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Cinco años de la Ley de Autonomías

En cinco años, desde 2010, el poco avance del régimen autonómico tiene relación con el diseño estructural fallido sobre el cual se ha ido construyendo una endeble institucionalidad.

La Razón (Edición Impresa) / Carlos Rocabado

00:02 / 19 de julio de 2015

La Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD) fue aprobada en julio de 2010. A cinco años de este hito es posible hacer una evaluación de mediano plazo sobre el estado de la descentralización en Bolivia. Me concentro en identificar algunos fallos estructurales que ameritan un debate más profundo. Empiezo por una proposición discutible: en cinco años, el poco avance del régimen autonómico tiene relación con el diseño estructural fallido sobre el cual  se ha ido construyendo una endeble institucionalidad. La reforma, que considero necesaria, debe por lo tanto primero corregir los cimientos, es decir, debe ser constitucional. Enumero a continuación los fallos de diseño que considero fundamentales.

1. El proceso autonómico se ha concentrado estos años en intentar aprobar cartas orgánicas municipales y estatutos departamentales e indígenas. Esta ha sido la principal ocupación del ministerio cabeza de sector durante el lustro; sus resultados muestran mediana eficiencia y mínimo impacto. El problema estructural aquí es la tradición estatal de insistir en una descentralización simétrica, donde todos los municipios tengan las mismas competencias, sean ricos o pobres; donde todos los departamentos ejerzan las mismas responsabilidades, sean grandes o pequeños. En esa línea, la LMAD (y no la Constitución) liquidó la posibilidad de que municipios y departamentos puedan escoger, del catálogo competencial constitucional, las competencias que ellos vieran convenientes según su capacidad de gestión y su visión como entidades autónomas. La obsesión por tener estatutos y cartas orgánicas es más nacional que de las propias entidades, y si se deseó mostrar la visión de cada entidad autónoma, probablemente la generación de planes estratégicos hubiese sido suficiente. La Constitución debería establecer la posibilidad de que la asunción de competencias por parte de las entidades autónomas sea potestativa.

2. El régimen electoral departamental es otro punto débil. Hablo de los sistemas electorales generados por cada departamento en su respectivo estatuto autonómico, y de manera específica, de aquellos que han utilizado la provincia como distrito electoral para la elección de sus asambleístas. La tradición no está ausente en este caso. Cuando se generaron los consejos departamentales en 1995, se utilizó la provincia como base de representación de los municipios (!) en estos consejos. La Ley del régimen electoral transitorio de 2009 siguió usando la provincia como base para la creación de distritos electorales. Los estatutos no hicieron más que reconfirmar esta opción. Las diferencias urbano/rurales presentes en la Cámara de Diputados se replican en el ámbito departamental, junto a los problemas derivados de esta desproporcionalidad (malapportionment, mala distribución), a favor de quien tiene más apoyo en el campo que en las ciudades.

3. La región, concebida como espacio de planificación y gestión por la Constitución, es solo eso, una concepción: formar idea, hacer concepto de algo (Diccionario de la Real Academia Española). La región puesta en manos de las autonomías departamentales es entregar un condenado al verdugo. Los gobernadores no tienen intención de crear feudos que impidan el ejercicio de su poder, la propia LMAD ha generado un mejunje de procedimientos e instituciones que incitan a desechar la idea de la regionalización. Ni qué decir de la región autónoma (concordemos que la región autónoma del Chaco fue creada por el nivel nacional por motivos que superan a la intención planificadora) que significa un desmembramiento del poder departamental, de competencias y recursos —extrañamente, la región autónoma sí puede escoger las competencias departamentales que desee, potestad que no poseen municipios y departamentos. La región autónoma significa la desaparición de los caciques provinciales, cosa imposible si la provincia pervive en los estatutos departamentales. Queda la región metropolitana, que depende de una ley nacional; pero sin carácter autónomo, no puede ejercer competencias departamentales, no puede generar asimetría ni empoderarse. La solución para el tema electoral y regional es eliminar la provincia de la organización territorial del Estado.

4. Se creó cuatro tipos de competencias: privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas. Solo necesitamos dos: las exclusivas y las concurrentes. Las privativas no tienen mayor diferencia con las exclusivas, y las compartidas no tienen razón de ser, ya que pocos las entienden y nadie las aplica. Son un injerto foráneo que no dio frutos, porque el centralismo no puede contener el alcance de sus normas. Para eso, es mejor eliminar la posibilidad de que las entidades autónomas hagan leyes “de desarrollo”, y que más bien se dediquen a reglamentar, si es que la ley nacional les deja algún margen. El nivel central tampoco pudo contener sus ganas de reglamentar las competencias concurrentes y una dudosa interpretación constitucional confirmó esta ingeniería; que así sea. Con la posibilidad de que las entidades autónomas puedan elegir su catálogo competencial, otros dos mecanismos que no tienen mayor razón de ser serían marginales: la transferencia y la delegación de competencias son accesorias si se consolida el principio potestativo para las autonomías. Para llegar al mismo resultado —la posibilidad del ejercicio asimétrico competencial— hemos escogido el camino más complicado.

5. Cuando se evaluó el nuevo marco prefectural post Ley de Descentralización Administrativa, era común encontrar el mismo diagnóstico: las prefecturas invadían competencias ediles porque su propio catálogo de responsabilidades era impreciso. A pesar de que la LMAD y otras leyes y resoluciones constitucionales hicieron su mejor esfuerzo, el catálogo competencial es de una calidad cuestionable; la mejora respecto al sistema anterior pudo ser más amplia. Retomando un análisis hecho por Carlos Böhrt, el catálogo de competencias mezcla regímenes, políticas, materias y provisión de bienes y servicios, y existe un número considerable de competencias recurrentes y análogas. El número de competencias no corresponde con el poder real de las autonomías y muchas no sirvieron más que para el engorde. La propuesta: menos es más.   

6. Lo fiscal-financiero fue mucho mejor trabajado en el proceso constituyente. Fue la normativa posterior, la LMAD y la Ley de Clasificación de Impuestos, lo que frenó un marco fiscal más autonómico. La coordinación intergubernamental tampoco es cuestión constitucional, y la ausencia de ella en estos cinco años solo puede achacarse a la apatía del gobierno central y de las entidades autónomas. Con la última modificación de la LMAD, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, que en un principio no quería saber de participar en un ente intergubernamental (ya que para él sus normas eran suficiente coordinación), participa ahora de Consejo Nacional de Autonomías, que por ahora no tiene mayor razón de ser que el tema fiscal, hoy a través del proceso de Pacto Fiscal. Muéstrame el dinero, decía Jerry Maguire. Solo un dato para los autonomistas: desde 1986, el nivel central no ha cedido ni un punto de su base tributaria. ISAE, IEHD, HIPC-II, IDH, etcétera, todos bien o mal coparticipados, han sido fuentes nuevas de recursos. Los fundamentos de la Ley 843 siguen firmes en el estado autonómico.

Hay que reconocer que, como el Pacto Fiscal, hay muchas otras reformas marginales que son posibles en el actual marco constitucional para mejorar el régimen de autonomías. Pero si pensamos en el futuro, con visión de país y no como gestores circunstanciales, tres temas puntuales —existencia de provincias, aplicación de principio potestativo y simplificación competencial— podrían generar una estructura estatal que permita avanzar un paso más en la descentralización boliviana.

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