La Gaceta Jurídica

La demanda marítima boliviana

La paz definitiva se suscribió el 20 de octubre de 1904 con la firma del “Tratado de Paz y Amistad” en el que se consolidaron los límites tras la guerra, perdiendo Bolivia 400 kilómetros de costa y 120.000 kilómetros cuadrados de territorio (2).

Armando Cardozo Saravia

00:00 / 07 de noviembre de 2014

De manera sintética, señalaremos como hechos relevantes que anteceden a la presentación de la demanda marítima que el 14 de febrero de 1879 tropas chilenas ocuparon la zona boliviana de Antofagasta y el 6 de abril el Presidente de Chile Aníbal Pinto declaró oficialmente la guerra a Bolivia y Perú conocida como la Guerra del Pacífico (1). Para Bolivia la guerra concluyó el 26 de mayo de 1880 con la “Batalla de el Alto de la Alianza”, que marcó la derrota definitiva en la contienda, aun cuando el Tratado de Tregua recién se suscribió en 1884; en tanto que prosiguió con Perú hasta 1883.

La paz definitiva se suscribió el 20 de octubre de 1904 con la firma del “Tratado de Paz y Amistad” en el que se consolidaron los límites tras la guerra, perdiendo Bolivia 400 kilómetros de costa y 120.000 kilómetros cuadrados de territorio (2).

El 1 de noviembre de 1920 por primera vez Bolivia planteó ante el escenario multilateral de la Liga de las Naciones sustentando que el Tratado de 1904 había sido suscrito y ratificado bajo imposición bélica e, invocando el artículo 19 del Tratado de Versalles, la revisión del Tratado de 1904. 

Dicho artículo decía: “De tiempo en tiempo, la Asamblea podrá invitar a los Estados miembros de la Liga a proceder a un nuevo examen de los tratados que hayan llegado a ser inaplicables, así como de las situaciones internacionales cuyo mantenimiento pudiera poner en peligro la paz del mundo”.

En esa oportunidad Chile respondió que la Liga de Naciones era incompetente para revisar un tratado suscrito libre y espontáneamente un cuarto de siglo después de la guerra y que Chile había cumplido todas las obligaciones contraídas en dicho tratado (3). 

La demanda marítima así planteada y la ausencia de una verdadera estrategia de gestión diplomática de preparación terminó sin éxito cuando una comisión de juristas informó desfavorablemente para que la Asamblea asuma conocimiento en el fondo, siguiendo el fundamento del informe por “como ha sido presentada la demanda de Bolivia”.

Aun cuando no tuvo éxito, Bolivia manifestó que se reservaba el derecho de someter nuevamente la demanda ante la Sociedad de Naciones y en el momento que juzgue oportuno. De entonces a la fecha, los Gobiernos de Chile y Bolivia intercambiaron notas planteándose iniciar un proceso de negociación para resolver la reclamación boliviana sin haber logrado mayores éxitos hasta que en 1962 Bolivia rompió relaciones diplomáticas con Chile porque éste desvió las aguas internacionales del río Lauca.

El 8 de febrero de 1975, los presidentes Hugo Banzer Suárez (Bolivia) y Augusto Pinochet Ugarte (Chile) simbolizaron con un abrazo en el pueblo fronterizo de Charaña el inicio de una negociación sobre la demanda, que, si bien fue uno de los esfuerzos que mayores avances logró, tres años después, en 1978, fracasó y se volvieron a romper las relaciones diplomáticas entre los dos países.

En 2006 los presidentes Evo Morales (Bolivia) y Michelle Bachelet (Chile) establecieron una agenda de 13 puntos que incluyó el tema del mar y comenzó un periodo de acercamiento, aunque sin resultados, por lo que el 23 de marzo del 2011 Morales anunció que demandará a Chile en tribunales internacionales para que atienda la reclamación y creó la Dirección de Reivindicación Marítima encargada de preparar la demanda. El 27 de abril ésta fue formalizada ante la Corte Internacional de Justicia (cij) de La Haya.

Bolivia: la ausencia de una estrategia 

Desde la suscripción del Tratado de 1904 han transcurrido 190 años sin que Bolivia haya definido una estrategia clara y definitiva para la solución al problema marítimo; desde la posición de quienes sostienen que hay que recuperar el territorio perdido en 1879, porque el mar nos pertenece “por derecho”, y quienes, en una posición más flexible, consideran que hay que lograr un acceso soberano, una franja útil a los intereses bolivianos, lo que supone hablar de territorio que antes fue peruano.

