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Ley Electoral, problemas de diseño, dilemas de lectura

Se viene el debate sobre la reforma de la Ley del Régimen Electoral. El tema es determinar los puntos o ejes más conflictivos, a fin de establecer un marco de discusión productivo. 

La Razón (Edición Impresa) / Iván Bustillos Zamorano

00:08 / 19 de abril de 2015

Las decisiones y actuaciones del Tribunal Supremo Electoral (TSE) y de algunos tribunales departamentales han sido, por lo menos, polémicas. ¿En qué medida esto se debe a limitaciones, vacíos o contradicciones que trae la propia norma, la Ley del Régimen Electoral? En consecuencia, ¿por dónde debería ir una rectificación de los males o ambigüedades hasta ahora detectados en las dos últimas elecciones, especialmente en la subnacional? Pero también: ¿es problema de la ley o de los operadores de la ley?

Desde el TSE, el vocal Ramiro Paredes llama la atención a que el tema sea visto en un contexto amplio: el “juego electoral”, afirma, es una interacción entre ciudadanía, organizaciones políticas, autoridades, normas y procedimientos, “no interviene solo lo jurídico, sino también las conductas de los actores. Las normas han sido elaboradas para que las personas adecuen sus actuaciones a sus prescripciones. Si vemos así las elecciones, debemos señalar que algunos actores incumplieron los mandatos legales, los problemas han sido provocados por ciertas personas que, por ejemplo, ignoraron las prohibiciones o renunciaron días antes al acto de la votación”.

Con todo, el vocal no deja de reconocer precisas falencias de la norma: “debilidad de la garantía de debido proceso electoral, estrechez de los plazos de sustitución de candidatos, que impide realizar las medidas administrativas correspondientes, plazos muy estrechos para gestionar la enorme carga procesal, déficit conceptual de la propaganda gubernamental, falta de tipificación del delito de publicación de encuestas por personas no autorizadas por ley”.

Para el abogado constitucionalista Williams Bascopé, aparte de fallos en la “técnica legislativa” en la confección de la ley, los problemas de fondo surgen por las contradicciones que hay entre algunos textos de la Ley del Régimen Electoral y derechos consagrados en la Constitución. El más reciente es el referido a la cancelación de la personería jurídica de Unidad Demócrata (UD) en Beni. Cuando una organización política —como pasó— transgrede una disposición referida al ámbito de la información (la difusión de una encuesta), la Ley señala dos tipos de sanciones, una económica y otra, la suspensión. Mientras la primera es la más razonable, la segunda es francamente desproporcionada, apunta Bascopé: “lo proporcional es darle una sanción económica, porque este artículo (136 de la Ley del Régimen Electoral) está atentando al derecho político a ser elector y ser elegido, y de la ciudadanía de ir a votar por un candidato; eso es inconstitucional”.

Ante estos argumentos, en reiteradas ocasiones los vocales se defendieron alegando que lo suyo solo es la aplicación del sentido estricto de la ley: es el caso de la suspensión de UD en Beni. El artículo 136 es explícito, lo cual no abre campo a ninguna interpretación de parte del TSE.

En palabras de Ramiro Paredes: “Nosotros aplicamos la ley bajo el principio de presunción de constitucionalidad de cada uno de sus artículos, no tenemos la facultad de cotejar o interpretar si un artículo es constitucional o no, esa es tarea del Tribunal Constitucional”.

Es el caso, por ejemplo, de la prohibición a exlegisladores a postular a candidaturas municipales porque su “residencia” durante cinco años, según el TSE, fue La Paz; ahora, que esta prohibición “debería tener mayor precisión en la normativa electoral, eso es evidente”, destaca Paredes.

Este es un razonamiento inadecuado para el politólogo Jorge Lazarte. En primer lugar, dice, el vocal electoral es un juez, una “autoridad jurisdiccional”, y que esto de que la normativa es incompleta, con vacíos o contradictoria, no es un hecho nuevo ni peculiar de la actual ley. En la legislación electoral de los 90, heredada del periodo “predemocrático”, igual se presentaban problemas y tensiones en la misma ley, y la Corte Electoral Nacional (CNE) de entonces, de la cual Lazarte fue vocal, se orientaba —recuerda— antes que por la “letra muerta de la ley”, por el “sentido del derecho”.

