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La inconstitucionalidad de la “Ley Corta” ante el TCP de Bolivia

(Parte II)

Foto: aininoticias.org

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La Gaceta Jurídica / Alan E. Vargas Lima

00:00 / 27 de enero de 2012

En una similar posición doctrinal, respecto del sistema de control de constitucionalidad en Bolivia, se pronunció el ex magistrado RenéBaldivieso Guzmán, en su obra sobre Derecho Procesal Constitucional, donde señala:

“La nota destacable está en que hay una diferencia en cuanto a los efectos de la jurisprudencia ordinaria con la constitucional, pues la primera, si bien constituye fuente valiosa de orientación para que jueces y tribunales tomen decisiones invocando la jurisprudencia de la Corte Suprema, no es obligatoria. En cambio, la jurisprudencia constitucional resulta obligatoria de acuerdo con el artículo 44 de la Ley del Tribunal Constitucional (tc), en cuyo parágrafo I se dice: Los poderes públicos están obligados al cumplimiento de las resoluciones pronunciadas por el Tribunal Constitucional. Las sentencias, declaraciones y autos del Tribunal Constitucional, son obligatorias y vinculantes para los Poderes del Estado, legisladores, autoridades y tribunales. Este carácter vinculante tiene su razón de ser, pues Bolivia ha adoptado la forma de control concentrado de constitucionalidad, o sea el modelo europeo. Ni siquiera podría calificarse como una modalidad de control mixto, como lo hacen algunos distinguidos juristas del exterior.

Sin embargo, el contexto configurado por la normativa constitucional y la ley específica abona por este criterio. Efectivamente, cuando el artículo 116-IV nos dice que: el control de constitucionalidad se ejerce por el Tribunal Constitucional, sin que su texto sugiera la posibilidad remota alguna de que podría darse un control mixto o difuso, está sentando la base constitucional de un control concentrado. Igual sentido tiene el artículo 121-I de la Constitución, pues consagra la irrevisabilidad de las sentencias dictadas por el Tribunal a tiempo de disponer: contra las sentencias del Tribunal Constitucional no cabe recurso ulterior alguno, algo que puede darse en la justicia ordinaria a través de procesos de revisión, aun tratándose de sentencias pasadas en autoridad de cosa juzgada, en la forma que indica la legislación ordinaria. No puede, en consecuencia, existir un control mixto ni menos difuso de constitucionalidad, porque esa función está exclusivamente encomendada al Tribunal” (1).

Ahora bien, respecto a los alcances de la labor de control concentrado de constitucionalidad que ejerce el tc en Bolivia, es importante tener en cuenta que la jurisprudencia constitucional contenida en la Sentencia ConstitucionalNº 0051/2005, de 18 de agosto, ha establecido lo siguiente:

“(…) Con carácter previo a dilucidar la problemática planteada, este Tribunal considera necesario precisar los alcances del control de constitucionalidad que ejerce a través de los recursos de inconstitucionalidad, por cualquiera de las dos vías reconocidas –directa o indirecta–. En ese orden, cabe señalar que el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado (cpe), lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales, así como de la disposición legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal está o no conforme con las normas constitucionales; determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control. De lo referido, se concluye que el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida a control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o benéficos los propósitos buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas”.

3. La configuración actual del TCP

De acuerdo a la configuración establecida por la nueva Constitución boliviana, aprobada en enero del 2009, se ha previsto mantener el sistema de control concentrado de constitucionalidad en el país a través del nuevo Tribunal Constitucional Plurinacional (tcp), que ha sido instituido como el máximo guardián y supremo intérprete de la Constitución, con la cualidad adicional de defensor de los Derechos Fundamentales; por lo mismo, su función principal es la de ejercer en forma exclusiva el control de constitucionalidad con alcance nacional, garantizando la primacía de la Ley Fundamental del Estado, la plena validez del orden constitucional y democrático, así como el respeto y vigencia plena de los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas.

