Animal Político

Después de las banderas, la ardua tarea de condensar

Es compleja la construcción de autonomías, pero el país está encaminado a ese proceso. El Tribunal Constitucional tiene una ardua tarea a la hora de controlar que los estatutos se rijan por la Constitución.

La Razón / Claudia Peña Claros

00:03 / 07 de julio de 2013

Hace poco, el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) emitió la Declaración Constitucional Plurinacional 0001/2013, que establece el criterio respecto de la Carta Orgánica Municipal de Cocapata. Cocapata es un municipio de Cochabamba, que ha resultado el primero en obtener el pronunciamiento del ente de control constitucional después de varios meses de espera. Quedan pendientes de pronunciamiento el estatuto autonómico de Pando, cinco estatutos de diferentes autonomías indígena originario campesinas y más de 30 cartas orgánicas municipales.

Esta primera declaración del Tribunal Constitucional es muy importante, porque delinea los criterios que seguirán los magistrados en sus futuros análisis, al mismo tiempo que va definiendo (al igual que la Sentencia 2025, referida a la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, LMAD), algunos detalles no poco importantes respecto de nuestro modelo autonómico.

En primer lugar, el TCP establece una diferencia estratégica entre dos canales de expresión de lo constitucional: la sentencia y la declaración. La sentencia es un fallo inapelable que da por concluido el análisis constitucional de alguna norma respecto del tema que haya sido puesto en manos del Tribunal. La declaración, sin embargo, no tiene ese carácter conclusivo y es más bien un pronunciamiento referido a la compatibilidad (o no) del estatuto o la carta orgánica respecto de la CPE.

Esta diferenciación es muy importante porque deja abierta una puerta. Una carta orgánica o estatuto departamental, aun habiendo pasado este primer examen de constitucionalidad, siguen siendo pasibles de una futura demanda de constitucionalidad, que ya no se sustentará en un análisis teórico previo, sino que  se ejecutará respecto de la aplicación concreta real del texto estatuyente que fuere impugnado.

La distinción del Tribunal ratifica ese aspecto que es tal vez uno de los más seductores de nuestro modelo autonómico: que es un proceso febril de construcción constante, el cual está siendo definido y demarcado, en la medida en que lo hacemos real, en la medida en que realmente lo ejecutamos.

Una segunda definición marcada  en esta declaración es algo que va a influir también en los estatutos y su contenido. Los magistrados han decidido que cuando se aborde la revisión de los textos estatuyentes, van a tomar en cuenta no sólo la CPE, sino también la LMAD. Basan su decisión en el hecho de que la Ley Marco no es una ley igual a cualquier otra, sino que              —como lo señala la Sentencia Constitucional 2055/2012— es una norma vertebral: emerge de un mandato constitucional expreso, y ha sido aprobado por dos tercios de nuestra Asamblea Legislativa Plurinacional.

Santa Cruz. Pero, ¿y qué tiene esto de importante? Pues que hasta ahora había una corriente de opinión que estaba tomando en cuenta solamente a la Constitución, sobre todo en Santa Cruz, al momento de definir los estatutos autonómicos.

A partir de esta definición del TCP, habrá personas, asambleas o bancadas que deberían revisar ciertas posiciones y decisiones, sobre todo en referencia a la observación de los contenidos mínimos (consignados en la Ley Marco y no en la Constitución), a transparencia y participación, etc.

Este hecho puede enrarecer aún más el escenario dentro de la bancada de Verdad y Democracia Social (Verdes) de Santa Cruz, que, a pesar de haber logrado dos tercios (gracias a la alianza con todos los asambleístas representantes de los pueblos indígenas) hace ya meses, no ha logrado todavía un acuerdo político básico: tomar una decisión definitiva respecto a la adecuación del estatuto de 2008.

Existen al respecto por lo menos dos corrientes: una dura, que no admite que se cambie ni una sola coma de ese texto “apoyado por el 86% de la población cruceña en el referendo (ilegal) de 2008” (que registró la abstención más alta en la historia electoral del país: más del 40%); la segunda, más abierta, o más consciente del mandato constitucional y su obligatoriedad de cumplimiento, que admite la adecuación como algo inexcusable.

