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Proyecto de ley de consulta: Estado e indígenas en tensión

La tensión entre Estado y pueblos indígenas siempre ha existido. En el anteproyecto   de consulta previa se puede leer cómo esta tirantez continúa presente.

La Razón (Edición Impresa) / Ricardo Aguilar Agramont / La Paz

00:06 / 18 de mayo de 2014

La relación entre el Estado y los pueblos indígena originarios ha sido tensa en Latinoamérica desde la misma llegada al continente de ese ente abstracto hijo de la filosofía política occidental. En una lectura del anteproyecto de Ley de Consulta Previa, Libre e Informada —documento presentado el lunes 12 por el presidente Evo Morales, aunque todavía no criticado por las organizaciones indígenas opositoras al Gobierno— se observa cómo el texto es el escenario mismo de esta antigua tensión, en la que el Estado siempre tuvo las de ganar, y cómo en el intento por distensionarla, de todos modos aflora el “tira y afloja”.

Una primera muestra. La futura norma pretende ampliar la democracia participativa hacia unos pueblos indígenas que practican otros tipos de democracia, denominadas por la Constitución como “comunitarias”; además, para que quienes califiquen como indígenas originario campesinos, comunidades interculturales o pueblos afrobolivianos puedan ser consultados en políticas legislativas o proyectos estatales  que afecten sus formas de vida.

En Bolivia, donde coexisten numerosos pueblos originarios, el vínculo con el Estado (o la total ausencia de éste) ha sido problemático y vertical. El liberalismo boliviano que dominó el poder político a principios del siglo XX es un claro ejemplo de ello. Así se confirma al reparar en el léxico que utilizó para designar la relación entre el Estado y los pueblos originarios: “el problema indio”.

La inclusión de los pueblos originarios a partir del 1953 (Reforma Agraria) bajo la nomenclatura de “campesinos”, la ratificación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) durante el gobierno de Jaime Paz Zamora y la constitucionalización de los derechos de los pueblos indígena originario campesinos y el pueblo afroboliviano en 2009 no significa que la relación en tensión, la tirantez, haya desaparecido, ni tampoco que sea necesariamente confrontacional. El último ejemplo fue el conflicto por la carretera en el Territorio Indígena Parque Nacional Isiboro Sécure (TIPNIS).

Precisamente, esta tensión es la que se pone en escena en el documento presentado el lunes, lo cual no quiere decir que haya contradicciones en el mismo, sino que justamente el texto termina siendo la expresión de esta relación compleja.

El parágrafo I del artículo 35 resulta ser la síntesis de esta problemática: “Por el carácter estratégico y de interés público para el desarrollo nacional se garantiza la ejecución y continuidad de las actividades extractivas, en este marco los procesos de consulta se realizarán respetando los derechos colectivos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, comunidades interculturales y pueblo afroboliviano”.

Acá aparece de manera literal el fenómeno: se habla de la actividad extractiva como garantizada por ser estratégica para alcanzar los intereses nacionales (lo que es una afirmación categórica del documento); sin embargo, a continuación se exhibe (también de manera categórica) que los procesos de consulta se harán respetando los derechos colectivos de los pueblos mencionados: tirantez.

Hay un antagonismo concreto, en cambio, entre las dirigencias indígenas. Mientras Adolfo Chávez, presidente de la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (Cidob) opositora al Gobierno, reclama que el anteproyecto no fue consultado con los indígenas; Melva Hurtado, presidenta de la Cidob afín al Ejecutivo, destaca la plena participación indígena en la formulación del texto.

AMORTIGUADOR. Esa tirantez es la tónica del documento y que se reitera en toda su extensión, en un intento de que la norma salde una relación no carente de problematicidad.  En ese sentido, el amortiguador será el inciso e) del artículo 4, el cual también expresa la tensión: “e) Flexibilidad. El procedimiento de la consulta se adecuará a las circunstancias y los referentes culturales de las comunidades de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, comunidades interculturales y pueblo afroboliviano a ser consultados, así como al tipo de medida legislativa o administrativa que se pretende adoptar”.

En el inciso, el uso de la locución “así como” acaba con toda jerarquización entre la adecuación de la consulta a las culturas de los pueblos, y la adecuación al “tipo de medida” estatal que se quiere adoptar, lo que pone en un mismo nivel a ambos componentes: el fallo decreta “tablas”.

Este juego de tirantez está ilustrado en los diferentes incisos del artículo 4 que define los conceptos a ser utilizados en la futura norma. El inciso d) dice: “Respeto a las instituciones propias. La consulta [...] se realiza en el marco del reconocimiento y respeto de las instituciones representativas, normas y procedimientos propios y diferencias culturales, reflejadas en las cosmovisiones de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, comunidades interculturales y pueblo afroboliviano”.

Inmediatamente, el inciso j) de este mismo artículo inyecta otra vez la problemática que busca un concierto entre Estado e indígenas: “Complementariedad. (...) se deberá buscar la concurrencia (...) de las visiones de desarrollo nacional, subnacional, local y de las naciones y pueblos”.

