Animal Político

Una mirada a la distribución de escaños

Estas semanas se ha instalado en el debate político la necesidad o no de redistribuir los escaños en la Cámara de Diputados, en sujeción a los resultados todavía pendientes del censo de 2012. Ésta es una aproximación teórica para la materia, trabajada bajo un criterio de derecho comparado, no legal ni oficial.

La Razón / Ramiro Paredes Z.

00:03 / 30 de junio de 2013

La asignación de escaños entre unidades territoriales es un tema poco tratado por los estudios políticos en el país, ya que éstos se han concentrado en la exploración de sistemas de distribución entre partidos políticos, según votos obtenidos en comicios nacionales o subnacionales. 

Pero, hay un paso previo a esa figura: el reparto de curules en un escenario poblacional; en otros términos, en cada unidad territorial (circunscripción, provincia, distrito electoral, departamento, etc.). Este momento es políticamente neutro, vale decir, no se origina en el campo de la competencia electoral entre adversarios; se trata de una decisión que tiene que ver con la estructuración de la sede de la representación política, como veremos más adelante. Sin embargo, se torna en el más conflictivo.

En efecto, la partición de bancas mediante votos muy pocas veces ha generado descontento y protestas entre las organizaciones políticas que concurren a la contienda electoral. La razón parece ser que los procedimientos o fórmulas aplicadas resultan inobjetables en virtud a su carácter técnico. Contradictoriamente, no ocurre lo mismo con el caso de la asignación de escaños entre los departamentos, aunque esto supone también la aplicación de algoritmos matemáticos.

En rigor, esta materia no es un asunto que se limita sólo a eso, ¡al cálculo! Encierra un complejo problema. En el caso boliviano, está planteado por el artículo 146 de la Constitución Política del Estado (CPE) que define la conformación de la Cámara de Diputados, cuestión  que implica varios aspectos: i) la determinación del número fijo de representantes en 130, ii) la composición camaral según circunscripciones uninominales, plurinominales y especiales o indígena originario campesino, y iii) la distribución del total de escaños entre los departamentos, de acuerdo con referencias de equidad y demográficas. Estos dispositivos formulados por los numerales del mencionado artículo pueden ser interpretados como componentes de una problemática que contiene referentes como el derecho al sufragio y la estructuración de la sede legislativa, entre otros tópicos.

Efectivamente, al establecer un mecanismo de distribución de escaños para la Cámara de Diputados, se está tocando la forma de estructuración de la sede legislativa del Estado Plurinacional, al menos parcialmente; también se está produciendo una aproximación al derecho al sufragio y, finalmente, se está abordando la representación política, base de la democracia representativa y una de las partes del modelo de democracia intercultural. Consecuentemente, se hace necesario poner de relieve cada uno de estos elementos a fin de tener una sólida y clara conciencia de la temática, evitando así dañar en el reparto los bienes jurídicos implicados como, por ejemplo, el derecho al sufragio. Desarrollemos cada una de estas piezas:

Sufragio. El derecho de sufragio. La democracia representativa funciona sobre instituciones de representación política. En esa línea, el sufragio es el derecho de las ciudadanas y los ciudadanos a participar en la constitución de dichos órganos del poder público del Estado. Este derecho hace posible que estos entes se formen desde la expresión libre de la voluntad del soberano, lo que proporciona representatividad y legitimidad.

Esta facultad está consagrada en la ley fundamental en su artículo 26, numeral 2. También se halla incorporada en las normas internacionales. Efectivamente, el artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos indica que “toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos (…). La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas, que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto”.

En este contexto, una de las cualidades del sufragio es la igualdad, vale decir, todos los votos deben ser considerados con el mismo valor. Ninguno puede ser superior a los demás, ni éstos ser menos. Este atributo se funda sobre los principios de “una cabeza, un voto” y la igualdad ante la ley.

Ahora bien, las electoras y los electores expresan su voluntad en un espacio físico en el que la organización territorial del Estado sirve para la definición de distritos o circunscripciones electorales nacional (todo el país) y plurinominales (los departamentos), como es el caso de Bolivia. El tamaño de la circunscripción está determinado no por la extensión territorial, sino por el número de curules o representantes que se deben elegir. Por eso, para definir esa dimensión, es necesaria la distribución de bancas o puestos legislativos, considerando una variedad de criterios que destacaremos más adelante. Así, el derecho al sufragio se relaciona dialécticamente con el reparto de escaños.

Representación. Los criterios de estructuración de la sede representativa. En cualquier país, los escaños hacen a la sede de la representación política, la cual adquiere diferentes denominaciones, como asamblea, parlamento, cámara o congreso. Todas se refieren al ámbito en el que se plasma el ejercicio del derecho al sufragio.

Estas sedes vigentes en el mundo democrático han sido organizadas según dos criterios:

a) Demo-orientado, que se sustenta en el reconocimiento de principios, como: “una persona, un voto” y la “organización de las y los electores en distritos o circunscripciones, según el número de población”. La subsede donde se plasma esta figura es la Cámara de Diputados o de Representantes.

b) Terra-orientado, se funda en la necesidad de considerar la igualdad de representación para cada unidad territorial de un Estado, de tal modo que ninguno sobreponga sus intereses a los demás. La subsede donde se concretiza este razonamiento es la Cámara de Senadores. Abstrae la diferencia de la extensión territorial y se apoya en el principio de la igualdad territorial de las unidades.

c) Mixto, combina las dos cuestiones anteriores, bajo la idea de que esta articulación posibilita la representación igualitaria de las personas y de las unidades territoriales. Se plasma en el sistema bicameral.

