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Juan Carlos Urenda: Autonomías, hay que reformar la Constitución

Mientras el senador Carlos Romero (MAS) afirma que sin estatutos no habrá pacto fiscal, el abogado cruceño Juan Carlos Urenda propone el debate: los estatutos son un ejercicio innecesario a las autonomías; el tema es la Constitución.

Juan Carlos Urenda.

Juan Carlos Urenda. AFKA.

La Razón (Edición Impresa) / Iván Bustillos Zamorano / La Paz

00:02 / 08 de febrero de 2015

Para el abogado cruceño Juan Carlos Urenda, uno de los redactores del estatuto autonómico de Santa Cruz, el problema para que las autonomías, especialmente las departamentales, no hayan avanzado es de origen: los candados que las limitan están en la propia Constitución, en la distribución de competencias que se hizo entre los tres niveles (nacional, departamental y municipal), inclinando la balanza en favor del Gobierno central; por eso, según él, los estatutos, el debate sobre el pacto fiscal, entre otros temas, no tendrán mayor impacto; no hay otra, afirma: para ir al fondo, se precisa de una reforma parcial de la Carta Magna.

— ¿Por qué dice que en los hechos los estatutos no son necesarios para que haya autonomía?

— Los estatutos han sido una hábil estrategia gubernamental para dificultar la aplicación del proceso autonómico. Porque éstos no pueden aumentar ni una competencia a las que ya establece la Constitución; entonces, lo que (los proyectistas de los estatutos) van a hacer es básicamente copiar los catálogos competenciales de la Constitución; si osaran agregar una competencia que no está en la CPE, el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP) se las borra.

— ¿Tiene algún ejemplo de esto?

— El gobierno departamental de Santa Cruz transfirió los hospitales de tercer nivel, del municipio al departamento, sin que ni el municipio ni el departamento tengan aprobados su estatuto o carta orgánica. Es que es una formalidad que ha resultado una excusa muy buena, porque la gente la cree: ‘es que no han aprobado sus estatutos...’ Es un engaño enorme que este Gobierno ha hecho muy bien.

— ¿Pero no existe ninguna alternativa o recurso?

— Hay una puerta que deja abierta la Ley Marco de Autonomías (LMA), en sentido de que para la aplicación de las competencias exclusivas no se necesita otra instrumentalización. El artículo 64 de esta ley establece que se pueden aplicar las competencias exclusivas de manera inmediata; una competencia exclusiva es una competencia exclusiva; nada tiene que hacer el nivel central. Entonces, ¿por qué tendrían que supeditarla (la competencia exclusiva) a una aprobación del TCP, si ya es algo exclusivo y de acuerdo a la Constitución?

— Aunque está generalizado: autonomías igual estatutos, que incluso son considerados como ‘mini-constituciones’.

— Como se ha creado esa conciencia de que sin estatutos no hay autonomía, Bolivia se ha paralizado. Y para suerte del Gobierno, los opositores, que tendrían que haber sido los gobiernos departamentales que aprobaron en referéndum sus estatutos, por alguna razón están paralizados; los casos de Pando y Tarija son comprensibles, porque han sufrido destituciones; pero en los otros, Santa Cruz y Beni, llama poderosamente la atención que no hubieran hecho mayores reclamos; eso ha favorecido a este ambiente nacional de no aplicar el proceso autonómico. Se ha juntado el hambre con las ganas de comer: el Gobierno poniendo candados y la oposición no reclamando.

— La consecuencia de esto...

— En el país, y esto quisiera que quede clarito, no se ha autonomizado ni una sola competencia; por concepto de autonomías, no se ha transferido ni un solo centavo a ninguna parte. El proceso autonómico ha sido un verdadero fracaso.

— Por todo lo que dice, entonces, el fallo es de origen, de la misma Constitución.

