Animal Político

EEUU, 1926: Mar para Bolivia es de interés continental

El secretario de Estado de Estados Unidos, Frank Kellogg, supo ver en 1926 que el problema del enclaustramiento marítimo boliviano era una cuestión de interés continental, así lo demuestra una revisión histórica de las negociaciones por la soberanía de Tacna y Arica entre Perú y Chile, las cuales fueron mediadas por EEUU.

La Razón (Edición Impresa) / Ricardo Aguilar Agramont es periodista de La Razón

00:00 / 08 de marzo de 2015

Hay que interesar al yanqui”, dijo sin muchas maneras el presidente Bautista Saavedra en referencia a la estrategia boliviana de reivindicación marítima durante su administración en los años 20 del siglo pasado.

90 años después, Bolivia sigue un juicio a Chile en la Corte Internacional de Justicia (CIJ). 89 años después de lo que dijera Bautista Saavedra, a días de que Carlos Mesa asumiera la vocería itinerante de la demanda marítima, éste afirmó (ahora con todas las maneras del caso, a diferencia de Saavedra): “Estados Unidos es clave. (...) No creo que sea prudente ni bueno para Bolivia, por el interés de la causa marítima, el seguir con las relaciones prácticamente congeladas”.

A propósito de este llamado de Mesa y de este mes en que se recuerda la defensa de Calama (23 de marzo), Animal Político revisa el papel que jugaron los buenos oficios de Estados Unidos en los años 20 —concretamente la propuesta del secretario de Estado, Frank Billings Kellogg— para solucionar la mediterraneidad de Bolivia; se lo hace con base al riguroso libro del excanciller Jorge Gumucio Granier, Estados Unidos y el Mar (1997), el cual se cimienta en una exhaustiva revisión de comunicaciones diplomáticas del Departamento de Estado de los Estados Unidos con sus embajadores en Perú, Bolivia y Chile. Como se verá, la que también fue conocida como la “propuesta Kellogg” supo ver hace casi un siglo, a partir de la disputa entre Chile y Perú por la soberanía de Tacna y Arica, que solucionar el enclaustramiento de Bolivia era un problema de interés continental.

ANTECEDENTES. Comienzan los años 20. Han pasado más de 40 años de la Guerra del Pacífico y la propiedad del territorio peruano de Arica y Tacna aún no se ha definido. En cambio, para Bolivia, el Tratado de 1904 ha sellado la pérdida de su territorio: el departamento del Litoral.

La postura reivindicacionista boliviana inicialmente apunta a la revisión del Tratado de Paz y Amistad. En ese enfoque, en noviembre de 1920, un grupo de diplomáticos encabezados por Franz Tamayo intentan iniciar un juicio internacional contra Chile en la Liga de las Naciones.

No hubo frutos, pero hay que acordar con Gumucio que si de algo sirvió ese intento fue para llamar la atención del Departamento de Estado de los Estados Unidos.Ante un clima de tensión, el país del norte decide mediar en la disputa peruano-chilena por la soberanía en los territorios de Arica y Tacna.

En 1921, los EEUU están involucrados plenamente en el diferendo. Chile aboga por la realización de un plebiscito en que los pobladores de los territorios en disputa voten a cuál país quieren pertenecer, mientras que Perú desea un arbitraje de los EEUU.

Ese año, el encargado de Negocios estadounidense en Lima, Sterling, informa al secretario de Estado, Charles Hughes, antecesor de Kellogg, que Bolivia busca ser parte de las conversaciones.

La insistencia boliviana en ser parte de la negociación será constante desde ese momento hasta la definitiva Propuesta Kellogg en 1926, cuando Estados Unidos propone oficialmente involucrar directamente a Bolivia.

Por ejemplo, en enero de 1922 el presidente Sánchez Bustamante reclama a Warren Harding, presidente de EEUU: “(...) escuche la voz de las reclamaciones de Bolivia y llame a mi país para que sea considerado como elemento integral en la solución del pleito del Pacífico”.

