La Gaceta Jurídica

La demanda marítima en La Haya: entre el pacta sunt servanda y la promissio est servanda

Luego de más de un siglo de negociaciones interrumpidas, “entre ofrecimientos y retractaciones”, el Gobierno de Chile ha cerrado el proceso de diálogo y, como se ha visto de larga data que se venía realizando entre los dos países, esto provocó que en el día del Mar en Bolivia, el 23 de marzo de 2011, en ocasión de recordar el 132 Aniversario de la Guerra del Pacifico, el Presidente del Estado Evo Morales Ayma anunciará que Bolivia acudiría ante tribunales internacionales de justicia

Los gobiernos de Chile desahuciaron un diálogo

Los gobiernos de Chile desahuciaron un diálogo FOTO: es.althistory.wikia.com

La Razón (Edición Impresa) / Ramiro Orías*

00:00 / 20 de febrero de 2015

En la madrugada del 14 de febrero de 1879 fuerzas de la armada de Chile desembarcaban en el puerto boliviano de Antofagasta; así empezaba la denominada “Guerra del Pacifico” que –luego del Pacto de Tregua de 1884 y el Tratado de Paz de 1904– dejaría bajo el dominio absoluto de ese país esos territorios que constituían el Litoral boliviano, dejando al país encerrado geográ- ficamente entre las altas cumbres andinas y los extensos llanos orientales, en el corazón de Sudamérica.

Más de cien años después, cual ancla de la historia, ambos Estados mantienen diferencias sobre la cuestión de la salida al mar para Bolivia. Como ha señalado el excanciller boliviano Gustavo Fernández Saavedra, “pese a todos los tratados, convenios y declaraciones que se ha firmado en más de una centuria, nadie puede decir que estos países tienen una relación satisfactoria. Se debe encarar la solución de problemas aún pendientes como efecto de la Guerra del Pacífico” (Fernández Saavedra, 2005).

Tan solo siguiendo el título, las obras de diversos académicos e historiadores bolivianos y chilenos dan cuenta de la “dramática historia” (Abecia, 1986) de las relaciones entre Bolivia, Chile y Perú, que ha sido calificada como una “vecindad difícil” (Jerez Ramírez, 1979, y Maldonado Prieto, 2004), entre “prisioneros del pasado” (Rodríguez Elizondo, 2003) (entre naciones) que comparten “el mismo espacio, con diferentes sueños” (St. John, 2001), países que tienen el desafío de una “agenda inconclusa” (Baptista Gumucio, 1999), signada por ciertas “hipotecas territoriales” (Morelli Pando, 1995), heredadas del “conflicto del Pacífico” (Ruiz-Tagle, 1992), donde queda siempre alguno de ellos como “tercero en discordia” (Carvajal, 1994), los cuales deberán recorrer “un largo camino” (Bustos, 2003) de “encuentros y desencuentros” (Jeffs Castro, 2005) para construir “un futuro compartido” (Araníbar Quiroga, 1999).

Estas frases nos dan idea de cuan cargadas están las relaciones históricas entre Bolivia y Chile de un sentido de fracaso y frustración, de controversia y agravio; así como de esperanzas y expectativas insatisfechas.

La historia diplomática entre los dos países lleva la impronta del encono y la desconfianza, ha seguido predominantemente un patrón cíclico de conflictos, suspicacia y divergencia por sobre procesos de enten- dimiento, confianza y cooperación.

En gran medida, este patrón de relaciones –desde los albores republicanos– se ha construido y pervivido a partir de disputas territoriales y reclamaciones fronterizas que tienen que ver con cómo se ha ido resolviendo bilateralmente un conflicto trinacional, que nunca debió haber ocurrido.

Después de la ocupación chilena de Antofagasta en Bolivia y Tarapacá, Arica y Tacna en Perú, Chile fue construyendo un nuevo estatus quo territorial con sus dos vecinos. El Tratado de Paz y Amistad de 1904 con Bolivia y el Tratado de Paz y Amistad de 1929 con Perú le permitieron (a Chile) consolidar una importante expansión territorial en su frontera norte. Si bien con dichos tratados se fijaron nuevas fronteras, esto no significó el inicio de una nueva etapa de amistad basada en la confianza y cooperación entre las tres partes.

De hecho, hoy Bolivia y Chile no tienen relaciones diplomáticas formales ni embajadores que los representen en sus capitales respectivas.

El reclamo continuo

Es esta búsqueda de un escenario de armonía y (re)encuentro que impulsó a que –pese a haber suscrito el Tratado de Paz de 1904– ambos países continuaron sosteniendo conversaciones y negociaciones orientadas a solucionar el enclaustramiento geográfico de Bolivia.

