La Gaceta Jurídica

Lo contencioso-administrativo: control jurídico de las actuaciones y omisiones administrativas

Del recurso contencioso-administrativo se habla de acción, en tanto derecho de los ciudadanos de recurrir al Poder Judicial en busca de tutela, lo contencioso-administrativo no es un recurso, es una acción que corresponde a los ciudadanos.

Foto: derechocontenciosoadministrativounivia.wordpress.com

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José María Pacori Cari

00:00 / 09 de septiembre de 2015

El ordenamiento jurídico administrativo se forma a través de relaciones jurídicas entre empresas, trabajadores y entidades públicas. Las entidades públicas, manifestaciones visibles del Estado, se interrelacionan con trabajadores y empresarios. Cualquier abuso o desvío de poder por parte de las entidades estatales requiere de un control jurídico por parte de otros poderes del Estado.

El Poder Judicial, a través de los jueces, es el llamado para ejercer este control a través de lo contencioso administrativo. Este órgano del Estado es el encargado de administrar justicia en nombre del pueblo y controla las actuaciones u omisiones de las entidades estatales a través de un proceso y jurisdicción especial denominado “contencioso-administrativo”.

Denominación de lo contencioso-administrativo

Lo contencioso administrativo es conocido como recurso, acción, procedimiento, proceso o jurisdicción. En el inicio, el contencioso administrativo era solo una revisión por parte del Poder Judicial de la resolución administrativa que emitía una entidad estatal, por eso se indicaba que el contencioso administrativo era un recurso, una impugnación de las resoluciones administrativas.

Posteriormente, se nota que no solo las resoluciones administrativas debían ser revisadas, sino que también otras actuaciones administrativas. La resolución administrativa pasa por un proceso de abstracción y pasa a ser denominada acto administrativo, lo mismo que se empieza a hablar de Administraciones Públicas en vez de entidades estatales.

Del recurso contencioso-administrativo se habla de acción, en tanto derecho de los ciudadanos de recurrir al Poder Judicial en busca de tutela, lo contencioso-administrativo no es un recurso, es una acción que corresponde a los ciudadanos.

Pero la acción, como derecho, se torna en un concepto limitado para comprender el contencioso administrativo, es solo el inicio, se necesita regular lo que sigue al ejercicio del derecho de acción, es importante ver el procedimiento, las etapas y formalidades que se sigue para la obtención de una decisión del Poder Judicial, esto nos lleva al procedimiento contencioso administrativo como una continuación del procedimiento administrativo.

La observancia de formalidades nos hace perder de vista la finalidad del contencioso-administrativo que es la solución de un conflicto de intereses entre los administrados y la Administración o Administraciones Públicas en búsqueda de la paz social, esto genera que se hable del proceso contencioso administrativo.

Por último, se nota que no solo se busca la nulidad de actos administrativos, sino que se pide que los órganos del Poder Judicial reconozcan y declaren derechos; se nota la necesidad de una plena jurisdicción a cargo de los órganos con jurisdicción; se nota que al ser la jurisdicción la facultad que confiere la ley de administrar justicia a nombre de la nación, se constituye en una necesidad de administrar justicia en contra y a favor de la Administración Pública, dando lugar a la denominada jurisdicción contencioso-administrativa.

La jurisdicción contencioso administrativa es la justicia que imparten los órganos jurisdiccionales a través del control jurídico de las actuaciones y omisiones de las administraciones públicas en defensa de los derechos fundamentales de los administrados.

Principios del contencioso administrativo

Lo contencioso administrativo debe de observar los siguientes tres principios:

Principio de igualdad

Por el cual en el proceso contencioso administrativo debe garantizarse la igualdad entre los administrados y las Administraciones Públicas. Frente a los recursos humanos y materiales con los que cuenta una entidad del Estado, el juez debe garantizar a los administrados la igualdad procesal.

Sin embargo, las entidades del Estado también requieren que se garantice este principio, v. g., el primer considerando del Decreto Ley 6623/1944 por el “que reglamenta las demandas contra el Estado” de Paraguay indica:

“Que se ha observado en la práctica que se promueven contra el Estado demandas hábilmente preparadas, sin antes haber hecho el interesado gestión alguna administrativa, para demostrar la realidad de sus derechos o la justicia de su reclamo, generalmente con el deliberado propósito de colocarse en una situación de ventaja en el litigio con respecto al fisco, gracias a las circunstancias de que el representante del Estado, en la mayor parte de los casos, se halla en inferioridad de condiciones, tanto para conocer con antelación los hechos alegados, como para acumular datos y pruebas con que repeler la acción incoada”.