Por último, el inciso o) se resuelve por la misma tensión: “Mejor Interés del Estado: Los procesos de consulta deben efectuarse logrando un equilibrio entre los intereses del pueblo boliviano y del sujeto de consulta”.

El texto revela el “tira y afloja” a través del uso de sustantivos como “flexibilidad”, “interculturalidad”, “concurrencia”, “compatibilización” o “armonización”. El resultado final es la tensión entre el “interés nacional y las actividades estratégicas (las extractivas)” y el interés del respeto a los pueblos indígenas.

Tulia Falleti, docente de Ciencias Políticas de la Universidad de Pensilvania (Estados Unidos), se encuentra haciendo una investigación sobre los procesos de consulta a pueblos indígenas en varios países de la región, incluido Bolivia. “Esa tensión es consistente con el hecho de que las industrias extractivas —en especial gas, y en menor medida minerales— son esenciales para el desarrollo económico de Bolivia en la actualidad”, señala la académica.

Falleti hace una comparación de Bolivia con el conflicto actual en torno de la extracción de recursos no renovables en Yasuni, Ecuador. “Parecería que en Ecuador sí es posible articular una propuesta antiextractivista. Yo realmente no estoy segura que tal posición política sea posible (o tenga influencia) en Bolivia. Por eso se nota esta tensión en la ley entre los intereses del Estado (de desarrollo económico) y los de las comunidades”.

En su trabajo de campo recogió el dato de Mauricio Medinaceli (exministro de Economía) de que en la actualidad, cerca de la mitad del crecimiento económico de Bolivia se genera en el sector de hidrocarburos.

Dadas estas condiciones económicas, para “muchos sectores” de la sociedad y política bolivianas, “la extracción es una prioridad para el desarrollo nacional”.

“Por tanto, en mi opinión, un gran abanico de actores considera que la extracción no puede ser cuestionada, que es una prioridad de desarrollo nacional. Vale decir, que al ejecutar una consulta no se trata de preguntar si se extrae o no, sino cómo se extrae”, apunta.

En esta misma vía de lectura de la tensión, Iván Bascopé, coordinador Regional de la Red Jurídica Amazónica (Rama), se remite a la Constitución, en el pasaje en que se dice que las democracias representativa, directa y comunitaria deben “confluir”. “El proyecto de ley se trata de una democracia participativa a la vez que señala que respeta su forma comunitaria”. En este sentido, dice que la democracia comunitaria demanda una “gran experticia, pues solo una persona que haya podido vivir con los pueblos indígenas va a poder traducir (sus formas organizativas) y lograr un diálogo intercultural”. Sobre esto pone el ejemplo de la firma de un acta, lo cual puede ser molesto para algunos pueblos indígenas por ser “un mecanismo colonial, por lo que deberá haber flexibilidad”. Para ello, en el anteproyecto se considera “la cultura de cada pueblo para hacer consultas diferenciadas”.

Magaly Espinoza, coordinadora del equipo multidisciplinario de elaboración y consenso del proyecto de ley, nota la tensión entre Estado e indígenas, aunque la restringe al Estado Republicano, que llevó adelante una explotación “económica, política y cultural”, por lo que considera que a partir del reconocimiento del Convenio 169 de la OIT se da “un salto cualitativo” que se consolida con la nueva Constitución, la que da fin al referido “divorcio” o tensión; más bien —asegura— en la futura norma el conflicto se soluciona mediante un diálogo “intra e intercultural en el marco de sus formas organizativas (de los pueblos indígenas)”.

“Con el anteproyecto, cuando sea ley, los pueblos podrán incluir su visión de desarrollo”, sentencia.

En una evaluación general del documento, Bascopé lo considera “muy coherente” al momento de identificar su objeto, es decir “lograr un acuerdo o un consentimiento con la finalidad de incorporar el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas con relación a su desarrollo y bienestar”.

Un paralelismo. Según Wílder Molina, investigador de los movimientos indígenas y la justicia comunitaria en el Beni, el anteproyecto también es “muy coherente”, pero con “lo que el Gobierno considera estratégico, es decir la actividad extractiva (de recursos naturales no renovables)”.

Es un texto “guiado a garantizar la razón última del Estado en nombre del interés nacional”, dice. Esto puede ser “peligroso” porque hay “varias maneras” de entender cuál es ese interés, por lo cual las organizaciones sociales no alineadas al Gobierno son críticos al texto, destaca.

“El poder de veto (que se pueda ejercer ante un proyecto) queda vulnerado, pues no puede existir si se señala que algo es estratégico para el país”, concluye.

VACÍO. Esta tirantez, sin embargo, no tiene por qué llevar un signo negativo, sino que es una realidad de la composición del país. En todo caso, tanto Falleti como Bascopé ven como algo positivo que haya un proyecto de ley que llene el vacío.

