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Fondo solidario, el ahorro del IDH que no fue

La querella por Incahuasi reveló además que el país no ahorró, como debía, los recursos de la renta petrolera.

Infografía

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La Razón (Edición Impresa) / Iván bustillos

15:00 / 24 de mayo de 2018

Si algo deja en claro el reciente conflicto por el campo Incahuasi entre Santa Cruz y Chuquisaca es la enorme expectativa que para el tesoro de los departamentos significa la renta petrolera, sea ésta bajo la forma de regalías o del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). Pero el conflicto, tal como lo recordó el gobernador de Santa Cruz, Rubén Costas, también puede servir para poner de nuevo en escena el hasta hoy venido a menos pacto fiscal. Y, en medio de ello, recordar un mecanismo de ahorro del IDH vigente en la ley, pero que no se lo puso en práctica.

“Entendemos a todas las gobernaciones, que no tienen los recursos necesarios para cumplir con las obligaciones y lo que necesita la población; por eso venimos proponiendo ese gran acuerdo nacional de todos los bolivianos, para que de una vez por todas podamos hacer ese pacto fiscal que haga una redistribución de recursos; ese es el mensaje, más que mensaje, esa seguirá siendo nuestra propuesta: trabajar por un pacto fiscal solidario entre los bolivianos, que signifique ese gran acuerdo nacional”.

Pero, el tema es complejo. Para Hugo Siles, exviceministro de Autonomías, el  gestor del pacto fiscal, por lo menos “sorprende —asegura— que Costas aparezca hablando de pacto fiscal”, cuando Santa Cruz rechazó los acuerdos a los que llegó el último Consejo Autonómico, con las “25 alternativas” de financiamiento para las regiones. Ambas declaraciones dan la medida de lo irresoluble de la actual situación.

Santa Cruz lo que plantea, señala el asesor general de la Gobernación, José Luis Parada, es un reordenamiento a fondo de la coparticipación tributaria: del 75% que, según la posición cruceña, administra el Gobierno central, que baje a 50% y que del otro 50%, 20 sea para gobernaciones, 23 para municipios, 6 para universidades y 1% para los pueblos indígenas. Para el exviceministro Siles  dicha propuesta es llanamente inviable, pues de ese 75% que se dice administra el gobierno central, en realidad solo se tiene tuición real sobre el 3%, siendo el restante 72% el dinero para pagar salarios y mantenimiento de los servicios de salud, educación, Fuerzas Armadas, Policía, entre otros, personal que, por lo demás, está en todos los departamentos. Hasta donde se conoce, ambas visiones son irreductibles. Ante este panorama, ¿cuáles pueden ser las salidas más o menos tangibles?

FONDO. Es una vieja idea, presente en la propia Ley Marco de Autonomías (LMA); una posibilidad concreta de dar salida al actual entrabamiento del pacto fiscal puede ser, apunta el experto en finanzas subnacionales, Jimmy Osorio, recuperar el Fondo de Desarrollo Productivo Solidario (artículos 117, 118 y 119 de LMA).

Se trata de un fondo, señala la norma, que se debe nutrir con “las recaudaciones del IDH adicionales a las establecidas en el Presupuesto General del Estado y generadas cuando los precios de exportación de gas natural para los contratos vigentes superen los parámetros establecidos en una ley específica”. Esto debió hacerse desde que fue promulgada la LMA, recuerda el economista de la Fundación Jubileo René Martínez. Es lo que un estudio de 2010 financiado por el PIEB (Uso productivo del excedente hidrocarburífero) llamó el Fondo Soberano de las Regiones. Una “chanchito” en el que se depositaran los excedentes que daban los cada vez mejores precios de los hidrocarburos y que luego sirvieran para redistribuirlos entre los gobiernos subnacionales con base en tres criterios (como dice la misma LMA): un “mecanismo solidario” (ayudar a los departamentos menos favorecidos); un “mecanismo de reserva y estabilización” (el ahorro de la época de vacas gordas para el tiempo de las vacas flacas); y un “mecanismo de fomento al desarrollo productivo” (asignación de recursos para proyectos productivos, según diversos criterios: incentivo a los menos desarrollados. Añaden los investigadores: A los que son eficientes en su gestión, a los que tengan buena ejecución presupuestaria; incluso podría servir para ayudar a regiones afectadas por factores climáticos).

