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La incómoda Ley de Acceso a la Información Pública

Incómoda. La Ley de Acceso a la Información Pública viene siendo presentada en proyectos hace unos 15 años. Visibles, hasta ahora hay por lo menos cinco propuestas. ¿Por qué demora tanto? Aquí algunos elementos.

La Razón (Edición Impresa) / Iván Bustillos Zamorano / La Paz

00:07 / 25 de abril de 2016

El 2 de febrero, la Asociación de Periodistas de La Paz (APLP) presentó a la presidencia de la Cámara de Senadores el “Proyecto de Ley de Acceso a la Información Pública”; la semana pasada, el 11 de abril, la bancada de oposición en la Asamblea Legislativa Plurinacional también presentó su denominado “Proyecto de Ley de Acceso a la Información y Documentos Públicos”. Asimismo, el sociólogo Henry Oporto hizo pública una tercera propuesta: el “Proyecto de Ley Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno”.

Ni mucho menos es todo: a mediados de 2013, el Ministerio de Transparencia y Lucha contra la Corrupción difundió la versión del “Proyecto de Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública”, de 47 artículos; esto último es necesario señalarlo porque en diciembre de 2006, esta vez el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos había presentado un proyecto homónimo, pero con la particularidad de que solo contenía 27 artículos.

Pero hay que ir más atrás: fue en febrero de 2001, afirma la abogada Susana Peñaranda, que se presentó lo que se puede considerar el primer proyecto de Ley de Acceso a la Información Pública; el mismo fue aprobado en grande de la cámara de origen el 6 de junio de ese año, pero luego no prosperó su tratamiento. Mientras tanto, durante la presidencia de Carlos Mesa, el 17 de mayo de 2005, fue aprobado el Decreto Supremo 28168, sobre el Acceso a la Información en el Órgano Ejecutivo.

Según la autora del proyecto de ley de la APLP presentado en febrero de 2016, Susana Peñaranda, la nueva versión tiene la particularidad de estar adecuada a la Constitución aprobada en 2009.

Una referencia imprescindible para entender los distintos proyectos que normen el acceso a la información sin duda es la denominada Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información Pública, documento clave de cómo idealmente debe ser una norma de este tipo para el continente, que fue aprobada por la Organización de Estados Americanos (OEA) en junio de 2010; de hecho, muchos de los proyectos, especialmente el de la APLP, tienen su base conceptual en dicho modelo.

NUDOS. Sin pretender una relación exhaustiva de las razones políticas, sociales y gremiales de por qué hasta ahora no prosperó el tratamiento de esta ley, en lo que sigue se intentará describir los temas o nudos más significativos para que esta norma evidentemente sea una de las más incómodas, no solamente para los funcionarios públicos, sino también para los gremios, los periodistas especialmente.

El viernes 15 de abril, la APLP y la Fundación Konrad Adenauer organizaron la Conferencia Internacional “Leyes de Comunicación en América Latina: amenaza o fortaleza para la democracia”, en la que además de los expositores bolivianos contaron sus experiencias visitantes de Venezuela, Colombia, Argentina y República Dominicana.

En el encuentro, la proyectista Peñaranda demandó delimitar el alcance del derecho al acceso a la información pública. En este sentido, recordó que este derecho está constitucionalizado en el artículo 21 de la Constitución Política del Estado (CPE); es el sexto de los siete derechos civiles básicos para todo boliviano y toda boliviana (está junto a los derechos, entre otros, de autoidentificación cultural, de libertad de pensamiento y culto, de privacidad, de reunión, de expresión y difusión, o de residencia y circulación en todo el territorio nacional).

Como consecuencia de este “carácter universal” del derecho del acceso a la información, remarca Peñaranda, el derecho de información no solo atañe o pertenece a los medios y a los periodistas, sino a todos los habitantes del país.

En este sentido, como indica la presidenta de la APLP, Lupe Cajías, las leyes de acceso ciertamente significan la pérdida del monopolio de la información pública que hasta ahora han venido ejerciendo los periodistas. “Nos quita el monopolio, sí, es posible; quita el monopolio al periodista que con solo una credencial de un medio podía entrar y acceder a una información; ahora el señor heladero que está pasando por la 6 de Agosto también podrá acceder a la información”.