— La Constitución tiene una parte buena y una parte mala. La buena es que Bolivia es líder a nivel continental en el diseño institucional de las autonomías: gobiernos departamentales, municipales e indígenas, todos elegidos por el voto popular y con facultad legislativa, (todo) está muy bien, y está inspirado en el estatuto cruceño. Lo malo, donde está el candado es en la distribución de competencias: asignaron demasiadas al nivel central, al punto que se ahoga la posibilidad de una real autonomía. Para dar una idea, la Constitución boliviana otorga al Gobierno central, entre competencias privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas, arriba de 60, cuando el nivel central español tiene 36.

— El número puede ser relativo; el problema es la calidad de las competencias.

— Las competencias que asigna la Constitución a los niveles subnacionales, especialmente al departamental, son inocuas; no sirven para autonomizarse; por ejemplo, los departamentos no tienen competencia plena sobre policía, ganadería, minería, ni siquiera compartidas; competencias absolutamente insuficientes para un régimen autonómico. Así, nos guste o no, más allá de los peligros que implica sugerir una reforma constitucional, que se la aproveche para la re-reelección, sin duda se requiere una reforma parcial de la clasificación de competencias para que haya una autonomía de verdad.

— El problema de fondo es el diseño constitucional.   

— Sí, el problema de fondo es el diseño constitucional en lo que respecta a la distribución de tareas.

— ¿Qué espera del debate del pacto fiscal que se avecina?

— En el pacto fiscal, las regiones están en una enorme desventaja, también por un centralismo constitucional en el régimen fiscal-financiero. Vea usted: la competencia de la Política Fiscal, por ejemplo, es exclusiva del nivel central, solo este nivel decide. Con relación a los gastos, la Constitución le manda al Gobierno nacional especificar cuáles son los gastos de las entidades subnacionales, en el artículo 271. Entonces, en el pacto fiscal, la situación es muy difícil para las regiones. El nivel central tiene todos los instrumentos normativos a su favor; las regiones no tienen ninguno que les ayude en la negociación.

— Y es que el tema de fondo son los recursos...

— La tarea es muy difícil si de lo que se trata con el pacto fiscal es traspasar recursos del nivel central hacia los niveles subregionales para generar autonomía efectiva, y alivianar desigualdades; difícil cuando el poder central tiene el 80% de las regalías, el 75% de los impuestos, el 42% de los recursos del IDH (Impuesto Directo a los Hidrocarburos). Va a ser muy difícil que el Gobierno central se desprenda (de recursos), porque simplemente obedece a presión, de la calle o de los gobiernos departamentales opositores, lo cual es poco probable, porque estos gobiernos hasta ahora no han hecho ninguna presión, y han mantenido el pacto fiscal solo como un argumento discursivo.

— Una cuestión espinosa, pero de fondo, del pacto es la capacidad de cada nivel de crear impuestos.

— Desde el punto de vista legal, la Constitución les otorgó a los gobiernos subnacionales la posibilidad de dictar sus propios impuestos, pero después vino la Ley clasificatoria de impuestos, e inconstitucionalmente les impide esa tarea; y es hasta gracioso: les obliga a los departamentos solamente a dictar impuestos sobre lanchas de automotor, en un país sin mar, y a los municipios solo sobre la chicha de maíz...

— Santa Cruz siempre se ha quejado del centralismo mediante leyes más bien ‘menores’.

— La Ley de Autonomías no transfirió ni una competencia y regula básicamente las competencias exclusivas del nivel central. La ley Avelino Siñani centralizó en cien por ciento de la educación, a mi juicio de manera inconstitucional; la Ley de modificación del presupuesto, la 169, impide a los gobiernos subnacionales hacer su presupuesto por sí mismos, tienen que lograr una aprobación previa por el nivel central. Finalmente hay el decreto sobre las exsuperintendencias; se centraliza la tuición y el control: todo el sistema regulatorio, del agua, los bosques, la tierra, las pensiones, la electricidad, las empresas; todas son dependientes de algún ministerio; el control está centralizado políticamente.

