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Los efectos de la conflictividad en la gestión pública local

La más reciente publicación de la Fundación UNIR Bolivia, ‘Conflictividad y gestión pública local’, aborda los problemas que se presentan en el ámbito local boliviano, intentando comprenderlos mejor a partir de su relación con los procesos de gestión pública.

La Razón (Edición Impresa) / Jimena Avejera Udaeta

00:03 / 01 de diciembre de 2013

La municipalización fue un hito en la historia de la democracia boliviana; es abundante la literatura que señala como uno de sus logros más importantes el haber acercado el Estado a la población. Si bien hubo procesos de ciudadanización que comenzaron a gestarse con anterioridad, quizás la institucionalidad estatal no había sido tangible para varias regiones y sectores de la población hasta la Participación Popular. A partir de dicho momento el Estado no sólo tuvo mayor presencia física en lugares donde había estado prácticamente ausente, sino que, al crearse nuevos espacios de toma de decisiones, se abrió la posibilidad de que demandas insatisfechas a lo largo y ancho del país pudieran ser atendidas.

La descentralización del poder y de los recursos implicó también la apertura de nuevos espacios de movilización social y, por tanto, de conflictividad. En la actualidad, de acuerdo con las cifras de la Fundación UNIR Bolivia, las alcaldías se han consolidado, después del Gobierno central, como el segundo ente más demandado en las protestas sociales que tienen lugar en el país.

Los conflictos forman parte intrínseca e inevitable de los ciclos de la gestión y las políticas públicas, y por ende no son buenos ni malos en sí mismos. Distintos actores intentan permanentemente posicionar sus intereses y demandas en la agenda pública, así como influir en la toma de decisiones, y con frecuencia lo hacen por la vía de la protesta y la presión. Sin embargo, ¿cuáles son los impactos de los conflictos en la gestión? De inicio, pueden llegar a constituirse en insumos para la mejora de esta última, en la medida en que visibilizan demandas y necesidades sociales insatisfechas. No obstante, cuando no son detectados oportunamente y/o atendidos de forma adecuada, cuando se presentan en cantidades muy elevadas o escalan en violencia, pueden llegar a deteriorar la gestión pública de los municipios, e incluso dificultar un desarrollo local efectivo e integral.

Varias autoridades y funcionarios de distintos municipios del país entrevistados para la elaboración del informe Conflictividad y Gestión Pública Local (UNIR Bolivia, 2013) han coincidido en señalar que los conflictos frecuentemente tienen efectos prácticos y tangibles en la gestión.

La atención de una demanda social que se manifiesta a través de la presión implica en ocasiones reformular el Plan Operativo Anual (POA) y el presupuesto municipal previamente aprobados, siguiendo procedimientos burocráticos que pueden llegar a demorar obras e incluso paralizarlas. Asimismo, debido al carácter limitado de los recursos, satisfacer nuevas solicitudes implica dejar de atender otros proyectos y necesidades sociales, lo que a su vez se convierte en potenciales conflictos. 

Por otra parte, existen numerosos ejemplos de municipios cuya gestión directamente se ha  paralizado, con frecuencia por causa de conflictos de gobernabilidad. Se interrumpen las actividades cotidianas, se detienen las inversiones, cesa la ejecución de recursos, no se pagan sueldos, se suspenden servicios públicos de importancia para la población (salud, educación, recojo de basura, sólo por mencionar algunos de los más recurrentemente interrumpidos), se generan pérdidas económicas, entre otras consecuencias, lo que en última instancia genera obstáculos para el desarrollo local y, a su vez, puede llevar a la emergencia de nuevos descontentos y protestas sociales.

Las consideraciones precedentes ponen en evidencia la existencia de una relación circular, endógena, entre conflictividad y gestión pública: existen conflictos que obstaculizan el desarrollo de una gestión eficaz y eficiente; una gestión con problemas de eficacia y eficiencia no puede atender adecuadamente las demandas y necesidades de la población; necesidades y demandas insatisfechas generan nuevamente conflictos, retroalimentando el círculo. 

¿Cómo salir del círculo vicioso? Nuevamente, no son los conflictos en sí mismos los que obstaculizan la gestión, sino aquellos que no han sido tratados oportuna y adecuadamente. En este sentido, uno de los elementos más relevantes es tener mecanismos efectivos de detección temprana que permitan intervenir cuando los conflictos se encuentran en estado de latencia, es decir, cuando existen indicios de malestar entre actores que no se han traducido aún en medidas de presión; esto implica hacer seguimiento a la conflictividad de manera periódica y sistemática. Si el conflicto ha escalado, es necesario intervenir con un enfoque de transformación, atendiendo sus causas de fondo y no solamente sus manifestaciones episódicas.

Varios de los entrevistados coincidieron en que este último, precisamente, es uno de los principales retos a los que se enfrentan, dado que las negociaciones en el marco de un conflicto se desarrollan en un ambiente de presión, el cual obliga a tomar decisiones coyunturales para suspender la tensión, lo que, al mismo tiempo, suele ser políticamente más redituable que procesos largos que apunten a soluciones estructurales. Esto en ocasiones se traduce en compromisos, por parte de las autoridades y funcionarios locales hacia los sectores movilizados, que no incluyen un análisis cabal de las posibilidades de llevarlos a la práctica.

