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La inconstitucionalidad de la “Ley Corta” ante el TCP de Bolivia

(Parte I)

Foto: fundacionabril.org

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La Gaceta Jurídica / Alan E. Vargas Lima

00:00 / 24 de enero de 2012

Nota preliminar

El 10 de enero último se informó (vía “Los Tiempos”, de Cochabamba) que los indígenas del Consejo Indígena del Sur (conisur), a través de su Cacique Mayor, Gumercindo Pradel, habían determinado tomar la vía constitucional (1) para lograr la anulación o modificación legislativa de la Ley 180, de 24 de octubre de 2011 (denominada “ley corta”) que protege el Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure (Tipnis) y así tener el camino abierto para la construcción de la ruta Villa Tunari-San Ignacio de Moxos a través de esa zona, además de haber expresado su esperanza de obtener “mejores resultados”  en el nuevo Tribunal Constitucional Plurinacional (tcp), institucionalizado con la elección de sus magistrados de octubre de 2011 (2).

Asimismo, se hizo conocer que fueron los asambleístas del mas quienes plantearon la alternativa de buscar la inconstitucionalidad de la norma (3). Entre ellos, el diputado indígena de la etnia yuracaré, Eleuterio Guzmán, destacó que la marcha de los indígenas busca el cumplimiento de sus derechos  y que, tras realizar evaluaciones tanto con los marchistas como con algunos asambleístas, se concluyó que la Ley 180 que declara territorio intangible al Tipnis es “inconstitucional”, argumentando que: “Esta ley es inconstitucional porque la palabra intangible no la encontramos en la Constitución y es una palabra que nos corta los derechos de los pueblos indígenas”; por lo que, anunciaron, prepararán una demanda al tcp para seguir el respectivo procedimiento.

Como se puede ver, los nuevos marchistas procarretera (que, indudablemente, cuentan con el apoyo del mismo gobierno “plurinacional”, que en realidad se caracteriza por su perspectiva uninacional y excluyente) pretenden conseguir la desaparición legal o eliminación por vía constitucional de la “Ley Corta”, que en su momento (tal vez desesperado) fue sancionada por la Asamblea Legislativa y promulgada por el mismo presidente Morales, en reconocimiento de que la demanda de la viii Marcha Indígena por la Defensa del Tipnis era justa y legítima, admitiendo tácitamente su error político al haber adoptado la posición inconsulta de construir una carretera que atraviese el Parque Nacional Isiboro Sécure, lo que, como se ha demostrado, no resiste a ninguna mínima Evaluación de Impacto Ambiental (4).

Esta situación nos lleva a preguntarnos si es posible ahora la procedencia de una Acción (concreta o abstracta) de Inconstitucionalidad de acuerdo a la Nueva Constitución Política del Estado (cpe), para impugnar la eventual contradicción o incompatibilidad en que pudiera encontrarse la “Ley Corta”, frente a las disposiciones previstas por nuestra Ley Fundamental, dado que dicha contradicción debe ser tal, que realmente llegue a afectar gravemente los valores esenciales y principios fundamentales establecidos constitucionalmente, pero no solo ello, sino que también debe acreditarse la existencia de una flagrante vulneración a derechos fundamentales (5) y/o garantías constitucionales, en una estrecha relación de causalidad, para que una demanda de tal magnitud pueda ser atendible por la Jurisdicción Constitucional en Bolivia. He ahí la razón de estos apuntes.

1. Antecedentes sobre la creación del Tribunal Constitucional en Bolivia

Debemos recordar que, en virtud de la Ley 1585 de Reforma a la cpe (6), promulgada y publicada en fecha 12 de agosto de 1994, se introdujo diversas modificaciones al texto constitucional que se hallaba vigente sin cambio alguno desde el año 1967 hasta ese entonces, incluyendo la creación por mandato constitucional, de un Tribunal Constitucional (tc) en la vida institucional boliviana. A ello se debe agregar que dicha reforma constitucional indudablemente se constituye en un hecho trascendental con una importancia histórica sin precedentes dentro de la evolución del sistema constitucional boliviano, puesto que en aquella oportunidad, y por vez primera en la historia republicana de nuestro país, se reformó la Ley Fundamental dando cumplimiento a los mecanismos y procedimientos especialmente previstos al efecto por la propia Constitución, vale decir que se aprobó, sancionó y promulgó la Ley de Reforma Constitucional en observancia de las normas previstas por los artículos 230 al 232 del texto constitucional vigente en ésa época.