Considerando la vía para lograr tal objetivo, hay posiciones encontradas que consideran que la solución vendrá por la vía de la negociación bilateral (Chile-Bolivia), trilateral (Chile-Bolivia-Perú) o multilateral (en la oea o Naciones Unidas), cada quien con su carga de motivación, y la adoptada por el actual Gobierno que considera que la respuesta vendrá a través de la vía jurisdiccional.

A raíz del desvío de las aguas del Lauca por parte de Chile y la posición del Canciller de entonces Fellman Velarde, se introdujo un nuevo ingrediente que consiste en romper las relaciones diplomáticas con Chile como mecanismo para dejar patente el malestar del Estado boliviano con el chileno y así dejar una huella permanente en la comunidad internacional que obligue a Chile a encontrar una solución si se pretende reanudar relaciones diplomáticas. 

Frente a esa posición hay quienes consideran que para negociar se debe mantener relaciones diplomáticas como una señal de la predisposición al diálogo y la negociación; pero considerando que como países vecinos con enorme flujo de relaciones comerciales, económicas, migratorias y de todo orden es preciso mantener relaciones en el nivel de embajadores.

También han existido los planteamientos de Internacionalizar una franja territorial que permita una salida de Bolivia al Pacífico con administración trinacional o generar un enclave en el norte chileno sobre el cual Bolivia ejerza soberanía. 

Bolivia, en las diferentes posiciones, no puede ni debe olvidar que nuestro aliado en la Guerra del Pacífico perdió las provincias de Tacna y Arica en 1883 y que fruto de los buenos oficios de Estados Unidos se suscribió el Protocolo de Washington de 1929 por el que Chile anexó a su territorio Arica y devolvió Tacna a Perú (4).

Como la posición boliviana ha cambiado de estrategias y acciones para lograr una solución, a tiempo de justificar las razones y necesidad de dar a Bolivia una salida al Pacífico, se ha descansado en diversos justificativos; así encontramos las posiciones que encuentran su razón en: a) el derecho que nos asiste; b) que la fuerza no puede constituir derechos al invasor; c) que el enclaustramiento marítimo es la causa del subdesarrollo y atraso de Bolivia y, por ello, es preciso una solución.

El presidente Víctor Paz Estenssoro manifestó en 1952: “La afirmación que a menudo se hace que nuestro atraso proviene principalmente de la falta de una salida al mar, a más de pueril, es tendenciosa, pues busca derivar la atención pública de las verdaderas causas del estancamiento de Bolivia” (cita de Fernando Salazar Paredes) (5).

Chile: una posición invariable

Suscrito el Tratado de 1904, la Cancillería chilena ha mantenido una posición invariable, primero afirmando que la guerra da derechos, segundo que el Tratado de 1904 fue suscrito y ratificado por Bolivia de manera voluntaria y espontánea y que Chile es respetuosa de los tratados internacionales por lo que no existen asuntos de límites pendientes.

Sin importar la época, el gobierno encargado de la administración chilena, sea conservador o de izquierda, ha mantenido invariable la posición con diferentes matices.  Las negociaciones fruto del “Abrazo de Charaña”, si bien fueron las que estuvieron más cercanas a una solución, partieron de la validez plena del Tratado de 1904 y, por lo tanto, la solución pasaba por un canje territorial.

El rol de terceros países y organismos internacionales

Ante el permanente fracaso de las negociaciones bilaterales, Bolivia optó por el camino de involucrar a terceros países que buscaron acercar a las partes por la vía de los buenos oficios y de declaraciones políticas de apoyo y respaldo a una solución pacífica a las pretensiones bolivianas, haciendo referencia a una guerra injusta, a la condición de nación exclaustrada y señalando como causa del atraso boliviano su condición de mediterraneidad.

A ese título se acudió en busca de apoyo y respaldo para que entidades como la Asamblea General de la onu, la oea, el Grupo Subregional de Integración Andina y otros sean los que presionen a Chile a que se inicie un proceso de negociación, a que expresen su preocupación por una salida al Pacífico. Estas declaraciones, que no pasan de ser de carácter político, carecen de fuerza obligatoria y, jurídicamente, no eran sino documentos de buena voluntad y que, si bien coyunturalmente tuvieron en algunos casos un impacto negativo hacía la política exterior de Chile, en los hechos y en el tiempo no pasaron de ser simples declaraciones o recomendaciones.

El Tratado de 1904

Siendo el derecho internacional público un derecho en esencia convencional positivo, existen principios rectores que la comunidad internacional asume para garantizar el reconocimiento y validez de los tratados que los Estados suscriben y ratifican para formar parte de un tratado internacional.