“En la Corte de los años 90 también se encontraron estos problemas en la ley, pero en ese entonces había un sentido no de letra muerta de la ley, sino de recurrir a los principios del derecho, es decir, de razonar de manera jurisdiccional, y decir cómo podemos nosotros salvar este vacío”. Y los vacíos se los puede salvar, argumenta, apelando a la jurisprudencia, a los principios constitucionales o al sentido mismo del derecho, razonar por analogía.

Para el exvocal, en rigor, el juez electoral, como todo juez, está obligado a interpretar la ley. “Eso de que nosotros no interpretamos, no tiene sentido; legalmente no se lo hace porque esto está reservado a organismos especializados (el Tribunal Constitucional), pero no pueden decir que no interpretan, y las interpretaciones que han hecho han sido violatorias del texto constitucional, porque en la lectura correcta el sentido de la palabra es siempre el contexto”. De aquí que para Lazarte, las dificultades que ha tenido el actual proceso electoral no se deben, al menos principalmente, a la ley misma, sino a los operadores de la ley.

“En mi convicción, lo que está ocurriendo en el proceso electoral no es cuestión solo de la ley, ni siquiera de manera principal, sino de las responsabilidades de los operadores del Órgano Electoral; este fue el problema en toda la historia del país; el problema del país nunca estuvo en las leyes, ni en la Constitución, que además (paradójicamente) siempre estuvieron avanzadas (en relación a su época), sino en los operadores”. Por eso, dice, aparte de los vacíos que pudiera tener la ley, “el otro problema grande es la forma de elección de los miembros del Órgano Electoral...”

Para el vocal Paredes, las dificultades de la Ley Electoral y su aplicación también tienen que ver con la novedad de los procesos: “Estos comicios subnacionales fueron los primeros que se han realizado en el marco de la Ley del Régimen Electoral; vale decir, (ésta) ha sido puesta a prueba y ello ha permitido observar algunas falencias como, por ejemplo, en lo que se refiere a los plazos de sustitución de candidatos, los que son muy estrechos para la administración electoral”.

Cuando se planteó al vocal del TSE la posibilidad de que ante las dificultades que hubo, el Órgano Electoral acaso reaccionó tardíamente, no previendo los problemas que se venían, decidiendo “sobre la marcha”; y esto dado el, al parecer, mayor poder de decisión que hoy tienen en el marco de la nueva Ley Electoral, Paredes rechazó tal presunción:

“Habrá que comparar el grado de disposición de poder de las actuales autoridades con las que se constituyeron con las anteriores leyes, para saber si tenemos mucho poder. Nuestra actitud de anticipación a los hechos se plasma en la planificación y el calendario electoral, instrumentos que nos señalan anticipadamente las actividades que tienen que realizar todos los actores electorales, así, no improvisamos nada y tampoco hacemos acciones en la marcha, solo actuamos en términos legales”.

Las decisiones polémicas del TSE (o del Tribunal Departamental de Chuquisaca, al anular un voto ya computado, válido) lo que han generado, interviene el constitucionalista Bascopé, es incertidumbre. “No hay un debido proceso; en este sentido, esta ley está violando un principio universal, un derecho: la seguridad jurídica, que es la certeza que debe tener todo ciudadano para el actuar del Estado; la claridad de la ley y lo que va hacer la autoridad del Estado; saben a qué atenerse tanto la autoridad como el ciudadano”.

El abogado también propone ver en contexto la cuestión del carácter inapelable de las decisiones del TSE; en rigor, aclara, el máximo tribunal electoral si bien es inapelable, existe por fuera una normativa por la que se puede frenar sus arbitrariedades, especialmente cuando se trata de la violación de derechos fundamentales.

“Agotada la vía (de reclamos) inclusive en el Tribunal Supremo Electoral, puede haber una acción de amparo constitucional, una acción heroica que ve el Tribunal Constitucional; no hay ‘cosa juzgada’ cuando se viola derechos constitucionales; si los vocales del TSE dicen que no hay la posibilidad de otra apelación, sí pueden ir a un amparo: éste no puede desconocerse, porque el máximo tribunal, el TCP, puede tranquilamente tutelar ciertos derechos que viole el TSE; ellos (las autoridades electorales) no son un poder dentro del mismo Estado; no son un Estado dentro del Estado”. Para el constitucionalista, el actual texto electoral transgrede al menos cuatro derechos fundamentales: el derecho político, a la información, a la libertad de expresión y a la seguridad jurídica.