Principio de favorecimiento

Por este principio el juez debe favorecer la procedencia de la demanda aun cuando tenga dudas sobre el agotamiento de la vía administrativa. El inciso 3, del artículo 2 del túo de la Ley 27584 de Perú establece que “el Juez no podrá rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los que por falta de precisión del marco legal exista incertidumbre respecto del agotamiento de la vía previa. Asimismo, en caso de que el Juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda, deberá preferir darle trámite a la misma”.

Principio de preferencia de los derechos fundamentales

Por este principio el juez no se limita al control jurídico de las actuaciones y omisiones de las entidades del Estado, sino que debe velar por el respeto a los derechos fundamentales de los administrados, debe buscar soluciones de consenso entre el interés público y los derechos fundamentales.

Estos principios son observados por los órganos jurisdiccionales con la finalidad de garantizar un contencioso administrativo justo para ambas partes.

Actuaciones u omisiones impugnables

El contencioso administrativo se formula en contra de las siguientes actuaciones u omisiones de la administración pública:

1. Las declaraciones administrativas, en las cuales encontramos los actos administrativos, los actos de administración y los contratos administrativos; estas actuaciones son declaraciones de voluntad que emiten las entidades estatales.

2. Las actuaciones materiales no sustentadas en actos administrativos y de haber sido sustentadas en actos administrativos son ilegales por afectar derechos fundamentales de los administrados. Estas actuaciones materiales también son denominadas vías de hecho y son los actos de ejecución de actos administrativos, v. g., el descerraje en un proceso de ejecución coactiva.

3. El silencio administrativo, omisión de la administración pública en la resolución de los pedidos de los administrados, puede ser negativo o positivo, será negativo cuando se presume que desestima el pedido y positivo sí se estima el pedido.

4. La inercia de la administración pública, que se produce cuando la Administración Pública no cumple, no ejecuta una norma jurídica o un acto administrativo firme.

Todas estas actuaciones y omisiones de las administraciones públicas son impugnadas a través del contencioso administrativo.

Pretensiones contencioso administrativas

Las pretensiones contencioso administrativas contienen la impugnación a las actuaciones y omisiones de la administración pública.

Las pretensiones que se pueden plantear en lo contencioso administrativo son:

1. La pretensión de nulidad. Es la pretensión típica del proceso contencioso administrativo, consiste en el pedido de nulidad (total o parcial) de un acto administrativo o de cualquier otra declaración administrativa bajo el pedido “Solicito, señor juez, declare la nulidad de la Resolución Administrativa por contravenir la ley o la Constitución”.

Esta pretensión de nulidad se extiende al pedido de ineficacia del acto administrativo, por el cual se pide al juez declare que un acto administrativo es ineficaz, esto es, que carece de efectos jurídicos.

Dentro de esta pretensión podemos incluir la de “conocer y resolver causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Gobierno central y demás instituciones públicas o privadas que cumplan roles de administración pública a nivel nacional” (Cfr. art. 2 y 3 de la Ley 620, Ley de 29 de diciembre de 2014, Bolivia).

Como se puede observar, es posible impugnar a través de lo contencioso administrativo declaraciones administrativas como contratos, negociaciones y concesiones del Estado.

Esta pretensión de nulidad también es denominada de anulación, objetivo o por exceso de poder y “tutela el cumplimiento de la norma jurídica objetiva, de carácter administrativo, y puede proponerse por quien tenga interés directo para deducir la acción, solicitando al Tribunal la nulidad del acto impugnado por adolecer de un vicio legal.” (Cfr. art. 3 de la Ley 35, Ecuador)

2. La pretensión de plena jurisdicción, “ampara un derecho subjetivo del recurrente, presuntamente negado, desconocido o no reconocido total o parcialmente por el acto administrativo de que se trata” (Cfr. art. 3 de la Ley 35, Ecuador). En esta pretensión podemos encontrar otras pretensiones claramente distinguibles:

2.1. La pretensión de reconocimiento o restablecimiento de derechos e intereses legítimos de los administrados, esta pretensión implica no solo la protección por parte del Juez de los derechos de los administrados, sino también de sus intereses legítimos que, sin ser derechos subjetivos, requieren protección; v. g. el ser declarado apto para un concurso público de ingreso a la carrera administrativa. Dentro de este supuesto podemos incluir las demandas sobre la oposición entre el interés público y privado (Cfr. art. 2 y 3 de la Ley 620, Bolivia)

2.2. La pretensión de declaración de contraria a derecho de las actuaciones materiales no sustentadas en actos administrativos o que, por desvío de poder, afectan los derechos e intereses de los administrados. Esta pretensión implica la adopción de las medidas necesarias para la protección del administrado afectado.

