La Gaceta Jurídica

La voluntad exterior de Estado

Bolivia se proyecta hacia el exterior con nuevos actores, nuevas oportunidades y nuevos desafíos. El Estado autonómico permite a las entidades territoriales autónomas una participación activa en materia de relaciones internacionales.

La conducción de las relaciones exteriores siempre estuvo reservada como atribución del Órgano Ejecutivo.

La conducción de las relaciones exteriores siempre estuvo reservada como atribución del Órgano Ejecutivo. Foto: andina.com.pe

Ariel Flores

17:21 / 24 de septiembre de 2015

La Constitución Política del Estado (cpe) es, en muchos sentidos, un texto amplio, complejo y contradictorio, pero también un programa altamente inclusivo, plural e innovador.

Sobre esta potencialidad innovadora en los textos constitucionales de esta generación, Boaventura de Sousa Santos, uno de los mayores científicos sociales de la actualidad, destaca estos aspectos nuevos como una “paradoja de nuestro tiempo”, la idea de innovación política y creatividad social expresada en los recientes procesos constituyentes en Latinoamérica, en contraposición al cons- titucionalismo clásico, a los viejos postulados constitucionales sostenidos por la teoría occidental.

En ese sentido, algunas de las nuevas constituciones surgidas de procesos constituyentes en los últimos años contendrían posibilidades de desarrollo de teorías y prácticas transformadoras desde el sur (en muchos casos emancipadoras, revolucionarias o creativas), que no necesariamente deben coincidir o estar de acuerdo con las teorías producidas desde el norte.

Una de aquellas “innovaciones” constitucionales supondría el postulado mediante el cual se establece una ruptura en el monopolio del dominio de las relaciones internacionales y una apertura hacia la democratización de la acción exterior mediante la inclusión de nuevos actores, que sin ser sujetos de derecho internacional, configuran esta forma de voluntad exterior del Estado.

Es decir, el gobierno central ya no sería el único sujeto o actor legitimado para el ejercicio de las relaciones internacionales. A partir de la nueva arquitectura constitucional y la implementación del Estado Autonómico, comparte con los gobiernos autonómicos este ámbito de especial trascendencia.

Por regla general, la conducción de las relaciones exteriores siempre estuvo reservada como una atribución del Órgano Ejecutivo. Por tanto, decir “relaciones exteriores”, era decir un concepto impreciso y general que se mantuvo en las constituciones bolivianas desde 1826 hasta nuestros días.

Contrariamente a aquella tradición, la actual cpe establece, por un lado, que la formulación, conducción y ejecución de la “política exterior” del Estado corresponde al nivel central del gobierno, como una competencia privativa. “Artículo 298.I. son competencias privativas del nivel central del Estado: 8. Política Exterior”.

En cambio, establece que el ejercicio de las “relaciones internacionales” corresponde al gobierno central y a los gobiernos autónomos de forma compartida. “Artículo 299.I. Las siguientes competencias se ejercerán de forma compartida entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas: 5. Relaciones internacionales en el marco de la política exterior del Estado”.

A través de este nuevo postulado constitucional, la conducción de la política exterior boliviana es llevada a cabo de forma privativa por el nivel central de Gobierno, que incluye al Presidente, Vicepresidente y Ministerio de Relaciones Exteriores; y, las relaciones internacionales de Bolivia serán ejercidas de forma compartida, tanto por el nivel central de Gobierno como por los 9 gobiernos departamentales, los 339 gobiernos municipales y aquellos que llegaran a constituirse en gobiernos indígena originario campesino. Sin olvidar el único gobierno regional constituido en el Chaco.

Ahora bien, dos consideraciones valen para el análisis de esta innovación constitucional: una de carácter conceptual y otra de carácter técnico.

Una primera consideración de carácter conceptual consistiría en la diferenciación de dos elementos completamente diferentes, pero íntimamente relacionados. Nos referimos a “política exterior” y “relaciones internacionales”.

Respecto al primer elemento, uno de los más importantes internacionalistas bolivianos, Fernando Salazar Paredes, señala que por “política exterior” se entiende a la “manifestación soberana, coherente, dinámica y posible del Estado hacia el exterior de su territorio, con base unitaria, orientada a la consecución de sus intereses y a la preservación de sus soberanías y seguridad, y que es determinada por los factores de situación tanto internos como externos, aceptando como única limitación para sus fines los principios generales que informan el derecho internacional contemporáneo” (1).

En ese sentido, dicha manifestación expresaría un plan concreto de acción exterior, que considera cierto tipo de orientaciones o tendencias; la consecución de algunos o varios objetivos nacionales y, finalmente, la ejecución de acciones hacia el exterior de sus fronteras, que generalmente están determinadas por variables internas y externas. Sin olvidar la base unitaria sobre la que se sostiene.