Precisamente, para el cumplimiento eficaz de esas funciones, los artículos 202 de la Nueva Constitución Política del Estado (ncpe) y 12 de la Ley Nº 27 del tcp enumeran las competencias específicas atribuidas al referido Tribunal, para que ésta institución desarrolle su labor jurisdiccional especializada, en una triple dimensión: a) el control normativo de constitucionalidad; b) el control sobre el ejercicio del poder político; y c) el control tutelar de los derechos fundamentales y garantías constitucionales. A efectos de este ensayo, únicamente nos interesará desarrollar el ámbito del control normativo de constitucionalidad, en razón de que la problemática planteada se encuentra directamente vinculada al control de constitucionalidad de las leyes, en general, y al control normativo correctivo, en particular, a través de la Acción de Inconstitucionalidad prevista en la Ley Fundamental.

4. La acción de inconstitucionalidad en el sistema de control de constitucionalidad de las leyes en Bolivia

4.1. La configuración procesal de la Acción de Inconstitucionalidad en Bolivia

La configuración procesal adoptada por la Ley Nº 27 del tcp para la substanciación de la Acción de Inconstitucionalidad en Bolivia tiene su base en los siguientes principios procesales:

a) Presunción de constitucionalidad

Con el fundamento de resguardar los principios de legalidad y seguridad jurídica inherentes al Estado Democrático de Derecho en el que todos sus miembros, gobernantes y gobernados, están sometidos a las leyes que obligan por igual a todos; de manera que los actos, las decisiones o resoluciones y los convenios o contratos realizados al amparo de las disposiciones legales vigentes, no pueden ser desconocidos o incumplidos con la sola invocación o argumento de una aparente inconstitucionalidad, se ha establecido el principio de la presunción de constitucionalidad. Por ello, el artículo 5 de la Ley del tcp prevé que “se presume la constitucionalidad de toda ley, decreto, resolución y actos de los Órganos del Estado en todos sus niveles hasta tanto el Tribunal Constitucional Plurinacional resuelva y declare su inconstitucionalidad”.

b) Conservación de la norma

Con la finalidad de garantizar el principio de la seguridad jurídica, el legislador ha incorporado en la Ley del tcp, el principio de la conservación de la norma; así el artículo 4, parágrafo IV de la misma dispone que “cuando una norma jurídica acepte más de una interpretación, el Tribunal Constitucional Plurinacional, bajo el principio de conservación de la norma, adoptará la interpretación que concuerde con el texto constitucional”; lo que permite al tcp modular sus sentencias en cuanto a su contenido.

c) Actuación a instancia de parte

Si bien no está expresamente determinado, de las normas establecidas por la Ley del tcp se entiende que el tcp no ejercita el control de constitucionalidad de oficio, sino solo a instancia de parte, es decir, interviene en el conocimiento de las Acciones de Defensa, Recursos, Demandas y Consultas solo a instancia de parte interesada, sin perjuicio del impulso procesal de oficio que debe imprimir a los procesos que son puestos a su consideración.

d) Imprescriptibilidad del Recurso

En Bolivia, la Ley del tcp, a diferencia de las legislaciones de otros países, no establece la prescripción de la acción contra el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, es decir, no fija un plazo máximo límite para plantear el recurso, por lo que la acción de inconstitucionalidad es imprescriptible.

e) Celeridad procesal

Considerando el carácter extraordinario y la finalidad del Recurso de Inconstitucionalidad en el control de constitucionalidad, el legislador ha establecido plazos relativamente breves para la tramitación de este recurso. La Ley del tcp prevé plazo de 30 días hábiles para que el tcp dicte la sentencia constitucional respectiva.

4.2. Objeto de la Acción de Inconstitucionalidad

En el marco de las reformas estructurales del Estado que se implementaron en Bolivia, el sistema del control de constitucionalidad adoptado en la reforma constitucional de1994 –y que se mantuvo invariable en la reforma constitucional de 2004–, tiene la finalidad de preservar el orden constitucional sobre el que está estructurado el régimen democrático del Estado de Derecho, así como la plena vigencia y el respeto de los derechos fundamentales, garantizando que todas las disposiciones legales que rigen el ordenamiento jurídico del Estado estén subordinas a ciertos valores, principios, preceptos y normas que establece la Constitución.

