La Gaceta Jurídica

Las técnicas normativas en la legislación boliviana

La Constitución Política del Estado (cpe), en referencia a los derechos políticos, menciona que “todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, y de manera individual o colectiva (…)” (art. 26), esto refiere que los bolivianos tenemos derecho al sufragio, mediante voto igual, universal, directo, individual, secreto, libre y obligatorio, escrutado públicamente, todo esto constituye la democracia.

El Órgano Legislativo deberá considerar un mejor tratamiento a la normativa que aprueba.

El Órgano Legislativo deberá considerar un mejor tratamiento a la normativa que aprueba. Foto: adolfomendozasenador.blogspot.com

La Gaceta Jurídica / Ery Iván Castro Miranda

00:00 / 14 de septiembre de 2012

La democracia en nuestro país aún tiene desafíos para asegurar a su población una verdadera y real representación política y una participación efectiva, que incremente considerablemente los márgenes de participación y control de todos los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones en el ámbito público.

Estos retos deben adaptarse con la mayor flexibilidad a las nuevas exigencias de la globalización, para avanzar y llegar a la consolidación y perfeccionamiento de los sistemas políticos democráticos, sin embargo, un problema fundamental para puntualizar es que nuestros gobernantes siem- pre están con la mirada a los 500 años de supuesta opresión y no se tiene una visión hacia los nuevos desafíos de este siglo.

Bajo ese contexto, la Asamblea Legislativa Plurinacional (alp) tiene papel determinante en los procesos de modernización de los sistemas políticos, toda vez que esta instancia debe ser centro de análisis y discusión política, generadora de equilibrio y separación de los órganos del Estado, garante de la transparencia del proceso, celosa vigilante de los recursos del Estado y, sobre todo, legítima y eficiente representante de las necesidades y ambiciones de la ciudadanía.

Si la alp tiene papel preponderante en la democracia, el fortalecimiento de este órgano de poder es tarea impostergable, además, debe ser un compromiso permanente de las organizaciones de las naciones y pueblos indígena originario campesi- nos, las agrupaciones ciudadanas, los partidos políticos y la ciudadanía en general.

Este fortalecimiento y consolidación de la democracia requiere de un órgano legislativo sólido, capaz de cumplir a cabalidad con sus funciones y competencias o responsabilidades constitucionales, especialmente las de representar a la ciudadanía, legislar rigurosamente y fiscalizar adecuadamente a los otros órganos del Estado Plurinacional.

A raíz de ello, entre una de las funciones centrales de todo legislador esta la elaboración y promulgación de leyes de calidad, sin embargo, esta función es hoy un problema porque se manifiesta en una legislación redundante, arcaica, compleja y muchas veces prescindible de todo contexto legal.

Justificación

Por ello, este ensayo pretende ampliar el debate sobre el desarrollo teórico y práctico de las técnicas normativas y el estudio de casos nacionales en torno a la forma de concebir leyes claras, precisas, coherentes, adecuadamente incorporadas a una normativa metódica y sistemática, pudiendo, de esta manera, contribuir a fortalecer institucionalmente a la alp, mediante el desarrollo de condiciones para que pueda ejercer adecuadamente sus funciones de representación, producción de legislación, deliberación, orientación y control político, sin las cuales no existe verdadera democracia ni puede desarrollarse un verdadero estado de derecho que garantice la vigencia y el respeto pleno de los derechos fundamentales consagrados en la cpe.

A pesar de los avances que se han hecho en términos de modernización legislativa, en la actualidad nos encontramos con una problemática del Órgano Legislativo, toda vez que pasa por una percepción, acertada o no, de que esta institución no cumple cabalmente con esas funciones, es decir, es excesivamente costosa, carece de credibilidad y su legitimidad se ve mermada; debido a ello se requiere esfuerzos para fortalecer su papel en el sistema político, adecuando sus funciones y para revertir esa percepción negativa de la sociedad.

Es así que la preocupación de legisladores, académicos y expertos en materia de derecho se concentra en establecer una técnica adecuada y especializada para la elaboración de la normativa en su conjunto, sin embargo, esta preocupación es reciente en América Latina y peor en Bolivia, ya que para la elaboración de leyes no se considera una  técnica normativa adecuada y por tanto se deja a un lado su aplicación efectiva.

Esta preocupación surge del interés que se tiene por mejorar la calidad de las leyes promulgadas, tomando en cuenta que existe una inflación normativa, es decir, es excesiva en cuanto a la cantidad de leyes que se van “produciendo” por medio de la alp; por ello, la cantidad y la mala calidad de las leyes es hoy un problema mayor, mismo que se refleja en ordenamientos jurídicos complejos, difíciles de entender, dispersos, repetitivos y, en muchos casos, innecesarios.

