La Gaceta Jurídica

La demanda marítima en La Haya: entre el pacta sunt servanda y la promissio est servanda

En estos casos, como se ve, en un ámbito multilateral, ha existido la manifestación de voluntad del Estado chileno para comprometer el inicio de negociaciones para buscar una solución al problema marítimo de Bolivia.

Carlos Mesa y Ricardo Lagos

Carlos Mesa y Ricardo Lagos FOTO: carlosdmesa.com

La Razón (Edición Impresa) / Ramiro Orías*

00:00 / 24 de febrero de 2015

h) Adicionalmente, en el ámbito multilateral, Chile en tres oportunidades dio su apoyo al consenso para la aprobación de Resoluciones sobre el problema marítimo de Bolivia en el marco de la Organización de Estados Americanos (oea). Así, en 1980 aprobó la Resolución N° 481 que resuelve: “Exhortar a los Estados a los que el problema del acceso de Bolivia al mar concierne directamente a que, a través de las vías correspondientes, inicien un diálogo que permita la solución más satisfactoria” (oea, X Asamblea General, 1980, Washington,

AG/RES. 481 (X-0/80)). En 1981 se adoptó con el voto de Chile la Resolución N° 560 para “Exhortar a los Estados involucrados a que, a través de las vías correspondientes, inicien un diálogo que permita la solución más satisfactoria del problema marítimo boliviano” (oea, XI Asamblea General, 1981, Santa Lucia, AG/RES. 560 (XI-0/81)).

Finalmente, en 1983 se aprobó una nueva Resolución con la aquiescencia chilena, en la que se “Exhorta a Bolivia y Chile a que, en aras de la fraternidad americana, inicien un proceso de acercamiento y reforzamiento de la amistad de los pueblos boliviano y chileno orientado a una normalidad de sus relaciones tendientes a superar las dificultades que los separan, incluyendo, en especial, una fórmula que haga posible dar a Bolivia una salida soberana al Océano Pacífico sobre las bases que consulten las recíprocas conveniencias y los derechos e intereses de las partes involucradas” (oea, XIII Asamblea General, 1983, Washington, AG/RES. 686 (XII-0/83)).

En estos casos, como se ve, en un ámbito multilateral, ha existido la manifestación de voluntad del Estado chileno para comprometer el inicio de negociaciones para buscar una solución al problema marítimo de Bolivia.

i) Los días 21, 22 y 23 de abril de 1987, en Montevideo, Uruguay, ambos países reanudaron las negociaciones que concluyeron con la firma de un comunicado oficial por el que los gobiernos afirmaron que la reunión tuvo por objeto “conocer las posiciones de ambos países con relación a problemas de fondo que interesan a las dos naciones, en especial al planteamiento de Bolivia de una salida soberana al océano Pacífico…”

Si bien en el comunicado conjunto no se especificó taxativamente compromiso alguno en relación al problema marítimo, en la declaración pública del canciller Chileno, pronunciada en esa oportunidad, luego de aludir al Acta de Charaña que “consagró expresamente el compromiso de continuar el diálogo para buscar fórmulas de solución a asuntos vitales… como el relativo a la situación de mediterraneidad que afecta a Bolivia”, formuló el deseo que este nuevo proceso “podría llevarnos a etapas más decisivas que las que hemos logrado alcanzar en negociaciones anteriores” (Declaración pública del Ministro de Relaciones Exteriores de Chile en la reunión de Montevideo, del 21 al 23 de abril de 1987). Posteriormente, el diálogo marítimo se retomó en el marco de la III Conferencia Iberoamericana de Jefes de Estado realizada en Bahía, Brasil, el 16 de julio de 1993, en el que ambos países suscribieron un comunicado conjunto señalando “que aún subsisten diferencias en relación a determinados asuntos específicos” (El Diario, Chile reconoce que existen temas pendientes con Bolivia, La Paz, 20 de julio de 1993: 1), diferencias que hacen parte de una “agenda sin exclusiones” que incorporó todas las cuestiones esenciales de la relación bilateral, tal como se acordó en la reunión de Algarve, Portugal, en el 2000.