Si bien quedó zanjado bilateralmente el pleito trilateral en términos formales, Bolivia en ningún momento dejó de reclamar (con) la necesidad de su salida soberana al mar. Como sostiene Alberto Ostria G., “jurídicamente, con la suscripción del Tratado de 1904, se legalizó la pérdida del litoral boliviano; pero perduró y perdura el ideal de un pueblo que no puede resignarse a vivir sin comunicación marítima directa con el mundo” (Ostria Gutiérrez, 1998: 3).

En abril de 1910, a los cinco años de la ratificación de aquel Tratado, el Ministro de Relaciones Exteriores de Bolivia, Daniel Sánchez Bustamante, se dirigió a los países de América mediante un histórico memorando que expresaba:

Bolivia no puede vivir aislada del Mar, (…) que requiere poseer por lo menos un puerto cómodo sobre el Pacífico, (…) y que para la solución de este gran problema está dispuesta a proponer bases y compensaciones satisfactorias a las cancillerías de Lima y Santiago para solucionar el conflicto de Tacna y Arica (…) estableciendo la soberanía territorial de Bolivia en la zona intermedia sobre la costa del Pacífico.

Desde ese entonces, hasta hoy, la necesidad de acceder a una costa soberana sobre el océano Pacífico ha sido una guía permanente y de amplio consenso nacional dentro de la política exterior boliviana.

Así, el diálogo político bilateral ha seguido una ruta cíclica. Por una parte, Chile ha mantenido una política dual y, a veces, pendular entre: “a) perfeccionar el sistema de libre tránsito y b) manifestar la voluntad de negociar la cesión de una franja territorial que dé a Bolivia un acceso soberano al Pacífico” (La Tercera, 1997: 21).

Mientras, por otra, Bolivia –desde poco después de la Guerra del Pacífico– ha mostrado una alta dosis de continuidad, permanencia y estabilidad en demandar su reintegración marítima en el océano Pacífico.

Conducta oscilante

Esto ya lo constató Luis Fernando Guachalla, quien, al analizar las negociaciones marítimas con Chile, sostenía que, “en verdad, desde el Pacto de Tregua la cuestión portuaria ha venido apareciendo periódicamente, siguiendo, en cierto modo, los vaivenes de la conducta chilena hacia nosotros de ofrecimientos y retractaciones que hizo que se creyera –por interesada propaganda– que éramos un pueblo versátil” (Guachalla, 1976: 7).

Así, como Chile hoy sostiene que Bolivia no tiene derecho a una salida al mar, por cuanto este asunto estaría plenamente resuelto por el Tratado de 1904, este país también ha ofrecido en diversas oportunidades negociar una salida soberana al Pacífico a favor de Bolivia, tal como son las prometidas en 1895, 1920, 1923, 1926, 1950, 1953, 1961, 1975, 1986 y 2006.

Esta conducta oscilante es la fuente de tensiones y frustraciones en la relación política bilateral, debido a que dichos ofrecimientos han generado el derecho boliviano de demandar se cumpla con esa negociación pendiente que le permita retornar soberanamente al mar.

Sin embargo que, desde el mismo año 1879, Chile ha desarrollado una “política boliviana” por la que en diversas oportunidades ha ofrecido a Bolivia una salida al mar por el Puerto de Arica. Pero, en un cambio de política sobre la cuestión marítima, durante los últimos años Chile ha venido señalando que Bolivia no tiene sustento legal para plantear la solución de su problema marítimo, ya que éste sería una aspiración unilateral que pretende modificar el Tratado de 1904, lo que violaría el principio internacional de intangibilidad y perpetuidad de los tratados internacionales que fijan fronteras entre los Estados (Lagos Erazo, 2013).

Luego de más de un siglo de negociaciones interrumpidas, “entre ofrecimientos y retractaciones”, el Gobierno de Chile ha cerrado el proceso de diálogo y, como se ha visto de larga data que se venía realizando entre los dos países, esto provocó que en el día del Mar en Bolivia, el 23 de marzo de 2011, en ocasión de recordar el 132 Aniversario de la Guerra del Pacifico, el Presidente del Estado Evo Morales Ayma anunciará que Bolivia acudiría ante tribunales internacionales de justicia para que, mediante “un fallo justo y certero, (se) devuelva la cualidad marítima a nuestro país”.

Esta situación presenta diversos problemas para el Derecho Internacional. Así, en este trabajo nos concentraremos en las consecuencias jurídicas de los ofrecimientos de negociación marítima que Chile ha realizado, ya que dichos ofrecimientos constituyen promesas internacionales, por cuanto aquellas declaraciones, así sean unilaterales, cuando otorgan derechos a otros Estados son irrevocables, obligan y comprometen al Estado que las formula.

