Animal Político

A 25 años de una propuesta de descentralización

La Ley de Participación Popular cambió al Estado boliviano. Hoy cobra importancia la propuesta de hacer con las autonomías departamentales lo que  se hizo con las municipales: transferirles una base impositiva fuerte. Proponemos el ingreso de las personas, y modificar la actual distribución del IDH.

La Razón (Edición Impresa) / Iván Finot

00:35 / 02 de mayo de 2016

El 20 de abril se conmemoró el 22 aniversario de la promulgación de la Ley de Participación Popular. Con tal motivo, Plural Editores y la Fundación Friedrich Ebert convocaron a un coloquio en el que presentaron su nueva publicación: Democratizar el Estado - A 25 años de una propuesta de descentralización para Bolivia.

En esta publicación se reedita una propuesta del autor publicada en 1990 y, como anexo, el anteproyecto de “Ley de Reforma Municipal” que se le solicitó en 1993. La reedición está acompañada de entrevistas a Gonzalo Sánchez de Lozada, Víctor Hugo Cárdenas, Miguel Urioste y otros sobre la importancia que pudieron haber tenido, aquel trabajo y aquella propuesta de ley, en la política pública iniciada con la Ley de Participación Popular, y de comentarios de especialistas. La publicación culmina en un epílogo donde se evalúa el proceso boliviano de descentralización hasta nuestros días y se plantea algunas propuestas para avanzar.

El trabajo publicado en 1990 fue iniciado a partir de una pregunta de René Zavaleta Mercado al autor, cuando éste se desempeñaba como subsecretario (viceministro) de Planificación en el gobierno de Siles Zuazo (1982-1985). Por primera vez desde 1950 se iba a convocar a elecciones municipales: ¿votarían los campesinos siendo que las jurisdicciones municipales solo alcanzaban al respectivo radio urbano? La decisión de Siles Zuazo fue que sí, se aplicaría el voto universal, y así se hizo en la convocatoria a elecciones municipales (Ley 578 de 1983). Pero ¿qué tenían que ver los campesinos con un gobierno cuya jurisdicción se reducía a lo urbano?

Se inició así un trabajo que inicialmente tenía que ser una tesis de doctorado y luego se transformó en una propuesta de democratización del Estado: descentralizar el poder, hasta entonces concentrado en los descendientes de los criollos.

La investigación partió de comprobar que si bien la Revolución de 1952 había generado profundos cambios en la estructura económica y social del país, el Estado mantenía territorialmente su estructura colonial: un archipiélago de ciudades y pueblos, jerárquicamente subordinados entre sí, en medio de un mar indígena (a fin de poder sofocar las frecuentes sublevaciones de los habitantes rurales). El poder político se concentraba en el Presidente de la República y, dada la gran importancia del Estado en actividades extractivas, también el poder económico. Estábamos muy lejos de lo que significa democracia: el poder del pueblo.

En el capítulo siguiente se analizaba cómo funcionaba la democracia fuera del Estado, tanto en organizaciones “reivindicativas”: la Central Obrera Boliviana y el Comité Pro Santa Cruz, como en organizaciones “constructivas”: la comunidad-sindicato en el campo y las juntas de vecinos en El Alto. Se encuentra que en todo caso funcionaba mucho mejor que en el Estado boliviano, sobre todo en estas últimas donde, gracias a la participación ciudadana directa, se decidía y practicaba asignaciones eficientes en la provisión de bienes públicos locales.

Se proponía entonces, en primer lugar, incluir a la población rural en el municipio, ampliando la jurisdicción de éste hasta la sección de provincia, y, simultáneamente, orientar la descentralización en primer lugar hacia este nuevo municipio. Para ello, por un lado, se le debía transferir la infraestructura de salud y educación, los caminos vecinales y los sistemas locales de riego, y, por otro, los impuestos a la propiedad inmueble y de vehículos, reconocer como contribuciones municipales los aportes en trabajo y en especie, e instaurar un sistema de coparticipación municipal en los impuestos nacionales y departamentales.

También se postulaba que las comunidades y juntas de vecinos fueran reconocidas como órganos públicos de autogobierno, con la única condición de que todas y todos los ciudadanos pudieran participar en ellas en igualdad de condiciones. Siguiendo el principio de subsidiariedad, todo lo que se pudiera resolver a nivel de comunidades y barrios debía ser resuelto allí y lo demás, por gobiernos municipales y departamentales democráticamente electos. A tiempo de crear estos últimos, se les debía transferir impuestos propios cuya recaudación fuera superior a los ingresos que, en ese entonces, percibían las corporaciones regionales de desarrollo por concepto de regalías.

Hasta aquí una síntesis de aquel trabajo académico. La oportunidad de que se llevara a la práctica se presentó pocos años después, en 1993. En efecto, en Senadores se había aprobado un proyecto de ley de descentralización a los departamentos. Y ello con el voto a favor de algunos senadores del MNR, a pesar de que este partido se oponía doctrinariamente a tal descentralización: veían en ello el peligro de alentar el separatismo. Entonces —según se desprende de las entrevistas que hacen parte de esta nueva publicación— encontró en aquel trabajo elementos para orientar la descentralización, no a los departamentos, sino a la sección de provincia y hacia los órganos de autogestión mencionados.

Habiendo adoptado esa decisión en febrero de 1993 y luego ganado las elecciones de ese año, en junio se solicitó al autor que la plasmara en un proyecto de ley. En esta nueva edición se publica ese proyecto de “Ley de Reforma Municipal” tal como se encontraba a fines de aquel mes. A partir de agosto se conformó la Secretaría de Participación Popular, con cuyo eficiente apoyo elaboraron la ley que finalmente se aprobó el 20 de abril de 1994. Y, como se desprende de las entrevistas, Sánchez de Lozada decidió que la política pública que había adoptado se ejecutara de una manera despolitizada.

La Ley de Participación Popular cambió ciertamente al Estado boliviano desde sus cimientos. Y también la política. Según analiza Moira Zuazo en Cómo nació el MAS - La ruralización de la política en Bolivia (2008), el proceso que culmina en la conformación del Instrumento Político de las organizaciones campesinas e indígenas tiene sus raíces en aquella ley y en la instauración de diputados uninominales, otra medida democratizadora de aquel gobierno.

Posteriormente, el proceso boliviano de descentralización siguió avanzando. En 2009 fueron instauradas constitucionalmente autonomías departamentales e indígena-originario-campesinas, se estableció competencias para ellas y se amplió las municipales. Pero este avance no ha sido acompañado de la respectiva descentralización fiscal-financiera. Es más, persisten las enormes desigualdades que fueron aumentadas, en vez de disminuidas, con la distribución de la coparticipación en el Impuesto Directo a los Hidrocarburos, IDH (2005). Las diferencias resultantes en los ingresos por habitante de las autonomías departamentales no son de un 20 o 30% más, ni siquiera el doble o el triple: en 2014, según un habitante viva en La Paz o en Tarija, eran ¡de 1 a 31! Por otro lado se sigue manteniendo a las autonomías dependientes de los precios de los hidrocarburos y minerales. Ahora que estos precios bajaron drásticamente, ¿cómo hacer desarrollo sostenible? Cobra importancia la propuesta de hacer con las autonomías departamentales lo que en su momento se hizo con las municipales: transferirles una base impositiva fuerte. Proponemos ahora, los ingresos de las personas, y modificar enteramente la actual distribución del IDH.

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