Esta finalidad se ha mantenido y acentuada mucho más en el texto de la ncpe de 2009; de ahí que un aspecto que debe resaltarse es que actualmente la Nueva Constitución Política del Estado, además de declarar que “Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. (…)”, dedica su Capítulo Segundo a establecer expresamente los “Principios, Valores y Fines del Estado”, a cuyo efecto el artículo 8 constitucional declara que el Estado Plurinacional de Bolivia “asume y promueve como principios ético-morales de la sociedad plural, los siguientes: ama qhilla, ama llulla, ama suwa (no seas flojo, no seas mentiroso ni seas ladrón), suma qamaña (vivir bien), ñandereko (vida armoniosa), teko kavi (vida buena), ivi maraei (tierra sin mal) y qhapaj ñan (camino o vida noble)”; asimismo, señala que nuestro Estado “se sustenta en los valores de unidad, igualdad, inclusión, dignidad, libertad, solidaridad, reciprocidad, respeto, complementariedad, armonía, transparencia, equilibrio, igualdad de oportunidades, equidad social y de género en la participación, bienestar común, responsabilidad, justicia social, distribución y redistribución de los productos y bienes sociales, para vivir bien” (2).

Cabe considerar que nuestra misma Ley Fundamental, en su artículo 178 parágrafo I, establece expresamente que “la potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, probidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos (humanos)”. En este sentido, y de acuerdo a la configuración procesal adoptada por el legislador en la Ley del tcp, la Acción de Inconstitucionalidad en Bolivia tiene por objeto principal lograr el saneamiento del ordenamiento jurídico del Estado Plurinacional de Bolivia, de manera que el nuevo tcp verifique la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con la Constitución, de manera que pueda anular y retirar del ordenamiento jurídico toda norma que sea contraria a los principios, valores, preceptos y normas establecidas en la Ley Fundamental del Estado.

De otro lado, debe entenderse también que la  Acción de Inconstitucionalidad tiene la finalidad de proteger los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas contra las decisiones del legislador en el ámbito normativo, así como del órgano Ejecutivo en el ámbito reglamentario en aquellos casos en que los vulneren al ser contrarias a las normas constitucionales que consagran dichos derechos y garantías.

En ese contexto, el control de constitucionalidad realizado a través de esta Acción tiene por objeto la verificación no solo del contenido material de la disposición legal controlada, sino también de la forma y origen, es decir, de sus propias condiciones de validez. Ello significa que a través del control se verifica si en la aprobación de la disposición legal se dio cumplimiento al procedimiento establecido por la Constitución, además de si emana del órgano competente establecido por la norma constitucional.

En similar sentido se ha pronunciado el tc de Bolivia respecto de la inconstitucionalidad de las leyes y, a través de la jurisprudencia constitucional contenida en la Sentencia Constitucional Nº 0009/2003 de 3 de febrero, ha establecido lo siguiente:

“Que este Tribunal, conforme a la doctrina del Derecho Constitucional, ha establecido en su jurisprudencia que una norma puede ser inconstitucional por la forma o por el fondo. En el primer caso, cuando en su elaboración, sanción y promulgación se infringe el procedimiento legislativo previsto en la Constitución; y, en el segundo, cuando su contenido es el que vulnera los mandatos de la Ley Fundamental. Así se ha entendido a partir de la SC 082/2000 de 14 de noviembre que dice:

“... conforme lo ha precisado la doctrina constitucional una disposición legal puede ser impugnada de inconstitucional por su origen o por su contenido. En el primer caso, cuando en su elaboración y aprobación no se han cumplido ni respetado los procedimientos establecidos por el texto constitucional para tal efecto o se las ha elaborado y aprobado en una instancia o por autoridad no establecida por la Constitución para tal efecto. En el segundo caso, cuando la disposición legal, a pesar de haber sido elaborada y aprobada conforme a los procedimientos y formas establecidos por el texto constitucional, contiene normas que son incompatibles con los principios y normas de la Constitución Política del Estado”.

Que, en un Estado Democrático de Derecho, el procedimiento legislativo que da validez constitucional a una Ley material no se reduce a las diferentes fases o etapas que el legislador debe seguir para la formación de una Ley, desde la presentación del proyecto hasta la promulgación y publicación, que en el Sistema Constitucional boliviano están previstas en el Título IV, Parte Segunda, Capítulo V, artículos 71 al 81 de la Constitución, al contrario, comprende también las condiciones de validez del acto legislativo, es decir que el órgano emisor de la Ley sea competente y desarrolle el procedimiento de elaboración de una determinada Ley, como en el presente caso, en el marco de las normas previstas para su legal funcionamiento” (3).