Esto permitirá comprender la esencia del fundamento jurídico de la demanda boliviana ante la Corte Internacional de Justicia, que, respetando la vigencia del Tratado de 1904 (pacta sunt servanda), se pide el cumplimiento de lo prometido (promissio est servanda) para que se declare que Chile tiene la obligación de negociar con Bolivia, de buena fe, pronta y formalmente, en un plazo razonable y efectivamente con el fin de alcanzar un acuerdo que le otorgue una salida plenamente soberana al océano Pacifico (Estado Plurinacional de Bolivia, 2014: 87).

Principales ofrecimientos de negociación por el mar

Según el estudio de la historia diplomática de Bolivia, realizado por algunos internacionalistas nacionales como Jorge Escobari Cusicanqui (1988) y Valentín Abecia Baldivieso y autores chilenos como Oscar Pinochet de la Barra (1987) y Sergio Carrasco (1991), se puede determinar diversas ocasiones en las que Chile, de manera formal, ofreció negociar bilateralmente una salida soberana al mar para Bolivia, que las sintetizamos a continuación:

a) Por los tratados de mayo de 1895, ambos gobiernos, en atención a que “una necesidad superior, el futuro desarrollo y prosperidad comercial de Bolivia, requieren su libre y natural acceso al mar”, se acordó una solución a su encierro geográfico.

Así, en el artículo I sobre Transferencia de Territorios, se dispuso que, “si a consecuencia del plebiscito que haya de tener lugar, en conformidad con el Tratado de Ancón, o a virtud de arreglos directos adquiriese la República de Chile dominio y soberanía permanente sobre los territorios de Tacna y Arica, se obliga a transferir –esos territorios– a la República de Bolivia, en la misma forma y extensión que los adquiera”.

Asimismo, por el artículo IV, Chile se comprometió a ceder a Bolivia la caleta Vitor, si no pudiese obtener dichos territorios. Pese a que este Tratado fue ratificado por ambos parlamentos, no entró en vigencia por la falta de acuerdo en los protocolos aclaratorios, que eran de tipo interpretativo y, por lo tanto, accesorios y complementarios

b) En el Acta protocolizada de 10 de enero de 1920, el representante chileno, Emilio Bello Codesido, dejó establecido de forma expresa que “Chile está dispuesto a procurar que Bolivia adquiera una salida propia al mar, cediéndole una parte importante de esa zona al norte de Arica y de la línea del ferrocarril”.

Luego añade que, “independientemente de lo establecido en el Tratado de 1904, Chile acepta iniciar nuevas gestiones encaminadas a satisfacer la aspiración del país amigo, subordinada al triunfo de Chile en el plebiscito”.

Este documento no constituye un tratado, pero si es una base de acuerdo sobre lo que debería incluir un futuro tratado sobre la materia.

Esta Acta parte de la concepción compartida de que el Tratado de 1904 no se opone a la concesión de una salida al mar para Bolivia al norte del Puerto de Arica.

c) En 1921, en la Asamblea de la Liga de las Naciones, el delegado Chileno Agustín Edwards, a tiempo de oponerse a la demanda boliviana presentada a fin de revisar el Tratado de 1904, señaló: “Bolivia puede buscar satisfacción en negociaciones directas, libremente consentidas… para ayudar a su desarrollo” y añadió “Chile no le ha cerrado jamás esa puerta a Bolivia”.

Posteriormente, en la Asamblea de 1922, el delegado Chileno Manuel Rivas Vicuña dejaba, formalmente, constancia y puntualizaba “que, de acuerdo por la declaración hecha por su delegación, el Gobierno de Chile ha expresado el mejor deseo de entrar en negociaciones directas con él, que conduciría con un espíritu de franca conciliación y en el ardiente deseo de que los intereses de ambos países puedan ser satisfechos” (Carrasco, 1991: 216).

Este ofrecimiento fue confirmado por el presidente chileno Arturo Alessandri en su mensaje anual al Congreso de 1922: “Bolivia no encontrará en nuestro país sino un cordial deseo de buscar fórmulas que, consultando nuestros legítimos derechos, satisfagan, en cuanto sea dable, sus aspiraciones” (Pinochet de la Barra, 1987: 50). En atención a dicho ofrecimiento, la Cancillería boliviana acreditó en Santiago a Ricardo Jaimes Freire, quien, luego de las gestiones realizadas, recibió el 6 de febrero de 1923 la nota de respuesta del Ministro de Relaciones Exteriores de Chile, Luis Izquierdo, en la que ofrecía que “mi Gobierno mantiene el propósito de oír con el más elevado espíritu de conciliación y de equidad las proposiciones que quiera someterle el Gobierno de Vuestra Excelencia, para celebrar un nuevo Pacto que consulte la situación de Bolivia sin modificar el Tratado de Paz y sin interrumpir la continuidad del territorio chileno”.

d) Luego de que el secretario de Estado Frank Billings Kellogg, del gabinete del presidente estadounidense Calvin Coolidge, presentó el 30 de noviembre de 1926 su denominada “Proposición Kellog”, en sentido de que las provincias de Tacna y Arica pasaran a formar parte, a perpetuidad, de la soberanía boliviana, el Gobierno de Chile dio su aceptación mediante memorándum de su Canciller Jorge Matte.