La investigadora describe cómo se intentaba llenar el marco normativo en Bolivia. Menciona que hay conocimiento de consultas en el sector hidrocarburos al final de los años 90, sin embargo eran realizadas de manera informal.

A partir de 2005, con la Ley de Hidrocarburos se incluía la obligatoriedad de una consulta a los pueblos indígenas para llevar a cabo actividades en ese rubro en sus territorios, sin embargo “había un vacío normativo que trató de ser llenado con dos decretos supremos de 2007”, pero la falta de una norma no ayudó a unos procesos de consulta óptimos, de los cuales Falleti logró registrar 40, todos relacionados con la extracción y ninguno a la exploración. “Consistían en una negociación de la indemnización más que una consulta que pueda vetar un proyecto”.

¿VINCULANTE? La palabra “vinculante” figura una sola vez en el texto del anteproyecto, en el artículo 25, sobre el Carácter de los Acuerdos, cuando se dice que éstos “son de cumplimiento obligatorio y por tanto vinculante para las partes” (la Entidad Responsable de la Consulta y el sujeto de la consulta).

Sin embargo, la Carta Magna misma “nunca habla de que una consulta deba ser vinculante, aunque sí que debe ser obligatoria”, apunta Bascopé. “Se espera que con la entidad de consulta se pueda ver una actuación que remplace la carencia de ‘vinculatoriedad’”, pues un pueblo reclama que una consulta no es vinculante “cuando ésta no ha sido hecha de la forma debida”; pero, si se hace un proceso de consulta correcto, se puede desembocar en un acuerdo para lograr un “equilibrio entre el desarrollo del país y el desarrollo que plantee un pueblo indígena”, argumenta.

En cambio Molina descarta tal posibilidad cuestionando que haya buena fe y señala que no existe un “poder de veto” para que los pueblos puedan disentir y que su disenso con un proyecto estatal sea tomado en cuenta. Tal vez Falleti, al pedir precisión en normas de este tipo, se refería a que una ley marco no debía abrir este tipo de debates. En todo caso, el mismo Presidente presentó el anteproyecto y lo pasó a la Cámara de Diputados, por lo que, al menos como gesto, parece indicar que el anteproyecto es casi el definitivo.

‘El anteproyecto no ha sido debatido’: Adolfo Chávez, presidente de la Cidob opositora

Creo que la ley marco no ha sido debatida, la ley del Gobierno no fue discutida con los órganos internos de los indígenas. Nosotros hicimos una propuesta y el Ejecutivo rehusó tratarla, por lo que se dialogó solo con las organizaciones oficialistas. El proyecto vulnera los derechos de los pueblos indígenas. Ellos proponen una consulta pública para que cualquiera pueda ir.

‘En la ley de consulta debe haber precisión’: Tulia Falleti, docente Ciencias Políticas en Pensilvania

Una ley marco es muy importante. Llenará un vacío jurídico. Sin embargo, en este tipo de documentos jurídicos, la ambigüedad da lugar a la discrecionalidad, por ejemplo el tema del financiamiento no queda del todo claro en el anteproyecto. Además, parece que fuera vinculante, pero solo se habla de consentimiento previo, es próximo a que sea vinculante.

‘El documento es un avance cualitativo’: Magaly Espinoza, coordinadora del anteproyecto

Con la consulta previa, libre e informada los pueblos indígenas van a poder participar en las iniciativas del Estado y éste a su vez va a poder recoger la visión de desarrollo de las culturas originarias, que varía de acuerdo con cada cultura. Es un avance cualitativo. Van a poder incidir, es una profundización de la democracia y de los derechos de un sector que ha sido relegado.

‘La lógica estatal tiene la última palabra’: Wílder Molina, investigador de movimientos indígenas

El poder de veto era una de las expectativas de los pueblos indígenas dentro de una ley marco de consulta. La lógica estatal se guarda la última palabra con el concepto “interés nacional” en función de lo que considere “estratégico”. Sabemos que lo “estratégico” para ellos es la extracción de recursos no renovables, los cuales se encuentran en su mayoría en territorios indígenas.

‘Es sin duda un avance institucional importante’: Iván Bascopé, coordinador de la Red Jurídica Amazónica

El proyecto de la Ley Marco de Consulta Previa es sin lugar a dudas un avance importante en el diseño institucional y jurídico del país, pues el vacío legal hizo que hayan consultas con muchas falencias, sobre todo en el sector de hidrocarburos, que eran solo para evaluar el impacto ambiental, o para establecer las compensaciones. Lo que fue una distorsión.

‘Hemos discutido y debatido’: Melva Hurtado, presidenta de la Cidob afín al MAS

El anteproyecto de consulta ha sido consensuado con todos los pueblos y sectores sociales, con los campesinos y hermanos interculturales, los afrobolivianos. La ley marco de consulta es un derecho para nosotros, hemos discutido y hemos debatido, es por ello que estamos llevando adelante esta Ley Marco de Consulta Previa. (En la presentación del documento).

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