PERIODISTAS. Al respecto, es evidente que los periodistas en lo común han sido susceptibles a cualquier forma de regulación del acceso a la información pública. Y no les faltaron razones: con relación al proyecto del Ministerio de Transparencia (de 47 artículos), el principal desacuerdo estuvo en el denominado “régimen de excepciones”, las cosas que no pueden informarse irrestrictamente; pero también, (como hace notar Erick Torrico en su libro Tras las huellas del derecho a la información y comunicación en Bolivia) el cuestionamiento del gremio se concentró (en las discusiones de agosto de 2013) “en los procedimientos para que distintas autoridades puedan establecer otras prohibiciones no contempladas de manera expresa en la norma”.

Al respecto, la abogada Peñaranda afirma que acaso dos permanentes problemas en las leyes de acceso sean, por un lado, la abierta o velada denegación a proporcionar información por parte de los funcionarios públicos y qué se puede hacer ante ello; y, segundo, las siempre controversiales “excepciones”, aquellas cuestiones que no se pueden informar, o que al menos no se lo pueda hacer sin ninguna limitación.

Acerca de las excepciones, la jurista recuerda que la doctrina jurídica recomienda clasificar en al menos tres las modalidades el “secreto”; que haya información clasificada, reservada y prohibida. Aquí, solo tomando en cuenta tres de los citados proyectos, se puede comprender la visión más o menos “cerrada” o el enfoque que cada cual le da a aquello de “qué no se puede informar”. Así, se ve que mientras en el proyecto del Ministerio de Transparencia se detallan 12 excepciones, en el proyecto de la oposición figuran apenas 5; el proyecto de la APLP comprende 4.

Mientras el documento oficial y de la oposición coinciden en que el primer tema de excepción es la “seguridad nacional”, el del Gobierno propone restricciones a la información pública, entre otros, en “acciones estratégicas sobre recursos naturales”, información que implique riesgo inminente para la estabilidad del país; información estratégica comercial de las empresas del Estado, información respecto de estudios ambientales, información que se encuentra en proceso hasta tenerla concluida; el documento de la oposición, en cambio, no puede ser más lacónico: aparte de la seguridad del Estado, restringe información en políticas de relaciones exteriores, en seguridad pública, en las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control, y en la protección de datos de carácter personal.

SITUACIONES. Bajo otra metodología, el proyecto de la APLP más bien propone cuatro “situaciones jurídicas” en que el “tenedor” de la información pública podrá denegar información: a) información relacionada a la intimidad de las personas, “salvo que la preservación de dicha intimidad pusiere en riesgo un bien o un valor públicos”; b) información que terceros (distintos del tenedor) le entregaron a la administración pública bajo confidencialidad; c) información inherente a una estrategia judicial o cuando se pidiere información protegida por el secreto profesional; y, d) siempre que la ley estableciere un límite, restricción o impedimento específico.

La notable “escasez” de excepciones en el documento de la APLP se explica por el artículo inmediatamente anterior, en el que se desarrolla la denominada “presunción de accesibilidad”, que señala: “toda la información que poseyera el Estado, sus administradores y las entidades mencionadas en el artículo 6 de la presente ley (empresas públicas, descentralizadas, personas y colectivos que de algún modo tuvieran incidencia en el financiamiento estatal), se presume pública y accesible jure et de jure para el peticionario, salvo disposición contraria expresa de la ley”. De aquí que cuando el proyecto fue presentado ante el Senado, la presidenta de la APLP, Lupe Cajías, afirmara que el instrumento legal evidentemente busca la “máxima accesibilidad”, pues se parte del principio de que “toda información se presume que es accesible”, aunque, lo mismo se enmarca en el precepto de que no hay derecho absoluto que pueda ejercerse de forma indiscriminada en perjuicio de otros derechos; esta limitaciones, precisamente, ya se encuentran establecidas en diferentes cuerpos jurídicos.