Dentro de los principios más destacados encontramos los de la Convención de Viena (1969) (6) en los artículos 46 y 52, que mencionan que no puede existir un vínculo entre dos Estados si no hay consentimiento previo de alguna de las dos partes; cuando se habla de “vínculo” debemos entender un conjunto de derechos y obligaciones los cuales se está dispuesto a aceptar cuando entra en vigor dicho tratado, se comprende que se adquiere obligaciones que se debe cumplir. La base de todo tratado internacional es la buena fe y esto se logra únicamente con aceptación y compromiso previo por parte de los Estados involucrados.

Considerado como fundamental del derecho internacional, el “Pacta Sunt Servanda” (en latín “aquello que he pactado debe ser cumplido”), es un principio absoluto, contemplado en la convención de Viena sobre derecho de los tratados. En su artículo 26 dice: “todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe”; está consagrado en el preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas y el párrafo 2 del artículo 2 que dice: “sus miembros cumplirán de buena fe las obligaciones contraídas por ellos de conformidad con dicha carta”. Algunas teorías encontraban en él la base del sistema jurídico internacional, como Kelsen y la escuela de Viena y, aunque con ciertas modalidades, Dionisio Anzilotti (7).

En el Tratado de Paz y Amistad de 1904 y de Transferencia de Territorios suscritos por Bolivia y Chile, al haber sido ratificados y canjeados mantienen vigencia al no haber sido objeto de revisión ni haber sido declarados no válidos o nulos (8). Es por ello que autoridades chilenas han mantenido su afirmación de que Chile es respetuoso del derecho internacional y de los tratados internacionales. Pues saben que la revisión y enmienda de un tratado para su viabilidad requiere del acuerdo de las partes intervinientes, así lo exige el artículo 69 de la Convención de Viena (9).  

Demanda boliviana del 2013

Ante la intangibilidad que le asigna Chile al Tratado de 1904 que ha provocado el permanente fracaso de toda negociación, el Gobierno de Evo Morales recurrió a la vía jurisdiccional ante la cij para encontrar una solución a la aspiración boliviana.

Fundamentos (10)

Lo primero a que hace referencia la demanda es que Chile ha adquirido la obligación de negociar con buena fe y eficiencia con Bolivia con el fin de alcanzar un acuerdo que otorgue un acceso plenamente soberano al Océano Pacífico. Sostiene que el objeto de la controversia se basa en: a) la existencia de dicha obligación, b) el incumplimiento de esa obligación por parte de Chile y c) el deber de Chile para cumplir con dicha obligación.  Hace notar que en la actualidad, contrariamente a la posición que había adoptado, Chile rechaza y niega la existencia de una obligación entre las partes relacionada con el objeto de la demanda.  Puntualiza que para Bolivia la negación de Chile de su obligación de entablar negociaciones relativas al acceso plenamente soberano de Bolivia al Océano Pacífico evidencia diferencia fundamental de puntos de vista. Ello cierra cualquier posibilidad de negociar una solución a esta diferencia y constituye controversia jurídica entre las partes.

Los tres acápites siguientes explican las razones y fundamentos para reconocer la jurisdicción y competencia de la cij. Posteriormente, el numeral III desarrolla una relación de antecedentes históricos y de las oportunidades en que Chile, a través de autoridades de Gobierno, que ostentan la calidad de órganos de representación del Estado y comprometen a él, en las que se ha manifestado el compromiso unilateral de Chile a una solución al problema marítimo boliviano, en ocasiones comprometiendo una salida soberana; adjuntando 17 anexos de la documentación que respalda cuanto se ha afirmado en la demanda.   

Marco jurídico

El Capítulo VI de la Carta de Naciones Unidas establece que las partes en una controversia cuya continuación sea susceptible de poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales tratarán de buscarle solución, mediante la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios pacíficos de su elección (11).

Este mecanismo asigna, como no podía ser de otra manera, teniendo presente la estructura y organización de las Naciones Unidas, un rol preponderante a la o las acciones que el Consejo de Seguridad de éste organismo pueda ejercer a fin de lograr una solución a las controversias entre los Estados miembros.

El Tratado Americano de Solución Pacífica de Controversias o Pacto de Bogotá de 1948 (12) en su artículo 31 establece que, de conformidad con el inciso 2 del artículo 36 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, las partes contratantes (tanto Bolivia como Chile que han ratificado el Tratado) declaran que reconocen respecto a cualquier otro Estado Americano como obligatoria ipso facto, sin necesidad de ningún convenio especial mientras esté vigente el presente Tratado, la jurisdicción de la expresada Corte en todas las controversias de orden jurídico que surjan entre ellas.