A la postre, los presidentes de Chile Eduardo Frei, Ricardo Lagos y Michelle Bachelet se reunieron en diversas oportunidades con sus pares bolivianos para conversar sobre la cuestión marítima, así se exploró diversas alternativas y gradualidades, incluso se ensayó un conducto informal, no oficial y extra diplomático; lo que permitió construir bilateralmente las bases de una “Agenda de 13 puntos”; que incluía como punto VI el Tema Marítimo.

El proceso prosiguió en el marco del Mecanismo de Consultas Políticas Bolivia-Chile, que, con relación a este punto, en su Acta de julio de 2010, se acordó “proponer, así como alcanzar soluciones concretas, factibles y útiles, que beneficien el entendimiento y la armonía entre ambos países”.

En el trascurso de 2011, con la llegada al gobierno de Sebastián Piñera, Chile volvió a la política dual y pendular, este mandatario públicamente subrayó “Chile no tiene temas pendientes con Bolivia, ya que los tratados internacionales vigentes resuelven íntegramente la situación fronteriza entre ambos países” y su Canciller, Alfredo Moreno, reforzó que “Chile no le debe nada a Bolivia” (El Diario, Chile no le debe nada a Bolivia, La Paz, 9 de agosto de 2011: 1).

Esto cambió el patrón de compromisos asumidos en diversos momentos históricos por el país vecino. Se había abandonado, una vez más, la senda del diálogo bilateral; por eso Bolivia vio la necesidad de continuar su reclamo por la vía jurisdiccional, presentando una demanda ante la Corte Internacional de Justicia (cij) en La Haya.

Los actos unilaterales del Estado: la “promesa” internacional

Hasta aquí hemos visto que Chile, en diversas oportunidades registradas por la historia, ha ofrecido a Bolivia entrar en negociaciones bilaterales o conver- saciones directas con el fin de acordar una salida soberana al mar.

Esto, además de consideraciones de política internacional, trae consigo consecuencias jurídicas, por lo que analizaremos el valor y naturaleza de dichos ofrecimientos desde la perspectiva de los actos unilaterales de los Estados en el Derecho Internacional Público.

Tradicionalmente la obligatoriedad de los actos jurídicos internacionales se sostenía en su carácter consuetudinario o convencional de los mismos. Sin embargo, la evolución del Derecho Internacional identifica como una nueva fuente del derecho al acto unilateral del Estado, que es aquella manifestación pública realizada por una persona facultada para representar al Estado con la intención de producir efectos jurídicos obligatorios, independientemente de la conducta de otros Estados, frente a tal declaración y cualquiera que sea la forma en que se produzca esta declaración.

También puede ser un comportamiento que se prolonga a lo largo del tiempo o la promesa de comportarse de determinada manera. Así, el acto unilateral del Estado puede expresarse como una declaración formal, una conducta determinada o la promesa de hacerlo.

Los actos unilaterales de los Estados nacen como un compromiso ante la sociedad internacional. Por ello, los actos de un Estado les son a sí mismos oponibles por otros Estados en virtud de la aplicación de los principios de la buena fe, de seguridad jurídica y de estoppel, que supone la imposibilidad de un Estado de contrariar actos propios cuando estos actos han generado derechos a terceros Estados y obligaciones al propio Estado. Un Estado no puede contrariar bruscamente sus declaraciones o su comportamiento precedente, cuando ese cambio de actitud infringe derechos adquiridos por terceros Estados. De esta manera, se garantiza la certidumbre, estabilidad y predictibilidad en las relaciones internacionales. Para el Derecho Internacional, la relevancia de los actos unilaterales del Estado está en el hecho que estos producen consecuencias jurídicas, ya que crean, reconocen, salvaguardan, renuncian o modifican derechos, obligaciones o situaciones legales. En tal sentido, estos no pueden ser revocados cuando afectan a terceros Estados, por lo menos sin su consentimiento.

A objeto de este trabajo analizaremos de manera especial la figura jurídica de la promesa internacional, que es aquella manifestación de voluntad que expresa unilateralmente un Estado para comportarse de determinada manera, conceder algún derecho o comprometer alguna prestación.

La promesa crea, en lo que respecta a su autor, la obligación de comportarse conforme a los términos de lo ofrecido. El destinatario tiene el derecho de exigir del autor que respete su promesa, la que es irretractable cuando constituye derechos a favor de otro Estado.