A partir de estos criterios se estructura la sede de la representación política. En consecuencia, la distribución total de escaños que nos ocupa hace referencia a la subsede organizada según la lógica demo-orientada.

La conformación de la sede política, a partir de la aplicación del espacio geográfico no presenta inconvenientes, ya que asume la igualdad territorial por principio y no por extensión, por ello, se otorga una cantidad fija de representantes, en nuestro caso, cuatro escaños a favor de cada departamento para la conformación de la Cámara de Senadores. En este marco, la estructuración de la subsede de Diputados tampoco debiera revestir problemas, ya que está sujeta a los principios de equidad y de  proporcionalidad poblacional, que pueden ser definidos mediante algoritmos matemáticos. Pero, en el caso boliviano, la organización de esta subsede se ha mostrado conflictiva.

Experiencia. El modelo típico de reparto de escaños. Analizando la historia de las formas de reparto de curules en Bolivia y en algunos países del mundo democrático, se puede establecer que la estructuración de la subsede de Diputados se ha dado sobre un modelo que incorpora el número de habitantes, como una variable principal. En nuestro medio, el decreto del 9 de febrero de 1825, que convocó a la Asamblea Constituyente de ese mismo año, establecía esta forma de asignación: “Sobre un cálculo aproximado de la población habrá un diputado  por cada veinte o veinticinco  mil almas; así, el departamento de La Paz nombrará dos diputados por el partido o cantón de Yungas; dos, por el de Caupolicán, dos por Pacajes; dos por Sicasica; dos por el de Omasuyus; dos por el de Larecaja (sic)” En esa oportunidad, un diputado, que significaba un escaño, tenía un precio de, por así decirlo, 20.000 personas, de tal modo que si en una unidad territorial habían 40.000 almas, se le asignaban dos escaños. 

En el presente, esta forma de reparto ha sido perfeccionada con nuevos sistemas que buscan la proporcionalidad, considerando también a la población. Consiguientemente, a lo largo del tiempo, se ha consagrado el criterio demo-orientado, que hace referencia al principio de la igualdad de todos ante la ley.

Pero, junto a este precepto, se ha formado otro, al cual se puede llamar régimen de asignación garantizada, que consiste en dar de entrada una cantidad mínima de curules a las unidades territoriales. Algunas constituciones políticas y leyes electorales de otros países fijan ese quantum mínimo de escaños a otorgar a sus respectivas unidades territoriales dejando que la diferencia sea distribuida aplicando el criterio demo-orientado mediante mecanismos de proporcionalidad. Por ejemplo, en el Perú, el primer reparto se lo realiza entregando a cada distrito electoral un curul y la diferencia, en un segundo momento, se distribuye a través del método de cuotas considerando la población electoral. En España, el reparto se inicia fijando dos representaciones para todas sus provincias, a excepción de dos de ellas que sólo reciben a uno; los sobrantes curules se distribuyen proporcionalmente mediante el sistema de restos mayores.

Bolivia. El modelo boliviano atípico de distribución de escaños. El régimen de asignación garantizada vigente en gran parte de los países ha modificado al modelo típico de reparto. A partir de su aplicación han surgido paradigmas atípicos, uno de ellos es el boliviano.

Evidentemente, en nuestro medio los lineamientos para la estructuración de la sede de la representación política son varios. Por un lado, se adopta el terra-orientado bajo la idea de la igualdad de las unidades territoriales (departamentos), con la que se organiza la Cámara de Senadores. Por otro, se sigue el criterio demo-orientado, distribuyéndose escaños entre esas unidades según población y bajo el principio de proporcionalidad. El parágrafo IV del artículo 146 de la CPE dice: “La distribución del total de escaños entre departamentos se determinará por el Órgano Electoral con base en el número de habitantes de cada uno de ellos, de acuerdo con el último Censo Nacional (...)”. Pero se ha agregado el régimen de asignación garantizada, bajo el principio de la equidad; el parágrafo citado indica que “por equidad la ley asignará un número de escaños mínimo a los departamentos con menor población y menor grado de desarrollo económico”. Así, el prototipo de distribución de escaños articula, por un lado, el criterio demo-orientado y el régimen de asignación garantizada, y, por otro, el principio de proporcionalidad poblacional.

Este modelo define dos momentos en la distribución de los 130 escaños que fija la Constitución:

i) El de la asignación de un mínimo de curules por menor población y bajo grado de desarrollo económico a favor de aquellos departamentos que se sujeten a esa prescripción constitucional, bajo el principio de equidad. Dejando un resto de escaños de los 130.

ii) El de la distribución entre los nueve departamentos, según la cantidad de habitantes de esas unidades territoriales, siguiendo el principio de proporcionalidad. Con esto se cierra la distribución de los 130 curules.

El modelo boliviano es similar, en parte, a los de muchos otros casos y a la vez diferente, ya que ha incorporado el régimen de asignación garantizada, bajo el principio de equidad, que se debe seguir a la hora de construir la representatividad departamental.

Por lo tanto, no se debe perder de vista que la proporcionalidad y la equidad conforman los criterios y principios del modelo boliviano de distribución de escaños. Se trata de elementos que están determinados por el Derecho Constitucional Electoral del Estado Plurinacional, con el propósito de “hacer iguales a todos quienes de entrada son diferentes”.

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