Igualmente importantes para el esclarecimiento de los conceptos que están en juego nos parecen las apreciaciones ofrecidas por otro igualmente destacado boliviano. Nos referimos a José Fellman Velarde, quien considera que “toda política exterior es la expresión de los intereses nacionales de un país en materia de relaciones internacionales, determinadas por la confrontación entre los factores que configuran la situación de ese país en el mundo y los factores que constituyen su realidad nacional” (2).

En cuanto al término “relaciones internacionales”, Kalevi Jaaco Holsti, citado por Salazar Paredes, refiere a “todas las formas de interacción entre miembros de sociedades distintas, gubernamentales o no”. Por tanto, siendo un término genérico, no se limita o circunscribe únicamente a los Estados como sujetos originarios en la sociedad internacional.

En esa misma línea, Celestino del Arenal define las relaciones internacionales como “el conjunto de relaciones sociales que configuran la sociedad internacional, tanto los de carácter político, como las no políticas, sean económicas, culturales, humanitarias, religiosas; tanto las que se producen entre los Estados como las que tienen lugar entre otros actores de la sociedad internacional y entre estos y los otros Estados”.

Bajo el concepto amplio de relaciones internacionales, las entidades territoriales autónomas constituyen verdaderos actores internacionales, que pueden ge- nerar el interactuar con diferentes miembros de la sociedad internacional, sean gubernamentales o no.

Una segunda apreciación de carácter eminentemente técnico, consistiría en aquel reconocimiento constitucional y la oportunidad histórica que tienen las entidades territoriales autónomas de ejercer las relaciones internacionales que –como habíamos señalado– no son más que actividades de interacción en diferentes áreas, con diferentes actores, sobre la base de una proyección autónoma y en el marco de la política exterior nacional.

Ahora bien, ¿cómo podrían las entidades territoriales autónomas ejercer la competencia compartida que tienen en materia de relaciones internacionales?

La definición de la estructura y el marco institucional es una cuestión abierta, que necesariamente precisa de mucha más innovación política y creatividad institucional, por un lado, y consistencia jurídica y técnica, por otro.

El mecanismo normativo de desarrollo de esta competencia no podría ser otro que el Estatuto autonómico, en el caso de las gobernaciones departamentales o, la Carta Orgánica en caso de los gobiernos municipales.

En cambio, los instrumentos y modalidades de participación, interacción, relacionamiento y acción internacional deben ser asumidos de manera particularizada, pues responde a las necesidades, intereses y objetivos propios de la realidad territorial de cada entidad territorial autónoma.

Apenas algunas de estas modalidades a incluir en la norma básica institucional de los gobiernos autónomos podrían ser las siguientes: a) Participación de representantes de los gobiernos autónomos en la conformación de delegaciones negociadoras nacionales; b) Solicitar y exigir al gobierno nacional la negociación, suscripción y/o conclusión de Tratados en relación a diversas materias de interés para las entidades territoriales autónomas; c)participar en diferentes foros y escenarios internacionales que permitan acceder fuentes de recursos económicos, etc.

Las posibilidades son múltiples. Sin embargo, el Proyecto de Estatuto Autonómico Departamental de La Paz no ha comprendido ésta competencia específica, que está implícita y explicita en el modelo de Estado autonómico boliviano.

Es cierto que, por consistir una competencia compartida, ésta requiere una legislación básica por parte de la Asamblea Legislativa Plurinacional, pero no es menos cierto que la legislación de desarrollo que corresponde a las entidades territoriales autónomas de acuerdo con su característica y naturaleza (cpe, artículo 297. Parágrafo I, numeral 4) podía haberse avanzado en los últimos años de vigencia de la cpe.

Si la viabilidad del Estado Autonómico depende, en gran medida, de la vigencia de los estatutos autonómicos, los estatutos autonómicos dependen del desarrollo de las competencias autonómicas.

Por tanto, nada impedía al Estatuto Paceño desarrollar, en el marco de la política exterior boliviana vigente, aspectos inherentes en esta inexplorada materia, de acuerdo a las necesidades, intereses y objetivos del departamento.

En esta oportunidad nos hemos permitido desarrollar, de forma muy preliminar y, por tanto, sujeta a diversas críticas, una de las más innovadoras competencias autonómicas en materia internacional.

Pueden existir otras de igual o mayor prioridad política, sin embargo, no deben pasar desapercibidas al menos dos cuestiones: el potencial innovador de la Constitución Plurinacional y el necesario desarrollo de las competencias autonómicas, si se toma seriamente la autonomía como mecanismo de desarrollo. El debate apenas inicia.

Notas

1. Salazar Paredes, Fernando, Hacia una nueva Política Exterior Boliviana; Ediciones Cerid, 2000, La Paz, Bolivia.

2. Fellman Velarde, José, “Memorándum sobre Política Exterior”, Editorial Juventud, Segunda Edición, La Paz, Bolivia, 1967.

Es abogado y profesor universitario

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