Pero, luego hay otras fisuras, en clave de pregunta, en la bancada del gobernador Rubén Costas: si se hace la adecuación, ¿cómo se la hace?, ¿será seguro, o no, abrir un proceso participativo?, ¿cuál es la profundidad de la adecuación sin que empiece a ser reforma?, ¿o la adecuación debería, o no, realizarse en la Asamblea solamente?, a puerta cerrada...

Hasta el momento, al parecer no hay acuerdos internos, y mientras tanto el trabajo de la Asamblea cruceña parece dar vueltas alrededor de un reloj al que se le agotaron hace tiempo las pilas.

En efecto, hace ya ocho meses se creó una comisión especial para proceder a la adecuación del estatuto, y hasta ahora no se ha discutido ni un sólo artículo del texto. Mientras tanto, se acerca cada vez más el 24 de septiembre, fecha en la que, según prometió Costas, será entregada un estatuto adecuado.

Plazos. Y a medida que el plazo autoimpuesto se acerca, surge otro problema: el margen para el trabajo público de adecuación también se acorta. Independientemente de si se permite o no la participación real e incluyente de los cruceños y las cruceñas en la adecuación del estatuto, tendrá que mostrarse a la sociedad un proceso de adecuación: sesiones de la comisión especial, recepción de propuestas, la discusión, la conciliación o  toma de decisiones en la comisión.

Porque, ¿será legítimo un texto adecuado que surge como del sombrero de un mago, de la noche a la mañana, sin que la gente haya visto un trabajo real en la comisión, instituida como el espacio formal para llevar adelante esa tarea? ¿Soportará el escenario político actual la aparición de un texto trabajado por fuera del conocimiento de la gente, que esté luego llamado a regir en gran parte la vida de la población cruceña, sin que la gente haya visto un trabajo real de deliberación y diálogo?

Es importante exponer aquí esta situación, porque muchas veces se piensa que un estatuto o una carta orgánica se resuelven alrededor de una mesa, redactando. Pero no nos damos cuenta de que el espacio estatuyente se parece al espacio constituyente en la medida en que es un tiempo-lugar que para legitimarse y existir debe convocar y condensar la diversidad y las contradicciones hasta ese momento contenidas y controladas dentro de cada sociedad.

El avance (o no avance) de los estatutos autonómicos departamentales e indígena originario campesinos, da cuenta de la capacidad de los representantes políticos y de los liderazgos, para encontrar puntos de convergencia y equilibrios suficientes para construir un texto legítimo y representativo de la diversidad puesta en juego en cada proceso.

Volviendo al tema, la declaración es una clara muestra —insistimos— de que la autonomía es una estructura en plena construcción. Esa realidad nos convoca, por lo tanto, a estar “en vigilia permanente” para no perder los ritmos de la construcción, el paso del proceso.

Sin embargo, eso es algo que no siempre sucede. Esta semana que termina, el Ministerio de Autonomías convocó a una reunión nacional de nuevas directivas de asambleas departamentales. Como ustedes saben, cada fin de mayo o principio de junio, las asambleas renuevan sus directivas, y pensamos que era necesario compartir con las nuevas autoridades la Sentencia 2025, la declaración respecto del municipio de Cocapata y el cálculo de tiempos respecto de los plazos que en realidad se están dando desde la aprobación de un estatuto/carta orgánica por dos tercios, hasta su definitiva puesta en vigencia.

Realizar, estar conscientes de esos plazos es importante en el caso de la autonomía departamental, porque por lo menos hasta ahora, el estatuto es el único lugar, por ley, en el que se puede definir la conformación y la composición de las asambleas legislativas departamentales. Y tal como ustedes también saben, es necesario tener eso completamente definido antes de que se emita la convocatoria a las elecciones subnacionales de 2015.

