La Gaceta Jurídica

Tensiones en el sistema multiparlamentario

La implementación del régimen autonómico en Bolivia ha concitado una serie de fenómenos e importantes transformaciones a nivel político, económico, social, cultural e institucional. En el orden institucional se ha creado un conjunto de instituciones con funciones y atribuciones igualmente nuevas, que en algunos casos asumen nuevos roles o reemplazan a otras anteriores que, por efecto de la nueva lógica estatal, o son subsumidas o simplemente desaparecen.

La Gaceta Jurídica / Ariel Néstor Flores Mamani

00:00 / 01 de octubre de 2013

Es el caso de una importante cuestión que hace a la arquitectura institucional del sistema “multiparlamentario” (1) boliviano, el relativo al ejercicio de las funciones y atribuciones que desarrollan de manera paralela y aparentemente análoga entre la Asamblea Legislativa Departamental de La Paz (aldlp) y la Brigada Parlamentaria Departamental de La Paz (bpdlp) de la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia.

Esta situación ha dejado al descubierto una relación de creciente tensión entre ambos órganos parlamentarios y ha propiciado el inicio de un debate que podría desbordar hacia una dimensión nacional (2).

¿Cuál es el rol que cumplen las brigadas departamentales en el nuevo Estado Autonómico?, ¿deben las asambleas departamentales asumir el trabajo que realizaban las brigadas parlamentarias?, ¿son divergentes los objetivos y fines que persiguen estos órganos parlamentarios?, ¿existe coherencia y coordinación entre las actividades que realizan ambas instituciones en beneficio del interés departamental?

Son apenas algunas cuestiones que preocupan a la aldlp, en tanto que ya se ha propiciado un primer acercamiento entre asambleístas nacionales y departamentales a través de un reciente seminario titulado “Competencias legislativas nacionales y departamentales en la construcción del nuevo estado” (3) y cuyo resultado se resume en una diversidad de posiciones, pocas propuestas y ninguna conclusión o certeza.

Propuesta analítica

Ahora bien, a partir de estos breves antecedentes proponemos un esquema de análisis inicial que considera apenas dos aspectos que consideramos centrales para iniciar el debate: la genética institucional (4) y la facultad legislativa y fiscalizadora como puntos de tensión en el ejercicio de atribuciones parlamentarias. Ambos aspectos asumidos a partir de una lógica común, el Estado Plurinacional, descentralizado y con autonomías.

En cuanto a la genética institucional, se debe señalar que las brigadas parlamentarias departamentales (bpd) tienen su origen en dos instrumentos de carácter resolutivo, la Resolución del Senado Nacional (R.N°078/01-02) de 23 de abril de 2002 y la Resolución Camaral de la Cámara de Diputados de 24 de julio de 2002, que aprueban el “Reglamento interno de brigadas parlamentarias departamentales”.

Este reglamento define a las bpd como órganos de trabajo, coordinación y relacionamiento con la ciudadanía, a través de las cuales se desconcentran las labores del Poder Legislativo.

Tienen el carácter de comisiones mixtas de Congreso y están investidas de las mismas competencias que éstas en todos los asuntos de interés departamental.

Asimismo, forman parte de la estructura orgánica del antes Congreso Nacional, ahora Asamblea Legislativa Plurinacional, y gozan de autonomía funcional.

Sin perjuicio de las facultades propias que tienen como asambleístas nacionales (consulta, investigación, procesamiento, coordinación e información); pueden formular proyectos de ley sobre asuntos de interés departamental; emiten opinión sobre proyectos de ley que involucran temas de interés departamental y promueven acciones de información y fiscalización con asuntos de interés departamental a través de peticiones de informe escrito y oral, que pueden dirigirse a cualquier autoridad o funcionario de la administración depar- tamental (ahora gobernadores, secretarios departamentales, etc.).

Promueven en forma anual la concertación de una agenda mínima de prioridades y cuentan con una estructura consolidada, personal de apoyo, presupuesto incorporado al Poder Legislativo y oficinas permanentes en cada capital de departamento, con equipamiento y mobiliario necesarios.

Instancia departamental

En cambio, las asambleas legislativas departamentales (ald) tienen un origen distinto y de suyo superior. La Constitución Política del Estado (cpe) establece que Bolivia es un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías (artículo 1).

En ese marco, el país se organiza territorialmente en departamentos, provincias, municipios y territorios indígena originario campesinos (artículo 269) y señala principios que rigen la organización territorial y a las entidades territoriales descentralizadas y autónomas.

Los gobiernos autónomos departamentales están constituidos por una Asamblea Departamental con facultad deliberativa, fiscalizadora y legislativa departamental en el ámbito de sus competencias y por un órgano ejecutivo (artículo 277).

Estas asambleas departamentales están compuestas por asambleístas departamentales elegidas y elegidos por votación universal, directa, libre, secreta y obligatoria, y por asambleístas departamentales elegidos y elegidas por las naciones y pueblos indígena originario campesinos, de acuerdo a sus propias normas y procedimientos (artículo 278. I).

