia es imprescindible referirse a la Constitución Política del Estado (cpe) de 2009 y la Ley del Régimen de la Coca y Sustancias Controladas (Ley 1008) de 1988. Se identificó factores mínimos que deberían contemplar estas normas para el cumplimiento de los estándares internacionales, son las medidas para el control de la oferta de sustancias controladas, políticas de reducción de la demanda de drogas y la cooperación internacional, factor indispensable para luchar contra el problema mundial de las drogas.

Las medidas de control de la oferta, según la Cicad, pueden estar ligadas a medidas que toma el Estado para prevenir y disminuir la producción y comercialización ilícita de drogas, el desvío de sustancias químicas controladas y productos farmacéuticos con propiedades psicoactivas hacia actividades ilícitas, asegurar la adecuada disponibilidad de estupefacientes requeridos para uso médico-científico e identificar nuevas tendencias y patrones relacionados con el tráfico de drogas y sus delitos conexos (16). Es importante conocer que el desarrollo alternativo puede ser considerado como una medida para controlar la oferta.

Con relación a las políticas de reducción de la demanda, según la Cicad, estas deben incluir como esencial la prevención, tratamiento, rehabilitación y rein- serción social; facilitar el acceso a un sistema de tratamiento y promover la formación y capacitación continua de profesionales, técnicos y actores involucrados (17). La Asamblea General de las Naciones Unidas (18) ha dado a conocer que uno de los principios rectores de la reducción de la demanda constituye el equilibrio que debe existir entre la reducción de la demanda y la reducción de la oferta, de forma que ambas se refuercen mutuamente en el marco de una estrategia integrada para resolver el problema de las drogas.

La cooperación internacional incluye aquellas acciones y actividades entre naciones u organizaciones de la sociedad civil tendientes a contribuir con el proceso de desarrollo de las sociedades de países en vías de desarrollo (19). Entre los tipos de cooperación resaltan la cooperación judicial recíproca y la asistencia técnica que puede versar en la capacitación de funcionarios y dotación de equipos para el control de la oferta y la demanda. Las organizaciones de la sociedad civil pueden monitorear y difundir el curso favorable o no de las acciones emprendidas por el Estado para el control de la oferta y la demanda.

La cpe no explicita el tema de la fiscalización de drogas. Como sustento a la reserva que mantiene respecto a la Convención Única de Estupefacientes de la onu, reconoce y protege a la coca como patrimonio cultural del país y señala que su revalorización, producción, comercialización e industrialización serán reguladas por ley (20). En cuanto a temas de fiscalización de drogas, como el control de oferta y reducción de la demanda de drogas, la norma suprema no hace alusión expresa. Pero, al tomar en cuenta que esta norma tiene carácter general, se entiende que las drogas son consideradas un problema de salud pública que debería ser ubicado en el derecho a la salud.

A diferencia de los anteriores factores, el de la cooperación internacional genérica está señalado en los artículos 10 y 255.5. Estos articulados determinan al Estado boliviano como promotor de la cooperación entre Estados y reconoce a la cooperación y solidaridad como principios fundamentales para la negociación, suscripción y ratificación de tratados internacionales.

La Ley 1008 contiene los tres factores analizados, no obstante, se debe resaltar un tema de análisis cuantitativo identificado a lo largo de su texto. Si bien la primera parte de la norma versa sobre el régimen de la coca, brinda un nivel prioritario al control de la oferta. Esta afirmación está respaldada porque las prohibiciones, la mayoría de los delitos y las penas en materia de sustancias controladas señaladas en la ley pueden ser identificadas como medidas de control de la oferta, mientras que la reducción de la demanda se encuentra limitada a 9 artículos (21) de los 149 del texto. Esto evidencia el desequilibrio entre el control de la oferta y la reducción de la demanda.