En caso de la denegación de información y lo que se puede hacer para revertir dicha situación, una primera coincidencia entre los tres proyectos es el hecho del derecho a la accesibilidad se lo ejerce sin necesidad de explicar el motivo de dicho pedido; así, en el proyecto gubernamental se señala: “todas las personas, sin ninguna distinción, tienen el derecho de solicitar y recibir información pública de parte del Estado (…) sin necesidad de expresar la causa o motivo para el ejercicio de este derecho”. (Artículo 26).

DENEGACIÓN. Pero es el documento de la APLP el que de modo más concentrado detalla el procedimiento en el caso de que la información haya sido negada. Ya aquí hay una diferencia de fondo. Mientras en el proyecto gubernamental, todo reclamo se lo hace ante las autoridades superiores del funcionario que se negó a entregar la información requerida, tratándose así de un hecho básicamente administrativo; el proyecto de la APLP establece acudir a un juez, esto porque la denegación está violando un derecho civil, el de acceder a la información pública. La solicitud judicial de información se enmarcará en lo que se conoce como “proceso voluntario”, pero, enfatiza Peñaranda, “mucho más simple, exento de ritualismos y solemnidades”; esto es: que la persona no necesita de abogado para hacer valer su derecho, el escrito que esgrima puede ser incluso a mano; tampoco necesita probar nada, solo debe indicar “se me negó tal información en tal oficina”; como al pedir información al principio, no necesita explicar al juez para qué requiere dicha información. 

Pero he aquí que el sociólogo Oporto cuestiona este procedimiento, en el sentido de que en su percepción el hecho de “judicializar” la demanda del peticionario de información lo único que hace es llevar los casos a los juzgados, y dada la actual crisis del sistema judicial, “no tiene sentido apostar por este camino; yo confío más en el poder moral y de presión que puede tener un organismo de alta representatividad y visibilidad para hacer cumplir las disposiciones de la ley, como es, por ejemplo, el Defensor del Pueblo”.

Y es que aquí Oporto propone la creación de un Consejo Ciudadano de Transparencia, un ente “encargado de velar por la transparencia y vigilar el cumplimiento de las normas establecidas y ante el cual los ciudadanos puedan recurrir a fin de que su derecho de acceso a la información se proteja y que sus peticiones sean atendidas”.

CONSEJO. Aquí, el documento de Oporto coincide con el proyecto de la oposición, en el que se crea la “Comisión de Acceso a la Información y Documentos Públicos”, con las mismas funciones que plantea Oporto.  La diferencia entre ambas propuestas está en la composición de dicho cuerpo legal: mientras Oporto habla de “tres personalidades sin filiación político-partidista y con méritos reconocidos para el ejercicio de sus altas funciones, elegidos por la Asamblea Legislativa por dos tercios de votos, a proposición de un comité de selección independiente”; para la oposición política en la Asamblea, el Consejo Directivo de su Comisión estará conformado por siete miembros: un diputado de la mayoría, otro de la minoría, un representante del sistema universitario, uno del Defensor del Pueblo, y tres personas de reconocida trayectoria.

Por otro lado, también hay diferencias en el financiamiento: si los opositores plantean que los recursos de la Comisión provengan de la Fundación Cultural del Banco Central de Bolivia; Oporto es más radical, pues plantea suprimir el Ministerio de Transparencia y Lucha Contra la Corrupción, y que “el presupuesto y patrimonio asignados a este despacho” sean transferidos al nuevo Consejo Ciudadano de Transparencia.

En su proyecto, Oporto además plantea dos nuevas variables a considerar en la Ley de Acceso: la calidad de la información y las denominadas prácticas de buen gobierno. En lo primero, afirma que el tema del acceso a la información pública “no se reduce a regular dicho acceso, sino también a mejorar la calidad de la información oficial que se produce por cuenta de las instituciones públicas, y sobre todo del Instituto Nacional de Estadística (INE)”.

En lo relativo al “buen gobierno”, Oporto se refiere a establecer determinados estándares de rendimiento de las reparticiones y evaluarlas en función de sus resultados de gestión: “Quiero decir que no basta que los funcionarios trabajen cumpliendo las normas y los procedimientos formales. También es esencial asegurar que su desempeño (y el de los proyectos, programas y en general de las instituciones) logre resultados eficaces y eficientes, en concordancia con los objetivos buscados, de modo que se justifique la inversión o el gasto de recursos fiscales”.

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