La Comisión de Derecho Internacional de Naciones Unidas, dada la creciente importancia que tiene esta figura jurídica, ha iniciado un trabajo de codificación de que, en virtud a que ha quedado demostrado en numerosos casos sometidos a tribunales de justicia internacional, los actos unilaterales de los Estados constituyen fuente de obligaciones jurídicas frente a otros Estados.

En el desarrollo de esta tarea, la Comisión de Derecho Internacional ha concluido que “así como el principio pacta sunt servanda ha sido la base de la naturaleza obligatoria de los tratados, para la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969 un principio paralelo podría ser encontrado en el carácter obligatorio de los actos unilaterales de promesa, como es promissio est servanda” (Comisión de Derecho Internacional, reporte de la 50 sesión, 1998, parágrafo 141). Entonces, así como lo que se pacta se cumple, también lo que se promete debe ser cumplido.

Algunos tratadistas sostienen que aquellos actos producidos en el marco de procesos de negociación, que están vinculados a la respuesta del otro Estado o que merecen reciprocidad, no se definen como promesa unilateral internacional.

Sin embargo, un grupo importante de autores como Suy, Jacques y Balladore-Pallieri fundamentan la fuerza obligatoria de las promesas unilaterales, así sean respuestas a otro Estado o estén vinculadas a la conducta de otro Estado, mencionando el siguiente ejemplo:

Así, “la declaración del señor Ihlem, Ministro de Relaciones exteriores de Noruega en los años 1919. Existiendo un diferendo entre Dinamarca y Noruega a propósito de la soberanía de Groenlandia y exigiendo Dinamarca un pronunciamiento al respecto, el Ministro Ihlem se habría comprometido a no entorpecer la solución de este asunto. Sin embargo, el 10 de julio de 1931, el Gobierno de Noruega comunicaba que había ocupado ciertos territorios de Groenlandia Oriental. Dinamarca rechazó ante la Corte Permanente la validez de las medidas ejercidas por Noruega. El tribunal examinó el caso, concluyendo que la declaración del ministro noruego era una promesa obligatoria para ese país”.

Por su parte, la misma Comisión de Derecho Internacional ha sostenido que, en el caso de la promesa, “la obligación legal surge inmediatamente fue pronunciada”, así, “analíticamente hablando, la conducta del Estado beneficiario no es importante para determinar su carácter obligatorio”. La promesa es válida independientemente de que sea aceptada o no formalmente por el otro Estado.

Otro tema debatido por la Comisión de Derecho Internacional de mucha importancia es el relativo a la posibilidad de revocar una promesa internacional. Hay quienes consideran que, al carecer ésta de reciprocidad, se presume que podría ser revocable.

No obstante, la mayoría de sus miembros concluyó que “las promesas unilaterales se presume que son de duración indefinida y no son susceptibles de revocación sin el consentimiento del Estado o Estados en cuyo favor fueron hechas”.

Como se ve, de los antecedentes jurídicos vistos en este acápite, la promesa unilateral está claramente definida como una figura especial de los actos unilaterales del Estado, que constituyen obligaciones y derechos para otros estados frente al Derecho Internacional.

En ese sentido, los repetidos ofrecimientos chilenos de negociar una salida al mar para Bolivia no pueden ser evadidos ni revocados, por cuanto deben ser cumplidos hasta culminar una negociación sobre la materia aceptable y conveniente para ambas partes.

Al respecto, el fallecido internacionalista chileno Rodrigo Díaz Albónico, al analizar precisamente las negociaciones de Chile con Bolivia derivadas del Acta de Charaña, concluyó que “la respuesta de Chile sería una promesa unilateral, es decir, el Estado de Chile se habría obligado a comportarse de una manera determinada, más precisamente, a negociar con Bolivia una solución a su problema de mediterraneidad” (Díaz Albónico, 1977: 278) (N del E).

Por lo tanto, este país no puede cambiar ese su comportamiento frente a Bolivia y pretender establecer que no tiene la obligación de negociar una solución al problema marítimo de nuestro país.

Conclusiones

Los diferentes y constantes ofrecimientos chilenos de negociar una salida soberana al mar para Bolivia muestran la disposición para encontrar alguna modalidad de satisfacer la aspiración boliviana y que no asuma la forma de reivindicación marítima.