Hasta antes de la Propuesta Kellogg la respuesta estadounidense siempre fue que como mediador no podía invitar a un tercer país, ya que eso era solo atribución de las dos partes: Perú y Chile.

A pesar de esta negativa, EEUU siempre contemplaba que en caso de que las negociaciones que mediaba llegaran a una instancia de arbitraje sería conveniente “adoptar disposiciones para que se separara para Bolivia una faja de territorio que condujera a un puerto marítimo adecuado” antes de que se fije la frontera definitiva entre Chile y Perú, según dice la comunicación del embajador de los EEUU en Bolivia, Jesse S. Cottrell, al secretario Hughes.

Bolivia no es admitida en las negociaciones, a pesar del pedido del Congreso de los EEUU a su Ejecutivo en mayo de ese año, cuando un tercio del Senado americano, encabezado por George Pepper, presidente del Comité de Asuntos Bancarios, y representantes de la Cámara Baja, a iniciativa de William Oldfield de Arkansas, presidente de la Comisión de Procedimientos, pide “que el Gobierno de Estados Unidos, al considerar los problemas de Sudamérica, concediera máxima prioridad al logro de una paz permanente, la cual no se conseguiría sin conceder un puerto en el Pacífico a la República de Bolivia”, detalla Gumucio.

Posteriormente, las negociaciones entre Perú y Chile llegan a buen puerto y firman el arbitraje de EEUU. No obstante, el Parlamento chileno tarda en ratificar la firma, pues una mayoría en su Senado cree que Bolivia debe ser incluida, aunque finalmente ratifica el arbitraje sin Bolivia.

El embajador de EEUU en Santiago, W. Miller Collier, escribe a Hughes: “Bolivia tiene territorios que Chile aceptaría con satisfacción a cambio de un puerto en Tacna y Arica”.

PLEBISCITO. El final del arbitraje se da en 1923. EEUU falla que se debe hacer un plebiscito. Paralelamente, Bolivia, representada por Ricardo Jaimes Freyre, pretende negociar el Tratado de 1904, lo que es rechazado por el ministro de Relaciones Exteriores chileno, Luis Izquierdo.

En 1925, Kellogg es secretario de Estado. La realización del plebiscito está cada vez más lejos. En efecto, esta posibilidad será cancelada en 1926, cuando el encargado de EEUU de la comisión plebiscitaria, el general Lassiter, pide a Kellogg que Estados Unidos dé por cancelado el plebiscito y recomiende aclarar públicamente que Chile era responsable de todas las interferencias que imposibilitaban efectuarlo. De hecho, las autoridades chilenas en Arica y Tacna hostigaban a la población peruana para que sea desplazada.

Volviendo a 1925, Chile finalmente acepta un arreglo diplomático sustitutivo del plebiscito. Las negociaciones comienzan y los diplomáticos estadounidenses miden la temperatura tanto en Perú, mediante su embajador Poindexter, como en Chile, mediante su representante Collier.

Collier informa a Kellogg, el 28 de noviembre, que “personalidades y grupos poderosos e influyentes en Chile y que no integraban el Gobierno, eran partidarios de un arreglo diplomático directo que debía incluir la partición de territorios o la venta del mismo a Bolivia (...). Collier incluía en este grupo al presidente electo de Chile, el señor Figueroa (Emiliano). Añadía Collier que luego de un profundo análisis sobre el problema, había llegado a la conclusión de que los pueblos del Perú y Chile no podrían vivir nunca en armonía si no aceptaban partir Tacna y Arica e incluían una cesión a Bolivia”, resume Gumucio la comunicación de EEUU.

TERMÓMETRO. En 1926, Kellogg sigue pidiendo a sus diplomáticos en Perú y Chile que midan la temperatura. Así, en enero dice a Poindexter que tenía informaciones en sentido de que Chile parecía querer un arreglo con un compromiso en lugar del plebiscito y que aceptaría la solución del problema incluyendo a Bolivia. El Secretario pide a Poindexter hacerle conocer cuál sería la posición al respecto del Presidente peruano.