Revisando los antecedentes de creación de esta institución debemos señalar que, como bien recuerda el ex magistrado René BALDIVIESO GUZMAN, la idea de crear el Tribunal Constitucional resultó polémica en Bolivia, ya que diferentes instituciones cívicas, políticas, forenses, académicas y otras representativas de la opinión pública, recibieron con algún escepticismo la iniciativa (7); inclusive órganos jerárquicos del entonces Poder Judicial sumaron su disidencia y protesta por la creación del tc. Así, por ejemplo, en un documento emitido por la Corte Suprema de Justicia, el 29 de marzo de 1993 se decía:

“(…) Significaría, en los hechos, un inaudito atentado contra el régimen de la juridicidad puesto que la Corte Suprema quedaría reducida, en su función específica, a una rutinaria labor de tribunal de casación o para la solución de los recursos de nulidad en los trámites ordinarios, olvidando que la Corte Suprema no es solo el más alto Tribunal de Justicia de la República, sino el custodio de la moral pública que debe proteger a la sociedad de los abusos del poder, el respeto a la ley y el imperio del Derecho. No deja de llamar la atención en este documento –agrega el autor– que se haga referencia a una rutinaria labor de tribunal de casación, siendo así que esa labor jurisdiccional del más alto tribunal en materia de justicia ordinaria implica, por el contrario, el estudio meditado y responsable de cada caso para sentar una jurisprudencia que no puede ser producto precisamente de la rutina, sino de interpretaciones creativas de la ley”(8).

Sin embargo, estos criterios nunca tuvieron asidero jurídico ni legal, es más, el legislador considerando la importancia del nuevo órgano en el control de constitucionalidad y la defensa de los derechos humanos en el país, lo incorporó como parte del entonces Poder Judicial, a través de la Reforma Constitucional de 1994.

2. El sistema de control de constitucionalidad vigente en Bolivia

Por otro lado, cabe hacer notar que en opinión de algunos autores, el sistema de control de constitucionalidad adoptado por el Estado boliviano en la reforma constitucional de 1994 no es en esencia un sistema de control concentrado puro, sino que, por el contrario, sería un sistema en el que concurren los elementos del modelo americano como del europeo (9); sin embargo, interpretando el verdadero alcance de las normas que consagran el sistema de control de constitucionalidad que nació en la reforma constitucional de 1994, vale decir, de las competencias que la Constitución le asigna al tc, se extrae con toda claridad que el legislador constituyente le encomendó a este órgano jurisdiccional las tres funciones que el control de constitucionalidad representa, esto es:

1) control normativo de constitucionalidad, 2) control de los límites del ejercicio del poder político, 3) control sobre la salvaguarda de los derechos y garantías; debiendo considerarse que la idea que subyace al modelo de control concentrado de constitucionalidad que nace en la reforma de 1994 (10), fue confirmada en la ley de desarrollo constitucional, esto es en la Ley 1836 del tc, anteriormente vigente, de ahí que:

“En efecto, el artículo 59 de la Ley del Tribunal Constitucional (ltc) establece que: El recurso indirecto o incidental procederá en los procesos judiciales o administrativos cuya decisión dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial aplicable a aquellos procesos.

Este recurso será promovido por el juez, tribunal o autoridad administrativa, de oficio o a instancia de parte. Lo anterior determina que –según el acertado criterio del entonces magistrado Willman DURÁN RIBERA– ningún juez, tribunal u órgano administrativo está autorizado para inaplicar norma jurídica alguna, dado que, en caso de duda sobre la constitucionalidad de una norma a aplicar al caso concreto que ha de resolver, debe promover el incidente de inconstitucionalidad ante el tc. Este entendimiento interpretativo concuerda plenamente con lo establecido en el art. 2º de la ltc, cuando establece que: Se presume la constitucionalidad de toda ley, decreto, resolución y actos de los Órganos del Estado hasta tanto el tc resuelva y declare su inconstitucionalidad. Como se puede apreciar  –nos lo confirma el citado ex magistrado–  la norma de desarrollo constitucional reconoce que el tc es el único órgano que puede inaplicar normas o (dejar sin efecto) actos de los órganos del Estado (cuando éstos se hallaren en abierta contradicción con los principios constitucionales). Esta idea es a todas luces incompatible con un sistema de control difuso (…).