2.3. La pretensión para que se ordene a la administración la realización de una actuación administrativa a la que se encuentra obligada por mandato de la ley o de un acto administrativo firme. Esto es, que se pide al juez que obligue a la Administración Pública el cumplimiento de una norma jurídica o de un acto administrativo firme.

2.4. La pretensión de indemnización por daños y perjuicios. Esta pretensión se deriva de la responsabilidad patrimonial del Estado. Si se ocasiona daños a los administrados con la actividad u omisión administrativa es justo que se indemnice dichos daños.

Hemos indicado los principios, las actuaciones u omisiones y las pretensiones de lo contencioso administrativo, ahora es importante ver las condiciones de la acción necesarias para acceder al órgano jurisdiccional en busca de tutela jurídica:

Condiciones de la acción contencioso administrativa

1. El interés para obrar, es el estado de necesidad existente para recurrir a los órganos jurisdiccionales; solo si existe interés para obrar, la demanda contenciosa administrativa será procedente, por lo que este interés estaría relacionado con lo siguiente:

1.1. Agotamiento de la vía administrativa. La falta del agotamiento de la vía administrativa es una falta de interés para obrar. A la solicitud del administrado y la respuesta negativa por parte de la administración pública, el administrado debe interponer los recursos administrativos necesarios para revertir la respuesta negativa en la misma vía administrativa y evitar la congestión procesal del Poder Judicial.

1.2. Caducidad. Las legislaciones establecen un plazo para interponer la demanda contenciosa administrativa, este plazo puede ser en días o en meses, y tiene por objeto limitar el derecho de acción a fin de cautelar la seguridad jurídica. El artículo 780 del Código de Procedimiento Civil establece que “la demanda deberá interponerse dentro del plazo fatal de noventa días a contar de la fecha en que se notificare la resolución denegatoria de las reclamaciones hechas ante el Poder Ejecutivo.”

1.3. Conclusión del proceso por conciliación o transacción. Cuando en la vía administrativa se logre un acuerdo por conciliación o transacción, no se podrá recurrir luego a un proceso judicial.

2. La legitimidad para obrar. Ésta puede ser activa o pasiva, consiste en la afirmación que realiza el administrado de ser titular de derechos e intereses legítimos.

La legitimidad para obrar activa puede ser ejercida tanto por el administrado como por el Estado. En este último caso nos referimos al denominado proceso contencioso administrativo de lesividad en el cual el Estado demanda la nulidad de los actos administrativos que ha emitido.

La legitimidad para obrar pasiva, generalmente, corresponderá a la entidad del Estado y puede extenderse a las entidades privadas que prestan un servicio público o realizan una función pública, en el caso del proceso de lesividad será el administrado quien tendrá la legitimidad pasiva. También pueden ser demandados por el Estado, una entidad pública de menor jerarquía y un administrado o administrados.

El artículo 776 del Código de Procedimiento Civil de Bolivia (vigente mientras no se expida la ley de jurisdicción especializada) indica que “representarán al Poder Ejecutivo, como demandante o demandado, el Ministro de Estado cuyo despacho hubiere intervenido en el contrato, negociación o concesión, y el Fiscal General de la República.”

Si la demanda cumple con las condiciones de la acción en observancia de los principios del contencioso administrativo, se debe pasar a revisar los presupuestos procesales:

Presupuestos procesales de lo contencioso administrativo

1. La competencia del órgano jurisdiccional. La jurisdicción es la facultad que se otorga a los jueces de administrar justicia, la competencia es la facultad de un juez que tiene jurisdicción para resolver casos específicos. La competencia puede ser por razón de la materia, por la cual se otorgaría competencia en lo contencioso administrativo en oposición a lo civil, penal, laboral o comercial; por razón de territorio, dependiendo del lugar donde se ubica la administración pública a demandarse y el domicilio del administrado; por razón de grado, sustentado en el principio de pluralidad de instancias; por razón de la función, en la cual la ley indica la función que debe cumplir un órgano judicial contencioso administrativo; por razón de la cuantía, se puede establecer montos de petitorio que pueden ser conocidos por órganos jurisdiccionales específicos.

2. La capacidad procesal. Esta es la capacidad para ser parte en lo contencioso administrativo, este presupuesto también está referido a la representación. En lo contencioso administrativo tiene relevancia la representación de las entidades del Estado a través de abogados del Estado especializados en lo contencioso administrativo, que en algunos casos reciben el nombre de procuradores del Estado. El Estado cuenta con un sistema de defensa jurídica que cautela los intereses del Estado para la protección del interés público.

3. La demanda en forma. Comprende el cumplimiento de garantías mínimas que debe de observar la demanda, como una debida acumulación de pretensiones, una congruencia entre los hechos que se exponen y lo pedido.