En ese sentido, la autonomía, desde la lógica del Estado Plurinacional, implica “la cualidad gubernativa e igualdad jerárquica que adquieren las entidades territoriales, la elección directa de sus autoridades, la administración de sus recursos económicos y el ejercicio de facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva por sus órganos de gobierno autónomo, en el ámbito de su jurisdicción territorial y de las competencias y atribuciones establecidas por la CPE (artículo 6, II, 3).

La nueva forma estatal

Por tanto, ante esta nueva realidad y lógica estatal configurada por la CPE, ¿deberían las brigadas parlamentarias departamentales reconocer las funciones y atribuciones constitucionales que tienen las asambleas legislativas departamentales y coordinar esfuerzos y acciones interparlamentarias en beneficio del interés departamental o, por el contrario, deben disolverse y transferir a los nuevos órganos parlamentarios departamentales las instalaciones, activos y presupuesto asignado para el trabajo en asuntos de interés departamental?

Hasta este punto, la genética institucional de las ald tiene una base constitucional y las bpd apenas poseen una base resolutiva camaral que sustenta su existencia, estructura, organización, funcionamiento y presupuesto.

Con referencia al segundo aspecto, cabe señalar que las funciones de los parlamentarios se resumen básicamente en cuatro: deliberación, legislación, fiscalización y gestión. Sin embargo, las funciones que han generado esta situación de creciente tensión en las relaciones entre ambos órganos parlamentarios de carácter y alcance departamental son las legislativas y fiscalizadoras.  

Dicho en otro sentido, estos dos puntos de tensión que se producen indistintamente por parte de asambleístas nacionales y departamentales en el ámbito departamental se constituyen en una de las principales problemáticas que no ha sido considerada y regulada por la ingeniería constitucional boliviana.

La bibliografía con respecto a este aspecto en particular es mínima, casi inexistente. La mayoría de la producción bibliográfica de diferentes especialistas y entidades especializadas, incluyendo el Ministerio de Autonomías, se concentra en aspectos políticos, fiscales, normativos o competenciales. Postergando, sine dia, aspectos concretos de diseño, coordinación y relacionamiento interparlamentario.   

Sin embargo, en los términos de un importante libro publicado a través del Programa Padep/GTZ, compartimos algunos criterios sobre estos dos particulares puntos de tensión. En cuanto a la facultad legislativa, se señala que “…el nuevo Estado Autonómico da paso a la descentralización de la función legislativa en el ámbito subnacional, dejando atrás, definitivamente, el monopolio de la legislación a nivel central” (5).

En esa línea de análisis, consideramos que no es posible establecer límites y restricciones en al mandato y la responsabilidad constitucional que tiene cualquier asambleísta (nacional o departamental) de ejercer la facultad legislativa en todos los ámbitos de la vida y los intereses del Estado.

Por otro lado, “…a pesar del Art. 158, num.17 de la cpe señala que es una atribución de la Asamblea Legislativa del nivel central ‘controlar y fiscalizar a los órganos del Estado y las instituciones públicas’, no se establece de manera expresa el alcance de fiscalización a nivel subnacional o viceversa. Sin embargo, en un Estado Autonómico se puede deducir que esta atribución del Legislativo del nivel central no se amplía a los gobiernos autonómicos, dado que cada nivel tiene su propia Asamblea que deberá cumplir la misma función de fiscalización al Ejecutivo correspondiente” (6).

El aspecto con el que coincidimos, no obstante, los criterios administrativos, legislativos y jurídicos es diverso y contradictorio y se requiere de disposiciones explícitas que regulen el ejercicio de esta atribución. La Ley Marco de Autonomías y Descentralización Andrés Ibáñez y las instituciones creadas por ésta, mantienen el vacío y no han asumido ninguna posición.     

El caso específico suscitado entre la aldlp y la bpdlp exige el establecimiento de nuevos escenarios de acercamiento, diálogo y generación de propuestas frente a esta evidente tensión que hoy involucra al departamento de La Paz, pero que mañana podría generar la misma preocupación y tensión en el resto.

El debate está planteado, el conflicto latente y, por ahora, sólo reina la incertidumbre.

(*) El autor es Asesor Jurídico en la Comisión Legislativa, Jurídica y Régimen Electoral de la Asamblea Legislativa Departamental de La Paz.

Notas

1. Producto de las autonomías, Bolivia cuenta con cinco niveles parlamentarios (nacional, departamental, regional, municipal y pueblo indígena originario campesinos). De ahí que exista una forma “multi” de niveles parlamentarios.

2. Recordemos que las brigadas departamentales se organizan una por cada uno de los nueve departamentos y estás constituidas por senadores y diputados que representan a un mismo departamento.

3. Evento realizado el pasado 30 de agosto bajo el auspicio de FUNDAPPAC y Konrad Adenauer Stiftung.

4. Tomo prestado el concepto formulado por Ives Mény (2007), citado en Chávez Rodríguez, Diego Andrés: “Genética de las Instituciones de Coordinación Intergubernamental en el Régimen Autonómico”, publicado en “Bolivia en la senda de implementación de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización.

Evaluación, análisis crítico y perspectivas futuras”, Konrad Adenauer Stiftung, 2010.  

5. Padep/GTZ: “La Construcción del Estado Autonómico. Elementos para el Debate y la concertación”, Plural Editores, 2010.

6. Ibíd.

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