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Pensar el pacto fiscal es superar el extractivismo

Iván Finot escribió ‘Democratizar el Estado: una propuesta de descentralización para Bolivia’ en 1990, cuatro años antes de la Ley de Participación Popular, la gran descentralización municipal. Hoy vuelve a provocar con repensar el pacto fiscal.

Iván Finot. Algunas gobernaciones, como la de Santa Cruz, proponen que su sostén económico sea una parte de los impuestos nacionales (como pasa hoy con los municipios). Para Finot eso es “inviable” porque, sumado a lo municipal, el Gobierno central llegaría a ceder hasta el 50% de su participación en dichos tributos. “Por eso es importante que el Gobierno nacional, igual que se hizo con los municipios, transfiera a los gobiernos departamentales algunos impuestos importantes”, algunas bases tributarias, propone.

Iván Finot. Algunas gobernaciones, como la de Santa Cruz, proponen que su sostén económico sea una parte de los impuestos nacionales (como pasa hoy con los municipios). Para Finot eso es “inviable” porque, sumado a lo municipal, el Gobierno central llegaría a ceder hasta el 50% de su participación en dichos tributos. “Por eso es importante que el Gobierno nacional, igual que se hizo con los municipios, transfiera a los gobiernos departamentales algunos impuestos importantes”, algunas bases tributarias, propone. Fotos: Alejandra Rocabado

La Razón (Edición Impresa) / Iván Bustillos Zamorano es periodista.

00:00 / 05 de febrero de 2017

ste es, o debe ser, el “año del pacto fiscal”, el acuerdo entre el Gobierno nacional y los subnacionales acerca de cómo generar, distribuir y gastar eficientemente los recursos estatales, según los niveles de gobierno; la también llamada “descentralización fiscal” viene siendo el gran tema pendiente de las autonomías. Así, no es de muy buen augurio el que se haya degradado al Ministerio de Autonomías a Viceministerio del Ministerio de la Presidencia; solo el tiempo dirá cuánto afecta esto el proceso autonómico. A propósito de dicho cierre de despacho y de que en los próximos días empiece a armarse el tablero de negociación entre el Gobierno y las autonomías, Animal Político conversó con el economista experto en descentralización Iván Finot, que hace poco publicó el libro Pacto fiscal: Cómo conciliar eficiencia con equidad. Una propuesta para Bolivia. Plural, noviembre de 2016. De las múltiples cuestiones que implica el pacto fiscal, no deja de ser significativo el llamado que hace el autor a que si de veras se quiere un pacto sólido y de beneficio general, no hay que dejar de pensar, cuestionar la economía y cultura extractivistas.

— Al parecer siempre fue sinuoso el camino que recorrió el despacho gubernamental dedicado a la descentralización; que subía, bajaba, volvía a subir...

— ¿De qué depende que haya o no este ministerio? Yo creo que tiene mucho que ver con la voluntad política, si se da o no importancia estratégica a la descentralización. No es un ministerio permanente, depende de la atención que cada gobierno le da a las reformas en la estructura territorial del Estado. El que ahora el Gobierno haya transformado el Ministerio de Autonomías en un viceministerio implica que se está dando menos importancia a lo estructural que a lo coyuntural. Porque al mismo tiempo se crea el Ministerio de Energías, que muestra que para el Gobierno hoy es más importante lo coyuntural, hacer frente a la caída de los precios del gas, enfocándose en la exportación de la energía eléctrica. En autonomías, para el Gobierno hoy día al parecer lo fundamental está logrado.

— Pero, ¿está?

— Queda pendiente el tema del financiamiento de las autonomías para un pacto fiscal. Hay el compromiso político de hacerlo este año; el tema es completamente decisivo: de cómo se financian las autonomías depende que éstas verdaderamente sean gobiernos autónomos o no. Está previsto que eso se defina a través de un pacto con los gobiernos subnacionales.

— El pacto fiscal, el postergado gran tema

— Aparentemente se está bajando de jerarquía un tema que, en este momento más que nunca, es estructural. Si bien hay un Consejo Nacional de Autonomías (CNA), hay algo más importante todavía y que yo quiero destacar: es el Servicio Estatal de Autonomías (SEA). Éste, según la Ley Marco de Autonomías, debería ser el órgano técnico del Consejo. Y puede y tiene que cumplir un rol decisivo: ser un órgano técnico que se ocupe de elaborar, a lo largo del debate, una solución aceptable para todos. Y que pueda cumplir esa función depende de dos factores: tener un director de muy alto nivel profesional, que conozca realmente el tema, y, segundo, que sea políticamente independiente.