A lo indicado debe agregarse que la misma Constitución consagra como atribución del tc absolver las consultas del Presidente de la República, el Presidente del Honorable Congreso Nacional y el Presidente de la Corte Suprema de Justicia, sobre la constitucionalidad de proyectos de ley, decretos o resoluciones, o de leyes, decretos o resoluciones aplicables a un caso concreto. La opinión del tc es obligatoria para el órgano que efectúa la consulta. A su vez, el art. 108 ltc establece que el Presidente de la República, el Presidente del Congreso Nacional mediante resolución congresal o camaral y el Presidente de la Corte Suprema de Justicia con aprobación de Sala Plena, podrán consultar ante el tc sobre la constitucionalidad de leyes, decretos o resoluciones aplicables a un caso concreto; lo que corrobora el entendimiento interpretativo expuesto, de que la Constitución, en la reforma constitucional del 94’, encomienda el control de constitucionalidad al tc en exclusiva.

De lo anterior se desprende que el art. 228 constitucional, interpretado en el contexto del nuevo sistema de control de constitucionalidad, impone a los jueces el deber jurídico, en casos de duda sobre la constitucionalidad de la norma aplicar al caso concreto, de consultar al tc (con carácter previo a dictar la resolución definitiva) sobre la constitucionalidad de la misma. Pues resultaría incongruente que la Constitución y las normas contenidas en la ltc, de un lado establezcan que se presume la constitucionalidad de toda ley, decreto, resolución y actos de los Órganos del Estado hasta tanto el tc resuelva y declare su inconstitucionalidad y, por otro, se entienda que los jueces (en cualesquiera de sus niveles y/o jerarquías funcionales) están facultados a inaplicar normas. (…)”(11).

Continuará

Notas

1. La decisión fue tomada después de un encuentro con una subcomisión de 13 legisladores, 12 del oficialismo y uno de la oposición, a 4 mil metros sobre el nivel del mar, en la localidad de Pongo, aledaña a la carretera a Oruro, en donde los dirigentes del CONISUR, que habitan en la zona colonizada del Tipnis, presentaron a la subcomisión de Legisladores del MAS un pliego de más de 30 demandas de las cuales la primera y principal es la abrogación de la Ley 180, que rechazan porque incluye el término “intangible” y prohíbe la construcción de cualquier carretera a través del área protegida.

2. Algunas consideraciones del autor, respecto a las lecciones aprendidas a través de las Elecciones Judiciales de octubre de 2011, pueden verse en el Blog Jurídico Tren Fugitivo Boliviano, enlace: http://t.co/FbgX9T4L

3. Por su parte, el Senador del MAS, Adolfo Mendoza, anunció, luego de escuchar las demandas de los marchistas, que algunos de los puntos pueden ser trabajados en la Asamblea Legislativa como la anulación de la ley corta y otros requerimientos como la construcción de hospitales, en las respectivas gobernaciones y municipios, a cuyo efecto adelantó que se presentará un informe al pleno de la comisión de la Asamblea, para luego trabajar una respuesta a la marcha. “La problemática de la intangibilidad tiene dos caminos: o se procesa en la Asamblea Legislativa para ver qué es lo que se hace con la Ley 180 o los demandantes, (marchistas) trinitarios, mojeños, yuracarés y chimanes, establecen un recurso de inconstitucionalidad y esto se procesaría en el TC”, propuso. Para el Senador Mendoza, quien la criticó desde el tratamiento de la ley corta el año pasado en la Asamblea, ahora explicó que el término intangible en el marco legal boliviano --en su criterio-- tiene una lectura restringida que es solamente cultural, es decir, que “es un proyecto existente, que no se toca pero que se puede trabajar, mejorar, lo que no se aplica a una zona de preservación ecológica”. “En términos culturales la intangibilidad sí es constitucional, pero cuando se trata de una definición de zona territorial, entonces la figura cambia”, añadió. Nota completa de Los Tiempos en el enlace: http://t.co/o7eqghWD

4. La más reciente Evaluación Ambiental Estratégica, elaborada en referencia a la inviabilidad de la carretera planificada para atravesar el Tipnis, está disponible en: http://t.co/39OOtIh8

5. La inviabilidad de la carretera también ha sido sustentada en defensa y resguardo de los derechos fundamentales --entre ellos el derecho al medio ambiente--, que nos corresponden a todos los bolivianos, en general, y a los Pueblos Indígenas Originarios que viven en la zona del Territorio Indígena Parque Nacional Isiboro Sécure (Tipnis), en particular. Al respecto, es útil consultar el libro de mi autoría: El Derecho al Medio Ambiente en la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia. La Paz (Bolivia): LIDEMA, 2011. Disponible virtualmente en: http://t.co/cQMDdaJn