De igual manera, se identifica al factor de la cooperación internacional en 5 artículos (22), ahí resaltan la cooperación internacional genérica y dos enunciados que promueven la cooperación judicial. Así, otros tipos de cooperación no han sido tomados en cuenta, a pesar de que existen varias formas en las cuales puede manifestarse y que pueden brindar el mismo grado de beneficio que la asistencia judicial: asistencia técnica, cooperación policial en sectores fronterizos, cooperación en investigaciones de tráfico ilícito de sustancias controladas y seguimiento y monitoreo del cumplimiento de acuerdos internacionales.

Con relación a delitos y penas, algunos tipos penales no especifican la cantidad exacta de lo que podría ser considerado como volúmenes altos de sustancias controladas o cantidad mínima de posesión o consumo que debe producirse para encuadrar la conducta a los tipos penales correspondientes, quedando esta cantidad sujeta a dictámenes periciales de especialistas.

n este sentido, estas disposiciones pueden ser descritas como ambiguas e insuficientes para la descripción de una conducta delictiva típica. Finalmente, destacan los 28 años de vigencia de esta norma y el vacío sobre la posibilidad de tipificar conductas asociadas a tendencias modernas en materia de drogas como la aparición de nuevas sustancias psicotrópicas y mercados de drogas virtuales (23).

Conclusiones

Tras el análisis de la cpe boliviana y la Ley 1008, se concluye que ambos instrumentos normativos poseen falencias en cuanto a su adecuación a los estándares internacionales en materia de drogas. Esta situación se agrava porque Bolivia forma parte de la región responsable de todo el cultivo global de coca y es identificada como uno de los principales países productores de cocaína (24). La norma suprema abarca al régimen de la coca pero no menciona el problema de las drogas y la lucha contra el narcotráfico, siendo imprescindible que esta relacione a las sustancias controladas y su fiscalización con el derecho a la salud.

La Ley 1008 demuestra un desbalance entre el factor del control de la oferta y la reducción de la demanda. La situación empeora porque Bolivia es un país productor y, como tal, se establece que, “con el incremento de la demanda internacional, se genera un incremento en la producción y aumenta el consumo interno” (25). Por este motivo, la norma debe procurar un equilibrio entre ambos elementos para enfrentar al problema de las drogas de manera integral y resguardar la salud.

En delitos y penas, la ley no proporciona datos precisos respecto a factores esenciales como el valor exacto considerado como “cantidad mínima” de posesión o consumo, así como “volúmenes altos” de tráfico; estos datos se encuentran en manos de especialistas que pueden calcularlos de manera discrecional o arbitraria. Es imprescindible que la norma sea clara y contenga especificaciones respecto a las observaciones para tipificar adecuadamente una conducta contraria a la norma.

Por último, la mayor crítica a esta ley es que es obsoleta, que se encuentra viciada de imprecisión y no toma en cuenta el factor de las nuevas tendencias y obligaciones surgidas en los últimos años. Para remediar estas falencias se propone tres alternativas: reformar la ley, incluir todos los delitos y sus penas en un único sistema penal o crear una nueva ley. Creemos que una nueva ley comprensiva y bien diseñada, recogiendo las falencias, es la mejor opción.

Notas

1. ONU (1961). Convención Única sobre Estupefacientes, en https://www.unodc.org/pdf/convention_1961_es.pdf.

2. Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. Drogas: Marco Legal, en http://www.unodc.org/lpo-brazil/es/drogas/marco-legal.html.

3. Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. Drogas: Marco Legal, en http://www.unodc.org/lpo-brazil/es/drogas/marco-legal.html.

4. ONU. Colección de Tratados (Treaty Collection), en https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=VI-15&chapter=6&lang=en.

5. ONU (1971). Convención de Sustancias Sicotrópicas, en https://www.unodc.org/pdf/convention_1971_es.pdf.

6. ONU (1988). Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, en https://www.unodc.org/pdf/convention_1988_es.pdf.