Ese año, Chile tiene un nuevo ministro de Relaciones Exteriores, Beltrán Mathieu.

A esta altura el plebiscito está paralizado y la carta de Collier ya perfila un atisbo de lo que será la Propuesta Kellogg: que Tacna y Arica sean declaradas neutrales y zonas de libre comercio. Por una nota confidencial anterior, se sabe que EEUU estaba interesado en la internacionalización, cuando años atrás Collier escribió a Hughes una nota “estrictamente confidencial”: “Si los Estados Unidos actúan como una potencia garante, podrían en caso de guerra contar con Arica como base naval”.

No obstante, en abril, Collier informa a Kellogg desde Chile que ese país se opone a la internacionalización del territorio y que el Canciller chileno desea, “para ganar la amistad y gratitud de Bolivia, lograr un acuerdo subsecuente mediante negociaciones que daría a este último país un puerto y a Chile compensaciones materiales”.

En Bolivia, Hernando Siles asume la presidencia y el nuevo canciller es Alberto Gutiérrez. El nuevo gobierno plantea la compra de territorios.

El embajador de EEUU en La Paz, Cottrell, informa a Kellogg que Bolivia había solicitado los buenos oficios estadounidenses para la transacción y que Chile había respondido que aceptaría la venta una vez que se reconociera a Arica como chilena.

El 12 de abril,  Kellogg instruye a sus representantes que intenten confidencialmente que Perú y Chile incluyan a Bolivia en la solución.

Collier responde ese día a Kellogg que el canciller Mathieu personalmente deseaba transferir toda la Provincia de Arica a Bolivia, y que necesitaría unos días para convencer “al Presidente y a los Comités de Relaciones Exteriores del Senado y la Cámara de Diputados sobre la citada solución”.

El 15 de abril, Kellogg llama a las dos partes y pone en consideración estas opciones: “1. Los territorios de Tacna y Arica se erigirán en un estado neutral, que será independiente o bajo el protectorado de Estados sudamericanos a ser acordados, o 2. las provincias de Tacna y Arica serán transferidas (con las debidas compensaciones equitativas o los arreglos económicos a determinarse) a un Estado Sudamericano que no es parte en estas negociaciones” (Kellogg obviamente se refiere a Bolivia).

El secretario de Estado, además, les desafía a que como las autoridades de ambos países se habían manifestado en el sentido de dar una salida al mar a Bolivia, ésta era la oportunidad para probar sus palabras.

Perú rechaza la segunda opción y Chile, adelantándose, publica en la prensa de su país la propuesta y los periódicos se encargan de destruirla.

El 18 de abril, Collier escribe a Kellogg que el canciller chileno, Mathieu, todavía cree posible transferir Arica a Bolivia, aunque pide tiempo “para crear el ambiente necesario en Santiago”.

El mismo día, en Washington, el plenipotenciario peruano, Hernán Velarde, aclara que no desestimaba plenamente la segunda opción de Kellogg y que proponía una combinación de ambas. Hay buen clima.

Sin embargo, el 21 de mayo, Chile envía a Kellogg una contrapropuesta que aceptaba la división departamental de Tacna y Arica, dejando un corredor a Bolivia con un trazo que deje al ferrocarril Arica-La Paz fuera de la franja. Kellogg pierde la paciencia y manda una enérgica nota a Mathieu por ofrecer a Bolivia una línea sin ferrocarril ni puerto.

Nace una susceptibilidad. Collier escribe a Kellogg que juzga que Mathieu, “al igual que sus antecesores”, no era sincero y no quería dar una solución al problema con Bolivia.

El 4 de junio, Kellogg convoca a las partes y plantea una propuesta que modifica la segunda parte del primer planteamiento: “a) La delimitación de un corredor que se extienda de la frontera boliviana al océano Pacífico que será entregado a Bolivia, la que reconocerá el pago de compensaciones equitativas, en términos a ser acordados entre Chile y Perú”. El territorio al norte de esta franja será para Perú y el del sur de Chile.

