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¿Tiene sentido federalizar Bolivia?

¿Federalismo? Si el modelo de descentralización boliviano fuera realmente aplicado, incluso conscientes de sus fallas de diseño, no tardaría uno en reconfirmar que más vale un Estado compuesto no federal altamente descentralizado, que uno federal rudamente centralizado.

La Razón / Franz X. Barrios Suvelza

00:01 / 17 de noviembre de 2013

El artículo 1 de la nueva Constitución de 2009 afirma, entre otras cosas, que Bolivia se constituye en un Estado “unitario”. Sin embargo, si uno contrasta esto con las decisiones sustantivamente descentralizadoras en los más de 30 artículos de la Parte Tercera de la misma Constitución dedicadas a la “Estructura y Organización territorial del Estado“, parece haber un cortocircuito.

No hay otra que llegar a la conclusión técnica fundamental de que el término “unitario” del artículo 1 se ha reducido a un simbolismo; que no sirve para averiguar en qué consiste el modo de Estado vigente en Bolivia. La definición del modo de Estado hay que buscarla, pues, entre los artículos 269 y 305 del nuevo texto constitucional. De ellos se desprende que, desde 2009, Bolivia es parte de la familia de estados compuestos. En otras palabras, Bolivia ya no es un Estado unitario. Como Estado compuesto que ahora es, comparte rasgos institucionales básicos con otras modalidades de estados compuestos como son las federales o autonómicas (de corte español o italiano). Por ejemplo, todos ellos comparten el rasgo nuclear de poseer niveles territoriales sub-estatales cuyas unidades componentes han sido beneficiadas con la potestad de legislación. Esto hace posible que cada unidad territorial pueda variar la política pública a escala subestatal. Entender que Bolivia es un Estado compuesto es el primer paso para definir correctamente lo que, territorial y estructuralmente, nos lega la nueva Constitución.

Sin embargo, con ello sólo se perimetra la familia a la que Bolivia pertenece, quedando pendiente precisar qué variante específica ocupa el país dentro de este grupo de los Estados compuestos. Con relación a esto, se desprende de la Constitución que Bolivia ha descartado clásicas modalidades de Estado compuesto como la federal y la autonómica.

Resulta que, a diferencia de estas alternativas, el modelo boliviano no se ha contentado con romper el monopolio nacional de legislación sólo en beneficio del nivel intermedio (como originalmente aspiraba Santa Cruz), sino que ha extendido este efecto al nivel municipal.

Es por eso que se puede afirmar que Bolivia es un Estado compuesto con tres niveles estructuralmente equipotentes: el nacional, el departamental y el municipal. Para nuestra Constitución no existen más que estos niveles territoriales con unidades conformantes que gozan de legislación. El nivel provincial, por ejemplo, no comparte esta cualidad. El lector despabilado se preguntará inmediatamente en qué quedan, entonces, la autonomía indígena y la regional.

¿No será que tenemos cinco en vez de sólo tres “niveles”? No. Para comenzar, ni la vía de autonomía indígena ni la regional conforman “un nivel” territorial. Además, la facultad de legislación —que es el pivote sobre el que gira la equipotencia interniveles— está prohibida para la región. En cuanto al caso indígena tal facultad sería asimilable sólo si el pueblo originario decidiera emplear este instrumento occidental llamado “ley” con lo cual, por cierto, se desviaría polémicamente del mandato de que se regule según sus propios usos y costumbres. Por estas y otras razones, la definición completa se puede leer así: Bolivia es un Estado cuya forma territorial es a) compuesta; b) tri-segmentada por ser sólo tres los niveles (nacional, departamental y municipal) en los que las unidades conformantes gozan de la facultad de legislación; más c) dos modalidades de autonomía puntuales y de carácter optativo: la indígena y la regional.

Hasta aquí me he referido a la configuración del modo de Estado en su formalización constitucional. Si bien este cariz es fundamental, no es suficiente si se trata de indagar el impacto real de tal decisión constitucional. Se requiere de un análisis adicional tanto sobre la calidad del diseño constitucional, como sobre la aplicación misma de los mandatos constitucionales.

En cuanto a lo primero, hay que reconocer que si bien los artículos referidos a la estructura territorial contienen avanzados criterios, no han podido ser redactados de forma técnicamente impecable. Especialmente los catálogos competenciales y las llaves de asignación competencial contienen más de una contradicción fruto de las negociaciones políticas y de las entendibles presiones de fines de 2008. Estas contradicciones varían en el daño que implican y muchas podrían ser atenuadas o por leyes o por decisiones del Tribunal Constitucional. Y es aquí donde entramos al segundo aspecto, el de la aplicación misma del modelo territorial. Una cosa es lo que una Constitución contenga como mandato y una otra diferente cómo los gobernantes de turno respetan y aplican tal mandato. La brecha en Bolivia entre el mandato constitucional por una estructura compuesta trisegmentada, por un lado, y su realización, por otro, es evidente.

Obviamente, en cualquier país la brecha constitución/aplicación es, hasta cierto punto, inevitable. Ya sea porque es natural que la traducción de un principio constitucional en operaciones concretas no sea perfecta, o ya sea porque un cambio monumental (y de tal magnitud es haber abandonado lo “unitario”) arrastra pesados procesos de aprendizaje.

Muchas veces, sin embargo, la brecha se agrava por razones menos benignas. Esto se da cuando los operadores toman decisiones que, ostensiblemente, no cuadran con la Constitución. Hay varias razones para que una brecha de tipo perjudicial se instale.

Primero hay que reconocer que el MAS nunca tuvo como prioridad el modo de Estado que finalmente surgió. El modo de Estado compuesto trisegmentado fue fruto del pacto constitucional. Es pues una criatura que el MAS se ve obligada a soportar más que cultivar. Es por eso que lo bueno y malo que tiene la Ley Marco de Autonomías de 2010, debe contextualizarse en función del desamorado vínculo que, legítimamente, le tiene el MAS a esta criatura pactada.

En segundo lugar, los autonomistas de la “media luna” se enfrascaron en insistir en unos estatutos hipertrofiados, distrayendo así, por su lado, las energías para dar vida coherente al mandato constitucional que, a pesar de sus varias incongruencias, contiene suficiente aire para descentralizar cualitativamente este país.

En tercer lugar está la dinámica misma de los clásicos sectores nacionales como la cartera de Hacienda que, en todo país, procurarán centralizar a como dé lugar.  En cuarto lugar está la dejadez de los actores subestatales mismos para explotar las potencialidades que les da el modelo constitucional.

Finalmente, en este panorama ya juega un rol decisivo el Tribunal Constitucional, que ha tenido decisiones acertadas para un control de daños, aunque también ha lanzado decisiones polémicas que cabe indagar para saber si han alentado o impedido una centralización que desborda el mandato constitucional.

En resumen, es entendible que, de cuando en cuando, parajes frustrados en el país lancen la idea de federalizarlo. Pero esas legítimas arengas no perciben que la estrategia coherente es más bien presionar porque se aplique el mandato constitucional. Si este modelo fuera realmente aplicado, incluso conscientes de sus fallas de diseño, no tardaría uno en reconfirmar, como se ha hecho hace tiempo en la ciencia política comparada, que más vale un Estado compuesto no federal altamente descentralizado, que uno federal rudamente centralizado.

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