Éste señaló que, “en obsequio a la gran causa de la confraternidad americana y llevado por su anhelo de favorecer la reconciliación de los países envueltos en la Guerra del Pacífico, Chile ha estado siempre dispuesto a escuchar toda proposición de arreglo que pueda contribuir a tan latos fines… En ese sentido, el gobierno de Chile accede a considerar la proposición, dando con ello una nueva y elocuente demostración de sus propósitos de paz y cordialidad”.

Sin embargo, debido al rechazo peruano, esta proposición no pudo materializarse y la gestión boliviana nuevamente se interrumpió.

e) Como efecto del ofrecimiento de los presidentes chilenos Juan Antonio Ríos, en 1944, y Gabriel González Videla, en 1946, ambos países suscribieron las Notas de 1 y 20 de junio de 1950, por las que Chile manifestó que, “animado de un espíritu de fraternal amistad hacia Bolivia, está llano a entrar, formalmente, en una negociación destinada a buscar la fórmula que pueda hacer posible dar a Bolivia una salida propia y soberana al Océano Pacífico, y a Chile obtener compensaciones que no tengan carácter territorial y que consulten efectivamente sus intereses”.

En noviembre de 1953, el presidente de Chile, Carlos Ibáñez del Campo, y su Canciller, Oscar Fenner Marín, manifestaron al ministro Plenipotenciario boliviano, Jorge Escobari Cusicanqui, que, “respecto a la reintegración marítima de Bolivia, el Gobierno chileno se halla deseoso de colaborar en la solución del problema, para lo que podrían llevar a cabo negociaciones estrictamente confidenciales a fin de que no corran el riesgo de desvirtuarse como ocurrió en el año 1950, por haber sido inoportunamente divulgadas”.

f) La Embajada de Chile en La Paz, el 10 de julio de 1961, entregó a la Cancillería de Bolivia un Memorándum por el cual ratificó su compromiso de 1950 y ofreció que el Gobierno de Chile “ha estado siempre llano, junto con resguardar la situación de derecho establecida en el tratado de 1904, a estudiar, en gestiones directas con Bolivia, la posibilidad de satisfacer las aspiraciones de ésta y los intereses de Chile”.

Asimismo, el canciller Chileno, Gabriel Valdés, mediante nota de 29 de mayo de 1969, a tiempo de afirmar que el Tratado de 1904 no sería objeto de revisión alguna, reiteraba los alcances del intercambio de notas de 1950 y el Memorándum de 1961, “documento en el cual Chile reafirmó una vez más su propósito de escuchar a Bolivia en conversaciones directas y rechazar la intervención de organismos internacionales en el diferendo” (Carrasco, 1991: 278).

g) Los presidentes de Bolivia y Chile, el 8 de febrero de 1975, suscribieron la “Declaración de Charaña”, en la que se acordó “que continúe el diálogo a diversos niveles para buscar fórmulas de solución a los asuntos vitales que ambos países confrontan, como el relativo a la situación de mediterraneidad que afecta a Bolivia, dentro de recíprocas conveniencias y atendiendo a las aspiraciones de los pueblos boliviano y chileno”.

En el marco de este proceso de negociación, el 19 de diciembre de 1975 la cancillería chilena, formalmente, expresó que “se consideraría… la cesión a Bolivia de una costa marítima soberana, unida al territorio boliviano por una faja territorial, igualmente soberana” y añadió que “Chile estaría dispuesto a negociar con Bolivia la cesión de una franja de territorio al norte de Arica hasta la línea de la Concordia”.

Claro que esta vez la oferta acompañaba la solicitud de compensaciones territoriales “mediante un canje simultáneo de territorios”. Así, cabe destacar también las palabras manifestadas por el general Augusto Pinochet ante la Asamblea General de la oea (Organización de Estados Americanos) de 1976: “Mi país destaca con legítimo orgullo ante el sistema interamericano el valor que atribuye a las conversaciones directas. Es así como se está llevando adelante conversaciones con la República hermana de Bolivia, incluyendo la consulta previa pertinente a la de Perú, en orden a poner fin al problema de la mediterraneidad de aquélla a través de una salida soberana al océano Pacífico” (OEA, VI Asamblea General, Vol. II, seg. parte: 6).

Continuará

*    Es licenciado en Ciencias Jurídicas y Políticas (UMSS), abogado y diplomado en Derecho Internacional (CIJ/OEA).

Tomado de: labalsadepiedra.org

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