El representante peruano acepta, pero el chileno pide que se diga concretamente qué se daría a Bolivia, Kellogg replica que eso se definiría después de que las dos partes acepten las líneas generales. El chileno dice que debe consultar con su gobierno...

Días después, Collier dice a Kellogg, desde Santiago, que el obstáculo para el acuerdo anterior era el canciller Mathieu, el cual insistía en que la mejor solución era entregar la totalidad de Tacna y Arica a Bolivia.

No obstante, Collier también menciona tener información de que el Ministro de Guerra amenazó en Gabinete que si Arica era entregada a otro país, habría una revolución.

Kellogg no tiene la paciencia necesaria para un tema de la delicadeza de la que está a cargo, acusa el autor del libro EEUU y el mar, Gumucio.

Chile insiste en que Arica debe ser suya. Entonces, el secretario de Estado se dirige a su encargado de Negocios en Santiago para que comunique a Chile “que la controversia de Tacna y Arica no solamente concernía a Chile y Perú, sino que era un asunto del máximo interés de todas las naciones del hemisferio occidental”.

El 19 de octubre, Kellogg ensaya una nueva propuesta: “1. La República del Perú y la República de Chile ceden a perpetuidad simultáneamente todos sus derechos y reclamaciones sobre las provincias de Tacna y Arica a Bolivia; posteriormente se fijará la compensación a ser pagada por la República de Bolivia a las Repúblicas de Chile y Perú”. Los puntos dos y tres establecen las bases de la negociación de compensación y ofrecen los buenos oficios de EEUU para determinar el monto a pagarse.

Perú rechaza que Chile sea compensado por un territorio en el que no tiene ningún derecho.

El 30 de noviembre, Kellogg ha perdido toda su paciencia y plantea una última y definitiva propuesta, la cual es conocida como la Propuesta Kellogg, en la que EEUU incluye a Bolivia unilateralmente: “Someto a los tres países: a) Las Repúblicas de Chile y Perú se comprometen libre y voluntariamente en uno o varios protocolos a ceder a Bolivia a perpetuidad todo derecho, intereses o títulos que ellas tengan en las provincias de Tacna y Arica, debiendo ser objeto de la cesión de garantías apropiadas para la protección y conservación, sin distinciones, de los derechos personales y de propiedad de todos los habitantes de dichas provincias de cualquier nacionalidad”. Otros puntos aclaran que sería una zona desmilitarizada y que Bolivia compensaría la transferencia de territorios.

Bolivia saluda la propuesta: “Bolivia acepta plenamente la fórmula de solución propuesta por el Gobierno de los Estados Unidos”, dice el canciller Alberto Gutiérrez, “(...) por haber contribuido con tal alto espíritu a poner los cimientos definitivos de la paz y de la concordancia en este continente”.

“El Gobierno de Chile accede a considerar, en principio, la proposición, dando con ello una nueva y elocuente demostración de sus propósitos de paz y cordialidad...”, dice el comunicado oficial de Chile.

Sin embargo, Perú no puede concebir que Chile reciba compensación de un territorio del que no tiene derecho y tampoco puede aceptar “la cesión propuesta de los territorios de Tacna y Arica a nadie, ni por compra, ni de otro modo, porque el Perú, que viene defendiendo, más de cuarenta años, sus derechos sobre aquéllos, no puede convertirlos en mercancía sujeta a precio, por grande que ésta sea”, dice su comunicación oficial.

La respuesta peruana “descorazona” a Kellogg, dice Gumucio. El secretario de Estado levanta los brazos y deja las cosas tal como estaban antes de los buenos oficios estadounidenses, siendo éste uno de los momentos en que se estuvo cerca de una solución definitiva al problema fronterizo y al enclaustramiento forzoso de Bolivia, aspectos todos aún vigentes, si uno se basa en el reciente pleito en La Haya entre Perú y Chile y el actual juicio Bolivia-Chile.

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