A su vez, el incumplimiento de acuerdos conduce a nuevos conflictos, como comprueban las cifras de la Fundación UNIR Bolivia (existen porcentajes relevantes de casos vinculados con el incumplimiento de convenios); dicho en otros términos, recurrir a compromisos no realizables solamente pospone y profundiza el conflicto. Por consiguiente, además del fortalecimiento de las capacidades locales de gestión constructiva de conflictos (tanto en las autoridades y funcionarios locales como en las organizaciones sociales), se requieren mecanismos eficientes de seguimiento de los acuerdos establecidos como medios para la prevención y el manejo adecuado de los conflictos que permitan que el círculo vicioso antes planteado no continúe alimentándose.   

Dado que otra porción relevante de los conflictos se relaciona con retrasos en la ejecución de proyectos municipales, una mayor eficiencia en la gestión contribuiría a reducir este tipo de casos. Por otro lado, es necesario tener en cuenta que la mayoría de los problemas y conflictos que enfrentan actualmente los gobiernos locales exceden los límites de los municipios y trascienden la jurisdicción de las alcaldías. Algunos ejemplos son la gestión de residuos sólidos, los asuntos de límites, el acceso a terrenos para vivienda y la seguridad ciudadana, entre otros. Así, resulta prácticamente imposible pensar en soluciones integrales y sostenibles para estas problemáticas —y, por tanto, para los conflictos que se desarrollan a raíz de ellas— sin un trabajo efectivamente coordinado entre municipios cercanos. Por ejemplo, La Paz no puede apuntar a resolver sus asuntos de seguridad ciudadana sin articularse con la ciudad de El Alto.  Lo mismo ocurre con el relacionamiento entre diferentes niveles estatales: una cantidad significativa de los temas conflictivos está vinculada con competencias concurrentes o compartidas entre los ámbitos local, intermedio y central. Aunque estas situaciones facilitan la emergencia de conflictos puesto que distintas entidades deben actuar sobre un mismo problema, y no siempre existe una adecuada articulación entre ellas, la coordinación horizontal (entre municipios) y vertical (entre niveles de gobierno) se convierte en condición sine qua non (imprescindible) de una gestión de los conflictos con enfoque de transformación. Esto implica la necesidad de sortear dificultades de relacionamiento político, entre otras, en pos del bien común.   

Es pertinente cerrar estos párrafos con una reflexión adicional vinculada con los temas anteriormente expuestos, que también se plantea como pregunta en las conclusiones del informe. En ocasiones, la conflictividad determina la agenda de la gestión pública local, dado que se priorizan las demandas que más conflictos generan o pueden generar bajo la expectativa de lograr cierta estabilidad institucional y política, pero éstas no reflejan siempre las principales necesidades de la población ni contribuyen al desarrollo integral del municipio y al bien común. Esto invita a plantear como hipótesis la existencia de una tensión entre una gestión con gobernabilidad, a través de la satisfacción de demandas corporativas puntuales y dispersas, y una gestión con impactos estructurales, que exige ver más allá de los intereses sectoriales y, en consecuencia, es susceptible de generar conflictos.

Gobernabilidad, vivienda, salud, algunos ejes

Conflictividad y gestión pública local, el más reciente estudio elaborado por el equipo de la Unidad de Análisis de Conflictos (UAC) de la Fundación UNIR Bolivia, tiene como propósito general aportar a una mejor comprensión de la conflictividad boliviana desde la perspectiva local y en su relación con la gestión pública.

En primera instancia el informe expone las teorías sobre los procesos de toma de decisiones y de formulación de políticas públicas, mostrando cómo éstos se vinculan con los conflictos sociopolíticos. Luego, contextualiza brevemente la realidad boliviana en el marco latinoamericano poniendo en evidencia que, más allá de las particularidades, varios de los desafíos con los que se enfrenta actualmente la gestión local son compartidos por una serie de países de la región. Asimismo, desarrolla un sintético repaso del proceso histórico de la gestión municipal en Bolivia.

El cuerpo central está dedicado a reflexionar en torno a los factores que generan conflictos en el ámbito municipal, tanto desde un punto de vista político-institucional, que por sus características conforma ciertos escenarios de conflictividad, como desde los contextos locales particulares, que por sus rasgos contribuyen a crear determinadas demandas sociales expresadas hacia las autoridades locales frecuentemente a través de la protesta.

Se analizan de manera específica los tipos de conflicto más recurrentes en varios municipios del país, particularmente urbanos: los vinculados con las problemáticas de límites, vivienda, gestión de residuos sólidos, salud, seguridad ciudadana, comercio informal y transporte público, así como los casos relacionados con dificultades de gobernabilidad y cuestionamiento de autoridades locales. Además de las posibles causas, el informe también se pregunta sobre los efectos de los conflictos en la gestión de los gobiernos locales.

En términos metodológicos, el documento combina información cuantitativa con análisis cualitativo. Los datos presentados se obtuvieron del monitoreo periódico de la conflictividad que realiza la Fundación UNIR Bolivia de 19 medios de comunicación. Las estadísticas permitieron identificar tendencias que después fueron analizadas, validadas y complementadas a partir de otras fuentes, como entrevistas efectuadas a más de 30 autoridades y funcionarios públicos de los ámbitos nacional y local, líderes sociales, así como analistas e investigadores entendidos en las temáticas abordadas.

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