Espere…

Los entrevistados coinciden en que este Fondo nunca fue implementado, necesario de hacer cuando precisamente el precio de los hidrocarburos iba en ascenso (el Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario, CEDLA, en una evaluación del tema en 2014 señalaba que desde 2010, año de promulgación de la LMA, “no se ha normado la constitución y los mecanismos de su funcionamiento”); cada vez que subía el precio y se generaba excedentes, éstos eran destinados directamente a aumentar el presupuesto de todos. Y, cuando vinieron los años de la baja del precio de los hidrocarburos, ya ni se pensó en el Fondo pues de plano no había excedente alguno que ahorrar.

Pero ahora que empieza un nuevo repunte de dichos precios (el presupuesto 2018 se lo hizo con un “precio referencial del barril de petróleo de $us 45,5”, y ya en abril se había alcanzado los $us 70), bien puede reflotar la idea del Fondo.

Para el exviceministro Hugo Siles, a tiempo de reconocer que “durante el diálogo del pacto fiscal se habló muy poco del Fondo debido a los bajos precios del barril”, hoy, con la subida de los precios, “se vuelve en una opción atractiva”. El detalle está, recuerda el economista Martínez, en que este tipo de fondos se consolidan con los ingresos altos y bajan con las caídas; ya que se prevé un alza del precio del barril de petróleo, “puede ser interesante” replantear su vigencia.

Si bien no expresa su rechazo a dicho Fondo, el asesor cruceño Parada no deja de manifestar su reparo: “Está comenzando a subir el precio del barril de petróleo, pero acuérdese que en junio del próximo año, cuando termine el contrato con Brasil, ya no lo van a asociar al barril de petróleo, por tanto, el beneficio es de corto plazo; eso del Fondo no va a pasar de un año”.

Parada apunta hacia algo estructural: la volatilidad de los precios, el Fondo, y todo, sujeto al sube y baja del mercado. “No se puede descansar en los recursos de hidrocarburos, hay que buscar alternativas y para eso era el pacto fiscal, para enfrentar el fracaso del sector de hidrocarburos”.

El exviceministro Siles afirma que “la alternativa 22” de financiamiento acordada por el Consejo Autonómico “recoge elementos de este Fondo”.

DEPENDENCIA. No es menor lo señalado por Parada. Como muestran los cuadros, es ya histórica la fuerte dependencia de la renta petrolera por parte de municipios y gobernaciones, sobre todo en el caso de los departamentos. Cuando el ingreso petrolero a los gobiernos subnacionales llegó a su punto más alto, en 2014, en el caso de los municipios el IDH constituía el 47,2% de las transferencias que recibe del gobierno central; en 2015 bajó al 37% y en 2016 llegó al 23%; en la misma proporción subió el ingreso por los demás impuestos (la coparticipación tributaria): del 50,3% en 2014 llegó al 73,8% en 2016.

Para el caso de las gobernaciones, lo que destaca es que del total de las transferencias que recibieron del nivel central, en 2014, el año del mejor momento del ingreso petrolero, esta fuente significaba el 83% del tesoro de los departamentos; en 2015 bajó a 77,9%, llegando en 2016 a 64%. La baja se debe a la disminución del ingreso petrolero mismo; en todo caso, es evidente el gran peso de esta fuente (más de 6 bolivianos por cada 10 en el peor año) para las arcas departamentales.

USO. Pero hoy día también está en debate el uso que se está dando a la renta petrolera que va a los gobiernos subnacionales. Para el asesor Parada, se trata de cambiar el modelo. “Entrar a una política tributaria seria. Llevar adelante  un ordenamiento de los recursos, no centralizarlos”, tal como “hizo todo este tiempo el Gobierno”.

Desde el lado técnico, el economista Jimmy Osorio destaca que acaso sea este el momento de repensar el pacto fiscal: “En nuevas normas de distribución de recursos, nuevas normas de compensación, nuevas normas de generación y nuevas normas de optimización del gasto”.

Otro tema es el destino que se le está dando al IDH, Martínez recuerda que en 2007 y en 2012 Jubileo mediante estudios reclamó: “Mostramos que el IDH se ha dispersado en gastos e inversiones, en todo, en gastos corrientes (pago de salarios); y lo que no se ha hecho es ver en qué se invierte el IDH, eso no se lo ha trabajado; eso ha quedado de acuerdo con las autonomías, cada quien ha gastado en lo que veía conveniente y se ha dispersado en gastos e inversiones que no han generado cambios estructurales, que era lo que se esperaba; este es un tema que debería resolverse en el pacto fiscal”.

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