Balance

De las leyes promulgadas a partir de 2006, se puede observar que el marco normativo del país presenta inconsistencias, duplicaciones innecesarias, ambigüedades y carencias legales, bajo este sistema normativo es que se presenta leyes que, por ejemplo, tienen antigua vigencia y que han perdido actualidad o son contradictorias con normas posteriores, que las han reformado o derogado tácitamente sin que se hayan eliminado del ordenamiento jurídico, creando un caos jurídico, falto de coherencia y contribuyendo a la inseguridad jurídica.

Otro problema, producto de no utilizar adecuadamente las técnicas normativas, es que se continúa abusando de la facultad de la derogación tácita de las leyes sin señalar cuáles se oponen a las nuevas promulgadas, creando confusión y problemas de juicios de valor con relación a este tipo de derogaciones, que, referidas a la administración de justicia ordinaria, dejan en suspenso principios de jurisdicción y competencia.

El ejemplo más claro es la promulgación de la Ley Nº 27, de 6 de julio de 2010, norma conocida como Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (tcp), donde, después de dos años de vigencia, queda derogada la parte segunda por el erróneamente denominado Código Procesal Constitucional, cuando en su disposición final tercera señala que “a partir de la entrada en vigencia del Código Procesal Constitucional, queda derogada la parte segunda de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional N° 27 (…)”, esto nos indica que la Ley 27 fue emitida de manera apresurada y con inconsistencias, por no adecuarse a las técnicas normativas.

Esto ocurre porque, al momento de legislar, los asambleístas no toman al ordenamiento jurídico como un todo (integral) y muchas leyes responden a “ocurrencias y momentos coyunturales legislativos” (caso Tipnis), son elaboradas apresuradamente sin reflexión ni estudio, respondiendo a presiones externas o internas, a egos personales y, en general, a presiones políticas.

No existe preocupación por el impacto de una nueva ley o nueva norma en el ordenamiento jurídico por el modo y forma en que se incorpora, las modificaciones que ocasionará y la afectación al sistema jurídico, es decir, no se considera el impacto político, económico y social.

Además, a la hora de legislar, no existe lógica temática que permita autodepuración, limpieza o reforma integral del ordenamiento jurídico existente, por tanto, estos problemas de calidad se traducen en problemas de utilidad y de aplicación y eficacia.    

En nuestra legislación existe otro problema: la cantidad de leyes que se emite a diario; a ello se suma el problema de la detallada legislación y de la excesiva regulación que contienen; algunas de ellas tienen incluso ausencia de carácter normativo y contienen declaraciones de voluntad del legislador, como es el caso de la Ley N° 71, de 21 de diciembre de 2010, por la cual se reconoce los derechos de la Madre Tierra, así como las obligaciones y deberes del Estado Plurinacional y de la sociedad para garantizar el respeto de estos derechos.

También existen leyes innecesarias, singulares, muy específicas y hasta leyes ad hoc, sin fundamento; esta complejidad y falta de coherencia, así como la falta de claridad y de precisión del lenguaje jurídico, hacen que algunas normas sean incomprensibles aun para los encargados de hacerlas cumplir y aplicarlas, los jueces, y para los destinatarios de la norma, los ciudadanos.

Una de las normas que no tiene precisión respecto al lenguaje jurídico es la que se promulgó el 5 de julio de 2012, erróneamente denominada “Código” Procesal Constitucional (Ley N° 254), porque el Decreto Supremo N° 25350, de 8 de abril de 1999, señala lo siguiente: “Artículo 4.- EMPLEO DEL TÉRMINO CÓDIGO. Conforme (…), se reservará el título de código a la agrupación ordenada y temática de normas referidas a una misma materia, cuya importancia jurídica o social o su larga extensión permita su regulación unificada y con vocación exhaustiva” (textual).

Equivocadamente, los legisladores atribuyen a una norma común la calidad de código, aunque no cumple los requisitos para tal denominación, por tanto, esto produce problemas de utilidad de la ley, esto se debe a la mala o deficiente aplicación de las técnicas normativas.

Diagnóstico

Esta inseguridad jurídica se torna compleja en el país, donde además existe precarización de sistemas de leyes vigentes, bases de datos o registros nacionales completos, actualizados y confiables que permitan identificar de manera clara y conocer oportunamente la normativa vigente; esto se debe a que la labor legislativa prácticamente se ha limitado a evaluar y tramitar iniciativas legislativas que surgen en el Órgano Ejecutivo, con limitada posibilidad de mejorar la calidad de las leyes mediante un sistema que responda a una lógica procedimental de la técnica normativa y a un análisis de contenido técnico y conceptual.

Esta mala calidad, acompañada de excesiva cantidad de leyes tiene origen en tres problemas fundamentales; el primero es el desconocimiento y falta de información apropiada y permanente de los legisladores sobre los temas objeto de regulación; segundo, la presión por la aprobación, ya que los asambleístas deben legislar y la sociedad y los medios los miden por la cantidad de leyes aprobadas; y, tercero, creciente insuficiencia de asesoría especializada, adecuada y oportuna para la revisión, análisis y estudio de los proyectos de ley.

Es Abogado, con mención en Derecho Constitucional (UMSA).

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