El Tratado además aclara que esas controversias deben versar sobre: a) La interpretación de un Tratado; b) Cualquier cuestión de Derecho Internacional; c) La existencia de todo hecho que, si fuere establecido, constituiría la violación de una obligación internacional; d) La naturaleza o extensión de la reparación que ha de hacerse por el quebrantamiento de una obligación internacional.

Debe tenerse presente que el artículo 31 del Pacto de Bogotá cuando hace referencia al inciso 2 del artículo 36 del Estatuto de la cij (13) transcribe en su totalidad las competencias de la cij.

El acto unilateral de los estados

El Tratadista Fabián Novak Talavera sostiene (14) que los Estados, como sujetos plenos de derecho internacional, poseen capacidad jurídica para producir actos jurídicos internacionales. Dichos actos pueden ser, básicamente, de dos tipos: unilaterales y multilaterales. Los primeros –pese al precario desarrollo que han merecido por parte de la doctrina– han cobrado importancia cada vez mayor, no sólo porque colaboran en su desarrollo, sino porque se plantea la posibilidad de que ellos constituyan una verdadera fuente del Derecho de Gentes.

El expresidente de la cij, Eduardo Jiménez de Aréchaga, define al acto unilateral como “La declaración unilateral de voluntad de un único sujeto de Derecho Internacional que tiene por objeto dar origen a vínculos jurídicos internacionales, cuyos efectos están previstos o autorizados por el Derecho internacional” (15).

Guillermo Moncayo señala: “Se consideran actos unilaterales de los Estados a aquellas manifestaciones de voluntad emanadas del Estado y que tienden a producir ciertos efectos jurídicos” (16).

La jurisprudencia de cij, que no habremos de citar por su extensión, se ha pronunciado en diversos casos, en especial en Europa, reconociendo que las declaraciones de autoridades gubernamentales que constituyan funcionarios de representación del Estado, son fuente de derecho y producen efectos jurídicos en las relaciones entre los Estados.

Hacia el objetivo de un acceso soberano al Pacífico                                                             

Es probable que la cij asuma el conocimiento de la acción iniciada por el Gobierno de Bolivia y que, por la jurisprudencia del propio Tribunal, también es factible que la demanda sea declarada probada y, por lo tanto, su resolución conmine a Chile para que en un plazo razonable negocie una solución definitiva al anhelo boliviano de un acceso soberano al Pacífico, plazo razonable, que en materia internacional puede significar décadas. Un tribunal nacional o internacional no puede pronunciar una sentencia que vaya más allá de lo pedido ni puede dejar de pronunciarse sobre todo cuanto se pide. Principios fundamentales de derecho reconocidos en el mundo.  

Si lo que Bolivia demanda es que se obligue a Chile a negociar, la sola posibilidad de “negociar una salida soberana” no representa ningún avance ni logro a los intereses de Bolivia, porque la vía de la negociación en los últimos 190 años no ha prosperado. La existencia de una sentencia favorable de ninguna manera garantiza que habremos de llegar a que Chile dé solución definitiva a las aspiraciones bolivianas.

Aun cuando Chile esté compelido a una solución en un plazo razonable o la propia Corte establezca un plazo, igualmente la situación no habrá cambiado ni se habrá logrado el acceso al mar porque, producto de la negociación, puede no arribarse a una solución satisfactoria y favorable que garantice que el Estado demandante obtenga el acceso marítimo.

Todo proceso de negociación, y más aun tratándose de límites, habrá de partir de una revisión de antecedentes referidos al objeto de la negociación, como de aquellas negociaciones que no hubiesen culminado satisfactoriamente para reasumir el proceso de diálogo y concertación desde el punto más avanzado. En el caso del acceso soberano al mar, sin lugar a dudas, lo constituye el llamado “Abrazo de Charaña”. 

Ello significa analizar y reconocer un acceso soberano al Pacífico para Bolivia mediante el canje de territorios y definir cuál habrá de ser la superficie y ubicación de dicho canje, que fue el momento en que se paralizaron las negociaciones con Chile en los años 70. La posibilidad de un canje territorial es poco probable que se admita por parte de la ciudadanía boliviana, porque generación tras generación se ha formado al ciudadano boliviano en la mentalidad de que lo que corresponde es que Chile devuelva aquello que nos arrebató; y como tenemos una larga historia de pérdidas territoriales, no será fácil hacer entender que debemos ceder territorio a cambio de un acceso al mar. 

Será el ciudadano el que emita su opinión para viabilizar una solución, puesto que por mandato del artículo 257 numeral II de la Constitución Política del Estado (cpe) las cuestiones limítrofes requieren de la aprobación mediante referendo popular vinculante previo a la ratificación de un tratado de esta naturaleza. En el caso Chileno, también consideró que las circunstancias actuales no son favorables a la aceptación ciudadana, pensando que hace algunos meses y por decisión de la propia cij con el Perú se perdió un espacio significativo de mar territorial chileno.