— En su propuesta sobre el pacto fiscal, usted parte de una peculiar diferencia entre ‘bienes sociales’ y ‘bienes territoriales’

— La Constitución define, por ejemplo, que todos los bolivianos tenemos (igual) derecho a la educación y a la salud, pero lo que ocurre en la práctica es que en este momento se gasta cantidades muy diferentes, sobre todo en salud, según el municipio en que viva cada boliviano, cuando es un bien al que todos tenemos el mismo derecho. Esto, por supuesto, no implica que los gobiernos subnacionales no inviertan en educación y salud; pero aquí es el Estado en su conjunto el que tiene que garantizar a todos un mismo mínimo, éste es el concepto de bienes sociales. Mientras que los bienes territoriales son, por ejemplo, carreteras e infraestructura de transporte en general, donde ahí sí es ampliamente conveniente que en cada localidad se adecúe a las condiciones particulares. No es lo mismo una solución de transporte en Oruro que en Beni; eso varía mucho y es conveniente que esté completamente descentralizado; pero el financiamiento de los bienes sociales tiene que estar garantizado por el Estado en su conjunto, o sea, los gobiernos nacional, departamentales,  municipios y las autonomías indígenas; para que entre todos garanticen a todos ese mínimo del servicio.

— Garantiza equidad

— Más que la equidad, la igualdad de derechos, todos tenemos el mismo derecho a que nos garanticen educación y salud de buen nivel.

— El bien territorial está muy atado al ingreso propio

— El problema está fundamentado en la teoría económica y en la lógica. Cuando un gobernante local está gastando plata que no ha sido generada localmente, no tiene mayor responsabilidad frente a la gente; la gente se contenta con lo que haga. Pero en la comunidad hemos aprendido que cuando los dirigentes están gastando la plata o el trabajo que aportan todos, ahí sí están obligados a responder, y logramos un máximo de eficiencia en el gasto público; ese es el fundamento económico. Así, si queremos lograr eficiencia, que la plata se gaste bien, la solución es que los gobiernos subnacionales se autofinancien y respondan a la gente sobre cómo están gastando los impuestos y las contribuciones que los mismos ciudadanos hacen. Pero, hay municipios, como La Paz, donde se puede recaudar bastante, por el mayor ingreso de su gente, y hay municipios rurales en que la gente es pobre; entonces, si  dejáramos que todos dependan solo de sus propios ingresos, generaríamos grandes diferencias; por eso la propuesta plantea que tienen que haber transferencias, que el gobierno central tiene que ser un distribuidor que garantice igualdad de derechos a todos.

— Ahora, usted también habla de las ‘contribuciones especiales’

— La otra gran fuente de ingresos, tanto para municipios como para departamentos, serían las “contribuciones especiales”; son una forma de tributo universal, no es un invento boliviano, pero que en Bolivia no se usa. Son contribuciones especiales para obras que van a beneficiar particularmente, y solo contribuyen aquellos que van a ser beneficiados; por ejemplo, un camino: se concierta con los beneficiarios una contribución especial para que cubran parte del costo. Así, una parte se cubre con los impuestos de la autonomía y otra con un aporte de los que más se van a beneficiar; por una sola vez pagan una parte del costo; esa es la contribución especial. Lo mismo se hace en el ámbito municipal; lo lindo de esto es que en el ámbito municipal ya existe.

— Creo que es la contribución en trabajo o en especie...

— Correcto. Y eso existe desde hace siglos. En la comunidad, la gente encara sus problemas comunes y se acuerda en la asamblea cuánto va a aportar cada uno en función del beneficio que va a recibir; por ejemplo, según la superficie de su terreno. Existe, lo único que hay que hacer es hacerlo efectivo. En la ley marco hemos logrado que se acepten que las contribuciones especiales puedan realizarse en trabajo o en especie. Lo único que hace falta es que las autonomías adopten este medio de financiarse, que puede ser de  gran importancia: es más fácil cobrar contribuciones para algo que la gente percibe como un beneficio directo, que cobrar impuestos.

— En lo de los impuestos hay un problema: que cada nivel de gobierno ya tiene sus impuestos como una suerte de derecho adquirido, que ni con guerra soltaría. Y pasa que al departamento no hay qué impuesto darle.