Por su parte, la abogada Moira Sandóval llama la atención acerca de la ausencia del debido proceso (“una garantía, derecho y principio del derecho positivo”) particularmente en el artículo 136 de la Ley del Régimen Electoral, por el cual se canceló la personalidad jurídica de Unidad Demócrata en el Beni.

Lo que Sandóval cuestiona es que este artículo, que castiga una falta, no contemple, como en toda sanción de orden público, un “proceso sancionatorio, con sus respectivas fases de cargos, periodo probatorio de descargos y luego de la evaluación de las pruebas, recién producir la emisión de la respectiva resolución sancionatoria o desestimatoria”; de ahí que —observa— la redacción del artículo 136, “sin lugar a dudas (...) es de corte autoritario, pues no prevé ni por asomo el procedimiento a seguirse (...) y faculta a la autoridad electoral a perpetrar un acto discrecional, porque no contempla el debido proceso y además no guarda proporcionalidad entre la sanción y la infracción”.

Con la Ley del Régimen Electoral se pretendió introducir un cambio cualitativo en relación a la norma anterior, pero es aquí donde el politólogo Lazarte encuentra uno de los mayores fallos de la ley: la falta de consenso al ser concebida.

“Quizás una de las grandes fallas operativas de estos problemas que sin lugar a dudas existen en la ley, pero que no explican el comportamiento del Órgano Electoral, es que no fue una ley consensuada”; a diferencia, señala, de lo que se hizo en los años 90, cuando cada cambio era consultado y consensuado con los partidos políticos.

Por esta vía —afirma— el relativo drama de la actual ley expresa uno de mayor dimensión: la actual crisis del sistema político partidario: “en términos de partidos, yo creo que no ha habido una crisis de la estructura partidaria, en toda la historia del país, como la que hay ahora; en rigor de verdad, no hay partidos en Bolivia en este momento”, asevera Lazarte.

Por eso, concluye, hay tres grandes “huecos” en la Ley Electoral: su inspiración y filosofía, la “creencia de que los partidos pueden ser prescindibles, y que las organizaciones sociales (como tales) pueden incursionar en la política”; luego, las disfunciones internas de la ley, que no es muy clara, es contradictoria y desigual, que no es garantista en el sentido en que esté de acuerdo siempre con la Constitución; y el tercer gran problema es la metodología con la que se la elaboró.

Faltó tiempo para la acción administrativa: Ramiro Paredes, vocal del Tribunal Supremo Electoral

Cuando la norma permite sustituciones y renuncias sin lugar a sustitución  hasta un tiempo muy cercano a la jornada electoral, se producen problemas, no se dispone del suficiente tiempo para tomar medidas administrativas y presupuestarias para informar de ese hecho al electorado, es muy difícil comunicar estos aspectos a las autoridades de las mesas electorales.

Debe profundizarse en consensuar la norma: Jorge Lazarte, analista político

En democracia no todo puede ser consenso, pero cuando se trata de aprobar principios o reglas fundamentales, que obligan a todos, para el caso del proceso electoral, las reglas de juego del proceso electoral, eso debe ser consensuado; porque los partidos después se obligan a cumplir aquello que ellos mismos han consensuado; eso es lo que se ha roto con la actual ley.

Preocupa que cause  mayor incertidumbre: Williams Bascopé, abogado constitucionalista

Tal vez esta ley, con estas cosas ambiguas, oscuras y contradictorias y de supresiones de derechos constitucionales, va a causar mucha incertidumbre por el hecho de que se recurra al Tribunal Constitucional de manera constante; lo cual no es aconsejable, porque ya no habrá armonía entre el procedimiento administrativo electoral y lo que va a ver la justicia constitucional.

La sanción necesita de un debido proceso: Moira Sandóval, abogada, experta en Derecho Administrativo

De haberse aplicado el debido proceso, los representantes legales de UD debían ser notificados con la imputación de los cargos, y dentro de un periodo de prueba, realizar éstos sus descargos (para justificarse y/o eximirse de la sanción prevista en la tipicidad de la conducta infractora), mismos que deben argumentarse por escrito, para una apropiada defensa.

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