— Las regiones deben estar preparando propuestas sobre el pacto fiscal.

— La Ley de Autonomías establece que el proyecto del pacto fiscal tiene que salir del nivel central; lo hace el Servicio Estatal de Autonomías y el Ministerio de Autonomías; finalmente el Gobierno puede decir: ‘por Constitución tengo la competencia de la política fiscal’. La autonomía ha sido un fracaso, y no hay posibilidades serias de reencauzar o reconducir el proceso, a menos que haya dos cosas: una reforma parcial de la clasificación de competencias de la Constitución, y una voluntad real de todos, especialmente del Gobierno.

— ¿Qué le dice ‘tercer mandato de Evo Morales’ y autonomías?

— Históricamente se ha demostrado que es muy difícil que los gobiernos de manera bondadosa y por sí mismos se desprendan de poder; es iluso pretender que por sí solos vayan a convertirse en autonomistas; la verdad que no son buenos tiempos para las autonomías, habrá que esperar periodos más democráticos, equilibrados, de mayor contrapeso.

Perfil

Nombre: Juan Carlos Urenda Díaz

Nació: 1-09-1960

Profesión: Abogado

Cargo: Director de Urenda Abogados Sociedad Civil

Datos

Ha escrito diez libros, la mayoría de ellos sobre descentralización. Sin embargo, su último libro trata sobre gestión empresarial: La responsabilidad de los gerentes, directores y síndicos de las empresas. Tiene tres hijos, los tres en la universidad.

Santa Cruz fue pionera en reconocer los derechos indígenas

Lo principal de este reconocimiento es la incorporación de representantes indígenas en la Asamblea Departamental, en el marco de la denominada “discriminación positiva”.

— ¿Qué visión se tuvo de las autonomías indígenas en el estatuto autonómico cruceño?   

— Santa Cruz es pionera en sus estatutos, fue la primera en establecer la discriminación positiva en favor de los pueblos indígenas; el estatuto cruceño, que ha sido replicado en otros departamentos, da cinco representantes a los pueblos indígenas en la asamblea departamental, lo que dobla varias veces su población, que es el 7% en Santa Cruz, siendo el 20% en la asamblea. Fue pionera sin hacer alardes, sin que sea pluri.

— ¿Cómo ve las autonomías indígenas en occidente?   

— Creo que no se ha avanzado, hay ausencia de claridad constitucional en ese tema. Con el pueblo indígena sinónimo de nación es muy difícil; el concepto ‘pueblos indígena originario campesinos’ puede contener una  contradicción en sí mismo; requiere de una legislación que lo regule.   

— ¿Cómo hacer que las autonomías no ahonden las diferencias o asimetrías entre las regiones?   

— Los distintos ritmos de desarrollo se dan por múltiples factores, no solo por el tema autonómico; en todos los países hay unas regiones más desarrolladas que otras. Lo que sí no se puede dar es lo que ahora con Santa Cruz, por ejemplo: se le asignan recursos en base a una población mucho menor. Injusticia, porque recoge una población muy importante de Bolivia, y no está teniendo los recursos para atenderla bien.

— Tal como describe la situación, ¿qué le queda al movimiento autonómico?   

— Hay que hacer lo siguiente. Primero, alguien tendría que decir, y de eso debían encargarse los órganos de oposición, que las competencias exclusivas no necesitan estatutos, debiera avanzarse sobre dichas competencias; la prueba es la transferencia de los hospitales en Santa Cruz; hay hartas competencias, pequeñas pero hartas. Segundo, se debe generar una corriente nacional de opinión sobre cómo están las cosas, con esas competencias; cómo los gobernadores no pueden hacer mucho, casi no han avanzado en nada con la nueva Constitución, pues siguen manejando competencias que les dio la Ley de Descentralización Administrativa (1995).

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