— Hay algo con lo que no estoy de acuerdo pero que está en la Constitución, que dice que las bases tributarias no son transferibles; eso quiere decir que el Gobierno nacional y los municipales tiene propiedad sobre bases tributarias, y que el Gobierno nacional puede transferir una de sus bases, pero el departamental no puede usar las mismas bases que usan el nacional o el municipal. Pero en otros países, por ejemplo, la propiedad sobre inmuebles (hoy de dominio municipal)es una base tributaria para distintos niveles de gobierno, a veces hasta para educación pública.

— Claro, es como un mito: este impuesto, sobre inmuebles, es del municipio para siempre...

— ¡¿Y eso por qué?! No hay nada en economía que diga que la base tributaria inmobiliaria es solo para los gobiernos municipales, podría ser para distintos niveles de gobierno. Pero bueno, no podemos esperar a que se cambie la Constitución. Ante eso, lo único que se puede hacer es lo que en parte ya se ha hecho, que el Gobierno central transfiera bases tributarias; ya lo hizo, con la transferencia del impuesto a la cesión gratuita de bienes (donaciones, herencias), pero es claro que es insuficiente; se tiene que transferir otras bases, o compartirlas; técnicamente se puede.

— Otro lío de la descentralización, y lo toca en su libro, es cómo están, si vale, descuartizados los servicios de salud y educación

— De un restaurante, qué pasaría si uno es el dueño, otro decide sobre los muebles, otro sobre los ingredientes, y otro sobre qué se va a vender. Sería totalmente absurdo; para que haya una producción eficiente, tiene que haber un solo lugar donde se decida la combinación de factores, trabajo, insumos, equipamiento, infraestructura; eso es lo que está totalmente dividido en educación y salud. Es triste porque estos servicios son para la población más pobre del país, y es la peor solución que se puede imaginar para proveerlos; hay que encontrar la manera de unificar estas decisiones, a fin de que con el mismo dinero se preste un mejor servicio a la población.

— Mucho del problema parece estar en los sindicatos, que con razón o no se resisten a la descentralización. Son las organizaciones que llama ‘reivindicativas’. Parece un rasgo muy boliviano

— No solo boliviano, es latinoamericano, y tiene mucho que ver con el corporativismo: los maestros defienden primordialmente sus intereses. Uno de sus intereses es la inamovilidad. Para mejorar la educación, hay que empezar por evaluar el rendimiento de los profesores, exigirles capacitación, pero hay mucha resistencia porque si son evaluados pueden ser retirados. Y en toda América Latina ha ocurrido lo mismo.

— ¿Y las organizaciones constructivas? Son estas, usted sugiere, las más ‘progresistas’

— El problema en Latinoamérica es que son muy fuertes las organizaciones reivindicativas, mientras que las constructivas, empezando por el Estado, a veces son débiles frente a las reivindicativas; es un poco lo que está pasando ahora en Bolivia; tienen demasiada fuerza. Pero Bolivia tiene la suerte, a diferencia de otros países, de que ha construido organizaciones constructivas desde la base durante siglos, las organizaciones comunitarias, que crean sus propios órganos de autogobierno, que son como pequeños municipios, y que cumple dos funciones: como sindicato es reivindicativa y como comunidad es constructiva.

— Pensar el pacto fiscal es pensando en el extractivismo, plantea usted en todo el libro...

— Sí. En superar el extractivismo. Y creo que en este diálogo que se va a hacer para el pacto, se puede lograr consensos. ¿Por qué? Porque estamos en una coyuntura favorable: la caída de los precios de los hidrocarburos; los que más están sufriendo son los que más dependían de esos precios, empezando por Tarija; todos estamos sufriendo; entonces, creo que es fácil que nos pongamos de acuerdo en que los ingresos de las autonomías no sean tan dependientes de los hidrocarburos, sino que dependan de nuestro propio esfuerzo.

Datos

Nombre: Iván Finot

Profesión: Economista y Administrador de Empresas

Cargo: Investigador, profesor invitado y conferencista

Perfil

Tiene estudios en Economía y Administración en la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA). Obtuvo su maestría en Economía en la Universidad de Los Andes (Bogotá). Fue funcionario de carrera del Ministerio de Planificación, llegó a ser Subsecretario (Viceministro) en 1982-83 y 1985; fue investigador y profesor en el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES).

Iván Finot escribió ‘Democratizar el Estado: una propuesta de descentralización para Bolivia’ en 1990, cuatro años antes de la Ley de Participación Popular, la gran descentralización municipal. Hoy vuelve a provocar con repensar el pacto fiscal.

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