A ello debemos agregar que Chile suscribió con Perú el Tratado de 1929 por el que Chile no puede entregar a un tercer Estado territorios que antes fueron peruanos sin haber logrado el consentimiento de Perú.

Surgen cuatro dificultades adicionales: 1. Que Chile, bajo ninguna circunstancia por el elemental principio de preservar la continuidad territorial, no admitirá que el territorio que sea objeto del canje corte el territorio chileno en dos. 2º Por lo tanto, el territorio objeto del canje no puede ser otro que el comprendido a partir de la frontera con Perú y hacia el Sur del Continente; 3º Ese territorio que pudiese ser canjeado fue anteriormente Peruano y debe lograrse el consentimiento de Perú; 4º

Como Perú no es sujeto procesal en la demanda marítima de Bolivia en la cij, su resolución no lo obliga a su cumplimiento y no está obligado a admitir que Chile conceda territorios a Bolivia que antes fueron peruanos.

Por lo tanto, la Sentencia de la cij que obligue a Chile a negociar no es garantía de que Bolivia vaya a obtener una solución definitiva a sus aspiraciones de una salida soberana al Pacífico.

Chile podrá en su momento informar a la cij, en el supuesto de que exista un plazo razonable y específico en la sentencia, que se han agotado las negociaciones que finalmente Chile encontró una solución definitiva por la vía del canje territorial y que la propuesta así formulada no fue aceptada por Bolivia o por Perú, en su caso.

En definitiva, de un análisis objetivo con una visión lo más realista de las relaciones actuales de Bolivia-Perú-Chile, está claro que la sentencia que pronuncie la cij, aun siendo favorable, no es una solución a las aspiraciones bolivianas. Es absolutamente importante que Bolivia asuma con verdadera responsabilidad, coherencia y con una clara como fundada estrategia el camino que nos permita encontrar una solución a nuestra casi bicentenaria aspiración de un acceso al Pacífico.

Sucre, agosto del 2014 

Notas

1. Escobari Cusicanqui Jorge; Historia Diplomática de Bolivia; Tomo 1 pág. 118, Cuarta Edición; Industrial Gráfica SA, Lima, Perú.

2. Escobari Cusicanqui, op. cit., pág. 166.

3. Escobari Cusicanqui, op. cit., págs. 158-159.

4. Salazar Paredes, Fernando; Hacia una nueva Política Exterior Boliviana; pág. 337, Ediciones CERID, 2000, La Paz, Bolivia. 

5. Salazar Paredes, op. cit., págs. 345 a 346.

6. Convención de Viena de 23 de mayo de 1969 sobre el Derecho de los Tratados; UN Doc A/CONF.39/27; http://www.derechos.org/nizkor/ley/viena.html

7. Vázquez Seara Modesto, Derecho Internacional Público. Editorial, Porrúa, SA, Séptima edición, México, 1981.

8. Becerra de la Roca Rodolfo, El Tratado de 1904, La Gran Estafa, Editorial “Los Amigos del Libro”, Bolivia, 2002.

9. Convención de Viena… (nota 6)

10. Página Siete Edición Especial; matutino, 27 de abril del 2014, pág. 1-8 / [email protected]

11. http://www.un.org/es/documents/charter/chapter6.shtml / 22-08-2014

12. http://www.oas.org/juridico/spanish/tratados/a-42.html  / 22-08-2014

13. http://www.icj-cij.org/homepage/sp/icjstatute.php / 22-08-2014

14. Novak Talavera Fabián, “La Teoría de los Actos Unilaterales de los Estados”, Instituto de Estudios Internacionales; Universidad Central de Perú; Lima, Perú, 2013   http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/agendainternacional/article/view/7125.

15. Jiménez De Arechaga, Eduardo. Curso de Derecho Internacional Público, Montevideo: Fundación de Cultura Universitaria. 1979, Tomo I, p. 222.

16. Moncayo, Guillemo; Yinuesa, Hortencia, y otros. Derecho Internacional Público, Buenos Aires: Víctor P. de Zavalía, 1981, Tomo I, p. 160.

Es abogado, presidente del Colegio de Abogados de Chuquisaca, docente de Derecho Internacional Público, Privado de la Universidad San Francisco Xavier de Chuquisaca y Universidad Privada del Valle.

Tomado de: Revista del Instituto de Estudios Internacionales  Idei-Bolivia, N° 84, octubre de 2014.

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