En todas las promesas formuladas por Chile hacia Bolivia, el país vecino se compromete solamente a negociar y no ofrece de forma directa una solución al encierro geográfico de Bolivia. Negociación que deberá contemplar tres precondiciones: a) deberá ser independiente del Tratado de 1904; b) deberá contemplar compensaciones, y c) consultar el acuerdo previo con Perú, según lo establecido en el Tratado de 1929.

En el último tiempo Chile ha fundamentado su negativa a toda iniciativa de negociación argumentando que se pretende revisar un Tratado válidamente convenido, que según el derecho de los tratados cuando éstos fijan fronteras son irrevisables a fin de salvaguardar la estabilidad en los límites territoriales del Estado. Por ello, Bolivia ha sido claro en que es un país respetuoso del Derecho Internacional, que no busca la anulación o terminación del Tratado de 1904; se trata de una nueva negociación.

En tal sentido, para que una negociación tenga el potencial de ser efectiva debe proponer una fórmula autónoma y definitiva en relación a los antecedentes históricos y no debe contemplar su revisión. Para ello, la posición boliviana parte del principio de derecho que dice: “lo que se pacta se cumple y lo que se promete también se cumple”.

Asimismo, en la evolución del tratamiento bilateral de la cuestión marítima se observa que Chile ofrecía negociaciones directas con Bolivia a fin de evitar su consideración en organismos internacionales. Sin embargo, en los últimos años, Chile ha modificado su conducta, ante la presión internacional que pueda hacer Bolivia, así ya no ofrece negociaciones bilaterales, sino mejoras al régimen de libre tránsito. Lo que Bolivia requiere es soberanía política para proyectarse como un país ribereño de la Cuenca del Pacífico.

Como respuesta al reclamo boliviano por su reintegración marítima, las autoridades del Gobierno de Chile han repetido insistentemente el argumento de que este asunto estaría plenamente resuelto por el Tratado de 1904, por lo que no hay nada pendiente por discutir, es más, se indica que dicha “aspiración” boliviana sería contraria al Derecho Internacional, porque estaría violando el principio del pacta sunt servanda, que expresa: “Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe”; es decir, lo que pactan los Estados obligatoriamente deben cumplir.

Como ha señalado la Comisión de Derecho Internacional de Naciones Unidas en sus trabajos de codificación, “así como el principio pacta sunt servanda ha sido la base de la naturaleza obligatoria de los tratados internacionales, un principio paralelo puede ser encontrado en el carácter obligatorio de los actos unilaterales de promesa, como es promissio est servanda”. Entonces, así como lo que se pacta se cumple, también lo que se promete debe ser obligatoriamente cumplido.

Aquí no se trata de afectar la vigencia y cumplimiento del Tratado de Paz y Amistad de 1904, lo que Bolivia debe buscar es iniciar una nueva negociación jurídica internacional para acordar una salida libre y soberana a las costas del Pacífico, tal como Chile ha ofrecido de manera expresa y formal en 1895, 1920, 1923, 1926, 1950, 1953, 1961, 1975, 1987 y 2006, la voluntad de negociar la cesión de una franja territorial que dé a Bolivia un acceso soberano al Pacífico.

Así como el Tratado de 1904 es cumplido por Bolivia, los repetidos ofrecimientos Chilenos de negociar una salida al mar para nuestro territorio deben ser cumplidos, no pueden ser evadidos, retractados ni revocados, por cuanto deben producir una negociación aceptable y conveniente para ambas partes.

Y esta negociación debe ser efectiva, ya que –como ha establecido la Corte Internacional de Justicia en su Sentencia de 20 de febrero de 1969– “las partes están obligadas a entablar una negociación con miras a alcanzar un acuerdo y tienen la obligación de comportarse de tal manera que la negociación tenga sentido, lo que no ocurre cuando una de ellas insiste en su propia posición sin contemplar modificación alguna”.

Así, la Corte Internacional de Justicia deberá pronunciarse sobre si Chile y Bolivia tienen pendiente una negociación y ese, y no otro, es el sentido de la demanda boliviana.

Nota del editor (N del E)

Rodrigo Díaz Albónico fue subsecretario de Relaciones Exteriores de Chile durante el Gobierno del presidente Patricio Aylwin, entre 1993 y 1994.

*    Es licenciado en Ciencias Jurídicas y Políticas (UMSS), abogado y diplomado en Derecho Internacional (CIJ/OEA).

Tomado de: labalsadepiedra.org

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