Saneamiento del proceso

Cumplido con las condiciones de la acción y los presupuestos procesales se proceda a la admisión de la demanda, con lo cual se notifica al demandado o demandados para que ejerzan su derecho de contradicción a través de la contestación de la demanda. La acción y contradicción ante la competencia del juez genera el proceso contencioso administrativo, que es un triángulo equilátero que garantiza el debido proceso.

Formada la relación jurídica procesal es necesario sanearla por lo que el juez tiene la oportunidad de verificar la existencia de condiciones de la acción y presupuestos procesales a través del saneamiento del proceso, saneado el proceso se pasa a la etapa de actuación de medios probatorios.

Actuación probatoria

La actuación de los medios de prueba resulta interesante en lo contencioso administrativo:

1. Generalmente, lo contencioso administrativo se inicia por cuestiones de puro derecho, esto es, que se discute la aplicación o interpretación de normas jurídicas o administrativas, por lo que la prueba se limita a lo documental, sin embargo, debe entenderse que el administrado tiene la facultad de ofrecer los medios de prueba que considere necesarios como la declaración de parte, la declaración de testigos, las pericias o las inspecciones judiciales.

Es importante tener en cuenta lo indicado en el art. 777 del Código de Procedimiento Civil de Bolivia que indica que “el trámite y resolución de la causa se sujetará a lo previsto para el proceso ordinario de hecho o de puro derecho, según la naturaleza del asunto”; si el contencioso administrativo es de hecho la actuación de medios de prueba será plena, si es de puro derecho es posible que la actuación probatoria se limite a la documental.

2. Lo contencioso administrativo no se limita a la revisión de lo actuado en el procedimiento administrativo, por su plena jurisdicción se puede solicitar la actuación de medios de prueba no actuados en la vía administrativa. Pensar lo contrario sería considerar que el contencioso administrativo es un mero recurso al Juez.

3. Un dato importante está en la necesidad de una opinión técnica que emite el representante de la sociedad, como indicamos, la defensa de los intereses del Estado está a cargo del Abogado del Estado, sin embargo, la defensa de los intereses de la sociedad puede estar a cargo de otra entidad del Estado, por lo que sería necesario antes de emitir sentencia pedir la participación de este ente.

Sentencia

Con la demanda del administrado, la contestación de la entidad estatal, la actuación de medios probatorios y la opinión del representante de la sociedad se está listo para emitir sentencia. La emisión de la sentencia se sujeta al principio de integración por el cual el órgano jurisdiccional no puede dejar de administrar justicia en caso de vacío o deficiencia de la ley. Esto significa la necesidad de obtener una sentencia que declare fundada o infundada la demanda, más ya no se podrá declarar improcedente.

La sentencia como acto procesal del juez que pone fin al proceso contencioso administrativo es la culminación de todos los actos procesales realizados por las partes del proceso y es la manifestación de la justicia administrativa.

Recordemos que la finalidad de lo contencioso administrativo es “el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados” (Cfr. art. 1 del tuo de la Ley 27584, Perú).

Conclusión

De esta manera, lo contencioso administrativo se convierte en un mecanismo especial de protección de los derechos subjetivos e intereses legítimos de los administrados en búsqueda de la paz y justicia social. Cuenta con principios procesales propios que garantizan la igualdad de las partes, el favorecimiento del proceso y la tutela de los derechos fundamentales.

Requiere el establecimiento de las actuaciones impugnables y pretensiones contencioso administrativas que muestren a los administrados las posibilidades de protección de sus derechos. La utilización de condiciones de la acción y presupuestos procesales ayuda a la construcción de un proceso contencioso administrativo técnico y sustentado en preceptos doctrinarios que mejoran la administración de justicia en el Estado.

Referencias

Decreto Ley 12760 (1975), Código de Procedimiento Civil, 6 de agosto de 1975, Bolivia: Presidente de la República.

Decreto Ley 6623/1944 (1944) que reglamentó las demandas contra el Estado, 31 de diciembre de 1944, Paraguay: Presidente de la República.

Decreto Supremo 013-2008-JUS (2008), aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley 27584, ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, modificado por el D. Leg. 1067, promulgado el 28 de agosto del 2008, Perú: Presidente Constitucional de la República.

Ley 35 (1968), Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, 18 de marzo de 1968, Ecuador: Comisión Legislativa Permanente.

Ley 620 (2014), Ley transitoria para la tramitación de los procesos contencioso y contencioso administrativo, promulgada el 29 de diciembre del 2014, Bolivia: Asamblea Legislativa Plurinacional.

Perú, 4 de septiembre de 2015

Es abogado y profesor de Derecho Administrativo de la Universidad José Carlos Mariátegui de Perú. Artículo enviado para La Gaceta Jurídica.

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