7. Cicad (2010). Estrategia Hemisférica sobre drogas, en http://www.cicad.oas.org/main/aboutcicad/basicdocuments/Estrategia_drogas.pdf.

8. Cicad (2011). Plan de Acción Hemisférico sobre Drogas, en http://www.cicad.oas.org/Main/Template.asp?File=/main/aboutcicad/basicdocuments/plan-action_spa.asp.

9. OEA (2015). Estados Miembros de la OEA empiezan a negociar el nuevo Plan de Acción Hemisférico sobre Drogas 2016-2020. Comunicado de Prensa C-152/15, en https://www.oas.org/es/centro_noticias/comunicado_prensa.asp?sCodigo=C-152/15.

10. Universitat Pompeo Fabra. Comunidad Andina, Principales Hitos, en http://www.upf.edu/integracionenamerica/comunidadandina/#principaleshitos.

11. CAN (2001). Decisión 505, Plan Andino de Cooperación para la Lucha contra las Drogas Ilícitas y Delitos Conexos, en http://www.sice.oas.org/trade/junac/decisiones/dec505s.asp.

12. CAN (2003). Decisión 549, el Comité Andino para el Desarrollo Alternativo, en http://cicad.oas.org/Fortalecimiento_Institucional/ESP/CAN%20spa/DEC549.pdf.

13. ONU (1998), Declaración Política, Declaración sobre los Principios Rectores sobre la Reducción de la Demanda y Medidas de Fomento de la Cooperación Internacional en la Lucha contra el Problema Mundial de las Drogas Formuladas por la Asamblea General de la ONU. Página 31, en http://www.pnsd.msssi.gob.es/pnsd/legislacion/pdfestatal/i191.pdf.

14. CAN (2004). Decisión 602, Norma Andina para el Control de Sustancias Químicas que se utilizan en la fabricación ilícita de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, en http://www.sice.oas.org/trade/junac/Decisiones/dec602s.asp.

15. CAN (2005). Decisión 614, la Estrategia Andina de Desarrollo Alternativo Integral y Sostenible, en http://www.sice.oas.org/trade/junac/Decisiones/anexoDEC614.pdf.

16. Cicad (2011), Plan de Acción Hemisférico sobre Drogas, Medidas de Control Objetivos 1-3, 5-7.

17. Cicad (2010), Estrategia Hemisférica sobre drogas, Punto 15, 21 y 25.

18. ONU (1998). Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas A/RES/S-20/3. Página 3, en https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N98/773/98/PDF/N9877398.pdf?OpenElement.

19. Red Argentina para la Cooperación Internacional (2012). Conceptualizando a la Cooperación Internacional. Página 26, en http://www.raci.org.ar/wp-content/uploads/2012/05/Capitulo-1.pdf.

20. Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia (2009). Artículo 384.

21. Estado Plurinacional de Bolivia (1988). Ley del Régimen de la Coca y Sustancias Controladas 1008. Título VII.

22. Ídem, titulo VIII.

23. Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (2015). Informe Europeo sobre Drogas, Tendencias y Novedades. Página 14, en http://www.emcdda.europa.eu/attachements.cfm/att_239505_ES_TDAT15001ESN.pdf.

24. Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (2015). El Reporte de Drogas Mundial (The World Drug Report). Paginas XII y 39.

25. Zallocco, V. (2000), Algunas reflexiones sobre la Cooperación Internacional para la Lucha contra el Narcotráfico en el Continente. Página 53.

*    Es abogada graduada por excelencia con premio al mayor promedio en los 25 años de la Carrera de Derecho en la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas (2015), Universidad Católica Boliviana (UCB) “San Pablo”, La Paz, Bolivia. Representó a la UCB en el Concurso de Derechos Humanos “YACHAY” en Lima, Perú (2015).

Tomado de: Revista del Instituto de Estudios Internacionales de Bolivia, N° 99, marzo 2016

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