6. Siguiendo el criterio de José Antonio RIVERA SANTIVÁÑEZ, mediante la Ley de Reforma Constitucional del 94’, se reformó unos 35 artículos de la Constitución Boliviana, dichas modificaciones pueden resumirse en lo siguiente: a) Inserción de los pueblos originarios y comunidades indígenas a la estructura social del Estado, a cuyo efecto se definió la estructura social como multiétnica y pluricultural, así como de las bases de su organización como son la unión y la solidaridad; b) Modificaciones en el sistema electoral, cambiando el requisito de la edad para el ejercicio de la ciudadanía de 21 años que regía hasta entonces, a 18 años; c) Fortalecimiento del Poder Legislativo, a través de la reforma del sistema de elección de los Diputados para devolverles legitimidad y representatividad, con la introducción del sistema del doble voto en circunscripciones uni y plurinominales; d) Estabilidad y gobernabilidad en el ejercicio del gobierno nacional, reformando la reglas para la elección congresal del Presidente y Vicepresidente de la República, en aquellos casos en los que ninguno de los candidatos obtenga mayoría absoluta de votos en las elecciones generales; e) Plena vigencia y protección de los derechos humanos como base del orden democrático constitucional, a cuyo efecto se ha creado la Defensoría del Pueblo con la misión de velar por la vigencia y cumplimiento de los derechos y garantías de las personas con relación al sector público; f) Fortalecimiento de los gobiernos locales autónomos como unidades básicas del desarrollo sostenible sobre la base de la planificación participativa y el control social; g) Seguridad jurídica y fortalecimiento del orden constitucional reformando la estructura del Poder Judicial, mediante la creación del Tribunal Constitucional como máximo intérprete jurisdiccional de la Constitución, asignándole la función del control concentrado de constitucionalidad, aunque se ha mantenido de forma paralela el control difuso (Cfr. RIVERA SANTIVÁÑEZ José Antonio. Reforma Constitucional en Democracia, ahora en el libro colectivo: Análisis de la Reforma a la Constitución Boliviana, editado por la Academia Boliviana de Estudios Constitucionales. Santa Cruz (Bolivia): Editorial El País, noviembre de 2002. Págs. 5-8).

7. Sin embargo, cabe hacer notar que muchos años antes se había expuesto la necesidad de instituir en el país una “Magistratura Nacional especializada en materias de Derecho Público”, en los siguientes términos: “(…) Mientras pueda acometerse, mediante una radical reforma constitucional, la creación de Tribunales especializados en materias de Derecho Público vigorosamente autónomos, como lo son, por ejemplo en Francia, el Consejo de Estado y el Consejo Constitucional, la alternativa es diáfana para los agentes de nuestra justicia ordinaria: Someterse al imperio de la ley o uncirse a la cuadriga. En otras palabras, imponer la libertad con autoridad o cohonestar la autoridad sin libertad. Ser jueces o ser secuaces Creo que no cabe duda frente al dilema. (…)”, D’AVIS, Julio Alberto. Control Jurisdiccional y Estado de Derecho. Cochabamba (Bolivia): Editorial Universitaria UMSS, 1968. Pág. 60.

8. BALDIVIESO GUZMÁN, René. “Derecho Procesal Constitucional. Tribunal, Procedimientos y Jurisprudencia en Bolivia”. Primera Edición. Santa Cruz (Bolivia): Industrias Gráficas SIRENA, 2006. Págs. 29-30. Algunos argumentos que sustentan la posición adoptada por la entonces Corte Suprema de Justicia oponiéndose a la incorporación de un TC en nuestro país, pueden verse en: EXCMA. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. BOLIVIA -Hacia una Reforma Constitucional. Debate Nacional sobre la Reforma a la CPE. Sucre (Bolivia): Editorial Judicial, 1993. Asimismo, y para una revisión detallada de las posiciones favorables y contrarias en el debate sobre la creación e implementación del TC en nuestro país, a través de la reforma constitucional de 1994, puede consultarse también el trabajo de: GALINDO DECKER, Hugo. Tribunal Constitucional. La Paz (Bolivia): Editorial Jurídica ZEGADA, 1994.