Pero los asambleístas llegaron sin conocer totalmente la declaración, y conocidos los cálculos de tiempo, algunos intentaron repartir culpas para no asumir solos la factura política de no haber concluido el estatuto departamental, luego de tres años de vigencia de los órganos legislativos departamentales.

No cabe duda de que estamos hablando, en general, de sociedades complejas, no siempre interesadas o claras respecto del régimen autonómico, con intereses sectoriales y regionales muy fuertes, en medio de una suerte de cruzada nacional hegemónica por fortalecer la infraestructura básica del país. La autonomía ha pasado a un segundo plano: la gente y sus autoridades quieren su agua potable, su camino, su proyecto productivo, porque es tal vez la primera vez en la historia en que hay la posibilidad real de tenerlos.

La atención no está puesta en la autonomía, pues la realidad tiene sus propias razones y urgencias. Pero, igual, ahí están los y las asambleístas departamentales, con su mandato a cuestas, y sus ganas de cumplir con sus pueblos.

No sólo ellos y ellas, sino también todos y todas, deberemos encontrar ese exacto punto en el que convergen las necesidades reales de la gente, las identidades y proyectos de los pueblos, y la expresión de los mismos en sus normas estatuyentes, narrados construyendo su propio ritmo autonómico, que viene siendo el del Estado.

El nacimiento de la Ley Marco de Autonomías

Rafael López Valverde

@rafa_lopezv

15 de diciembre de 2007. Me filtré al auditorio principal del Banco Central. El espacio estaba reservado para periodistas y dirigentes. No encajaba en ninguno de los dos, pero mis ruegos hicieron que a mi cámara semiprofesional se le borrara lo semi, e ingresé. Cerca de las 20.00, el vicepresidente Álvaro García Linera recibía de manos  de Silvia Lazarte, la presidenta de la Asamblea Constituyente, el texto aprobado en Oruro.

Simultáneamente en Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija se llevaban a cabo cabildos en demanda de que las asambleas provisionales autonómicas redacten estatutos autonómicos, que se aprobarían entre mayo y junio de 2008.

En febrero y agosto de ese año se convocó al referéndum aprobatorio del texto constitucional redactado en Oruro. El contenido autonómico de ese texto era menos ambicioso que el vigente, entre otras cosas porque el Congreso Nacional mantenía su rol de único legislador y, por tanto, todos se adecuaban a lo que se decidía en el centro. Ya entonces aparecía la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD).

Conscientes de la limitación autonómica del texto constitucional de Oruro, un equipo de trabajo cercano al actual ministro Carlos Romero, incluido él y el entonces viceministro de Descentralización, Fabián Yaksic, escribió la primera versión de la LMAD. Su objetivo se basaba en ensanchar lo más posible aquello que la Constitución había recortado  y se aprobaría como tal.

La otrora Corte Nacional Electoral no dio luz verde para la realización de los referendos constitucionales en ambas oportunidades. No había otro camino que el pacto político. Entonces, la versión inicial de LMAD nutrió los acuerdos constitucionales entre septiembre      y octubre de 2008.

Una vez logrados los acuerdos para la aprobación de la nueva Constitución, se mantuvo la LMAD en el texto con una pequeña modificación: los votos requeridos para su aprobación. En el texto de Oruro los votos requeridos alcanzaban a dos tercios del total del Parlamento, mientras que en la Constitución aprobada en el Congreso los dos tercios eran sólo de los miembros presentes. Esta diferencia muestra  la cautela, y tal vez inseguridad, sobre la magnitud de la victoria electoral del MAS en 2009; era más prudente tener un peso de aprobación poco exigente para un tema tan relevante que sufrir negociaciones con la oposición.

El 2 de agosto de 2009 se presentó la remozada versión segunda de la LMAD, aquella que ya no debía corregir las limitaciones constitucionales sino asegurar que no se descarrile nadie ni nada, y permitir una transición ordenada al nuevo país con múltiples apellidos.

19 de julio de 2010. Se promulgó la LMAD, cuyos objetivos variaron en el tiempo y debieran hacerlo a futuro en pos de que la hipótesis del Estado autonómico sea tesis más pronto que tarde.

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