Continuará

Notas

1. Baldivieso Guzmán, René. Derecho Procesal Constitucional. Tribunal, Procedimientos y Jurisprudencia en Bolivia. Págs. 147-149.

2. Por su parte, el artículo 9 constitucional, en forma innovadora, dispone expresamente que “Son fines y funciones esenciales del Estado, además de los que establece la Constitución y la ley: 1. Constituir una sociedad justa y armoniosa, cimentada en la descolonización, sin discriminación ni explotación, con plena justicia social, para consolidar las identidades plurinacionales. 2. Garantizar el bienestar, el desarrollo, la seguridad y la protección e igual dignidad de las personas, las naciones, los pueblos y las comunidades y fomentar el respeto mutuo y el diálogo intracultural, intercultural y plurilingüe. 3. Reafirmar y consolidar la unidad del país, y preservar como patrimonio histórico y humano la diversidad plurinacional. 4. Garantizar el cumplimiento de los principios, valores, derechos y deberes reconocidos y consagrados en esta Constitución. 5. Garantizar el acceso de las personas a la educación, a la salud y al trabajo. 6. Promover y garantizar el aprovechamiento responsable y planificado de los recursos naturales e impulsar su industrialización a través del desarrollo y del fortalecimiento de la base productiva en sus diferentes dimensiones y niveles, así como la conservación del medio ambiente para el bienestar de las generaciones actuales y futuras”.

3. “Sin embargo corresponde advertir que en la configuración procesal adoptada en Bolivia no está expresamente prevista la procedencia de la Inconstitucionalidad por Omisión, al contrario, debido a una incorrecta redacción del texto del artículo 120-1 de la Constitución y el artículo 54 de la Ley Nº 1836 del TC, está restringida esa posibilidad, toda vez que se ha definido que el Recurso de Inconstitucionalidad procede contra toda ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, lo que excluye la posibilidad de plantear una acción contra la omisión legislativa que genere una inconstitucionalidad. Éste es un tema que no ha merecido aún un debate serio; de nuestra parte, a través del libro “Jurisdicción Constitucional. Procedimientos Constitucionales en Bolivia”, hemos llamado la atención y propuesto la consideración y análisis correspondiente para su inclusión en la legislación boliviana. Otro tema que conviene anotar es el referido a la Inconstitucionalidad Sobreviniente que se genera como consecuencia de una reforma constitucional, muy frecuente en Bolivia o por el cambio de los criterios interpretativos del órgano encargado del control de constitucionalidad, de manera que aquella disposición legal que originalmente fue declarada constitucional se convierte en inconstitucional por los cambios referidos. En Bolivia el legislador, implícitamente, ha excluido esta figura en la configuración procesal, pues, conforme a lo previsto por el artículo 58-V de la Ley Nº 1836,“la sentencia que declare la constitucionalidad de la norma legal impugnada hace improcedente cualquier nueva demanda de inconstitucionalidad contra ella”. Éste es un tema que nos preocupa sobremanera, porque, si bien es cierto que el Constituyente ha establecido el principio de la cosa juzgada constitucional, no es menos cierto que con frecuencia podrían presentarse situaciones de cambio de criterios interpretativos o incompatibilidades emergentes de la reforma constitucional; por ello está planteado el reto para que el tc pueda realizar una interpretación y establecer jurisprudencia al respecto”. Cfr. Rivera Santiváñez, José Antonio. Recurso de Inconstitucionalidad en Bolivia. Ponencia disponible en la página web del TC de Bolivia:http://www.tribunalconstitucional.gov.bo/ArticuloId-3.html;que nos ha servido de texto base para la redacción de este ensayo.

*    Es abogado. Fue Autoridad Sumariante (2009-2010). Especialista en Derecho Constitucional y Procedimientos Constitucionales por la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA); diplomado en Derecho Procesal Civil por la Universidad de Aquino Bolivia (UDABOL); docente de la Universidad Privada Franz Tamayo (UNIFRANZ, sede La Paz); es asesor legal dependiente de la Dirección Jurídica del GAMLP. Responsable del blog: Tren Fugitivo Boliviano (http://alanvargas4784.blogspot.com/).Alan E. Vargas Lima*

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