9. En este sentido se ha pronunciado el jurista y ex magistrado del TC, José Antonio RIVERA SANTIVÁÑEZ, quien desarrolla su tesis sosteniendo que: “por un lado, a través de la referida reforma constitucional (1994), se ha creado el TC como el órgano encargado del control concentrado de constitucionalidad y máximo intérprete de la Constitución, lo que encuadra el sistema adoptado en el modelo europeo. Pero, por otra parte, el Constituyente no modificó el texto del artículo 228 de la Constitución reformada, por cuyo mandato los tribunales y jueces, al revolver un caso concreto dentro de un proceso judicial, tienen la obligación de no aplicar las disposiciones legales que sean contradictorias o incompatibles con las normas previstas en la Constitución, lo cual constituye un acto de control de constitucionalidad y se encuadra en el modelo americano del ‘judicial review’ o revisión judicial. A ello se añade --según este autor-- el hecho de que por prescripción de las normas previstas por la Constitución y la Ley N° 1836 del TC, los juzgados y tribunales judiciales ordinarios ejercen el control de constitucionalidad, en el rubro del control del ejercicio de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, conociendo y resolviendo los recursos de hábeas corpus y amparo constitucional”. RIVERA SANTIVÁÑEZ, José Antonio. Recurso de Inconstitucionalidad en Bolivia. Ponencia disponible en la página web: http://www.tribunalconstitucional.gov.bo/ArticuloId

3.html. También pueden consultarse otros trabajos donde el autor sostiene el mismo criterio, por ejemplo: El Control de Constitucionalidad en Bolivia, publicado en: REVISTA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Número 1. Sucre (Bolivia): Editorial Judicial, Noviembre de 1999, Págs. 45-86; el estudio Introducción a la Justicia Constitucional en Bolivia, disponible en: http://www.tribunalconstitucional.gov.bo/ArticuloId-10.html (marzo de 2002).

10. Inicialmente, el doctor Jorge ASBÚN, en su estudio dedicado a analizar la evolución y perspectivas del Control Constitucional en Bolivia, afirmó de manera inequívoca que: “En Bolivia, la reforma de 1994 incorporó a la Constitución a través de los artículos 116 y siguientes el modelo de control concentrado de constitucionalidad, encargando al TC, mediante el artículo 119, las siguientes atribuciones: control de constitucionalidad, defensa de los derechos fundamentales, conflictos de competencia interorgánicas y demandas respecto a procedimientos de reforma constitucional”. Control Constitucional en Bolivia. Evolución y Perspectivas por: Jorge Asbún, publicado en: Revista Constitucional. Número 3. Sucre (Bolivia): Editorial Judicial, Diciembre de 1999, Págs. 149-150.

11. El Sistema de Control de Constitucionalidad vigente en Bolivia, ha sido ampliamente analizado y expuesto por el ex Magistrado Decano del TC doctor Willman R. DURÁN RIBERA, en el Seminario Internacional sobre Justicia Constitucional y Estado de Derecho; al respecto puede consultarse: VI SEMINARIO INTERNACIONAL: Justicia Constitucional y Estado de Derecho (Sucre, 26 y 27 de junio de 2003). Memoria Nº 7. Sucre (Bolivia): Editorial Tupac Katari, 2003. Págs. 187-202. Actualmente, normas similares se encuentran previstas tanto en la Nueva CPE, como en la Ley 27 del TCP. Un estudio reciente sobre el Control de Constitucionalidad en Bolivia puede verse en: VARGAS LIMA, Alan E. La Supremacía de la Constitución y el Control de Constitucionalidad en el Estado Plurinacional de Bolivia. La Paz (Bolivia), 6 de Agosto de 2011, escrito en conmemoración al 186 Aniversario de la Fundación de Bolivia (1825-2011). Publicado en: “LA GACETA JURÍDICA”, Bisemanario de circulación nacional, en ediciones consecutivas desde el 19 de agosto de 2011. Disponible virtualmente en Scribd: http://es.scribd.com/doc/62125052

Es abogado. Fue Autoridad Sumariante (2009-2010). Especialista en Derecho Constitucional y Procedimientos Constitucionales por la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA); diplomado en Derecho Procesal Civil por la Universidad de Aquino Bolivia (UDABOL); docente de la Universidad Privada Franz Tamayo (UNIFRANZ, sede La Paz); es asesor legal dependiente de la Dirección Jurídica del GAMLP. Responsable del blog: Tren Fugitivo Boliviano (http://alanvargas4784.blogspot.com/).

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