La Gaceta Jurídica

Alcance de la CPEP y validez interna de las disposiciones internacionales (1)

Foto: noticiassin.com

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La Gaceta Jurídica / Oscar E. Alba Salazar

00:00 / 14 de diciembre de 2012

Propuesta

Ensayaremos la verificación (2) del alcance de las hipótesis de las reglas y normas de “reconocimiento” (3) constitucional que sostienen la aplicación y validez del derecho internacional en el sistema jurídico boliviano. Trabajaremos con los conceptos normativos que sustentan la validez/invalidez interna de las convenciones pactadas interestatalmente; sobre el principio monista o internacionalista que sostiene que esas reglas y normas son parte del bloque de constitucionalidad reconocido en la Constitución Política del Estado Plurinacional (cpep), de su sistema, de su jerarquía y, por tanto, de sus leyes de desarrollo (4).

Definimos el “control de convencionalidad” como aquella hermenéutica o modo de hacer jurídico (5), por el que las instituciones judiciales o administrativas, nacionales e internacionales (6), deben validar cotidianamente y en la práctica el cumplimiento de las normas internacionales (bilaterales o multilaterales) pactadas por el Estado y asumidas como derechos y obligaciones para el mismo, para sus ciudadanos o los extranjeros que beneficiados o perjudicados por esa normativa.

La verificación debe realizarse mostrando la vigencia y validez, como parte de la consonancia o disonancia normativa, de los principios y fines constitucionales, junto a la relevancia legislativa y doctrinal generada en el Derecho Internacional contemporáneo.

El alcance es importante para mostrar las sujeciones activas y pasivas que generan las convenciones y su uso (en especial jurisprudencial) y los derechos, obligaciones y garantías que instituyen para las personas de derecho público y privado que se reconocen como tales en las instituciones jurídicas del derecho Boliviano. Quizás lo complicado de este modo de ensayar consista en las dificultades de verificar la eficacia con que estas reglas o normas regulan el comportamientos de los actores o sujetos de derecho, por lo que en este campo únicamente podemos trabajar con percepciones o miradas intuitivas.

Entonces, si la verdad jurídica se expresa a través de la comprobación de la vigencia, validez, alcance y eficacia de la norma jurídica procedamos a su verificación, mediante el análisis de las funciones y competencias del Tribunal Constitucional Plurinacional (tcp) sobre el tema.

Las hipótesis conceptuales y normativas de este trabajo se expresan del siguiente modo:

Primera hipótesis o sobre el control previo de constitucionalidad

Art. 202 cpep. (Atribuciones del Tribunal Constitucional Plurinacional) (7) Conocer y resolver: 9. El control previo de constitucionalidad en la ratificación de tratados internacionales.

Atribución repetida en el art. 12, numeral 9 de la Ley del tcp No. 27 (ltcp) y como atribución de la Sala Plena en el art. 28.8 de la misma ley; específicamente reglada en los arts. 149 al 151 de la Ley 27

El tema es parte de las atribuciones consultivas del tcp (Cap. II del cpc), esta institución se halla facultada para “confrontar el texto de dichos instrumentos con la cpe, antes de su ratificación y determinar su constitucionalidad o inconstitucionalidad total o parcial” (art. 106 del cpc), existen algunas diferencias entre la ltcp y el cpc como en el plazo para emitir la declaración de constitucionalidad que en la primera es de 30 días y en la segunda es de 45.

Si algún tratado o convención negociada o firmada (8) por los representantes del Estado Plurinacional que se halle en camino a su ratificación internacional, negoció en su contenido derechos u obligaciones o modificaciones de éstos, contrarios a los principios, derechos y obligaciones constitucionales, se debe declarar su inconstitucionalidad (art. 109.I), inhibiendo su ratificación u obligando a plantear reservas en el caso de los tratados multilaterales (9) (art. 109.II).

Por inferencia o deducción lógica, las obligaciones convencionales pactadas son objeto de control previo de constitucionalidad, por tanto, los actos jurídicos internacionales que las contradigan deben ser objeto del control previo de constitucionalidad en su sentido normativo, peor aún si es una norma de Jus Cogens internacional (art. 64 de la CdV).

Es parte de su competencia conocer (ex oficio) posibles contravenciones de textos normativos internacionales vigentes, que siendo de aplicación jurídica interna y sobre todo preexistentes, obligan al estado boliviano y sus ciudadanos y son parte de la configuración constitucional del Estado Plurinacional (art. 410 de la cpep).

Una resolución o dictamen negativo tendrá efecto inhibitorio directo en la atribución gubernamental de “ratificación” (10) de los tratados asignada a la Asamblea Legislativa Plurinacional (alp) (art. 158 numeral 14 de la cpe).

Son tres las hipótesis de legitimación activa de los órganos ejecutivo y legislativo del Estado Plurinacional para solicitar o demandar este tipo de control (art. 107 cpc). Vale dejar sentado que el Control de Convencionalidad ante instituciones internacionales (judiciales o administrativas) goza de legitimación procesal propia (no derivada) y se halla contemplada en el Derecho Internacional y no en el Derecho Interno (ver estatutos y reglamentos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos), por lo que este control debe ser tramitado en sede.

Recordar el rol de las instituciones que se hallan con la responsabilidad de la representación legal del Estado, como son el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Procuraduría General del Estado (pge), que se halla a cargo de la defensa y prevención de los posibles actos contrarios a las convenciones, que pudieren ser cometidos por el Estado Plurinacional de Derecho, puesto que a “contrario sensu” de lo aquí descrito, son responsables del accionar internacional del Estado, en especial por la falta de cumplimiento de las disposiciones convencionales vigentes.

Los ciudadanos no pueden ejercitar este derecho sino a través del los órganos legislativo y ejecutivo, en ocasiones pueden requerir la intervención indirecta del Defensor del Pueblo, que a su vez se halla obligado a realizar la respectiva denuncia o petición al órgano legislativo o al ejecutivo.

Segunda hipótesis o control de la supremacía constitucional de las convenciones e instrumentos internacionales de derechos humanos y de derecho comunitario Art. 13, (Principio de Integralidad…) IV.- …Los derechos y deberes consagrados en esta Constitución se interpretarán de conformidad con los Tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Bolivia.

Art. 256, (Derechos Humanos en los Tratados e Instrumentos Internacionales) I.- Los tratados e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos que hayan sido firmados, ratificados o a los que se hubiera adherido el Estado, que declaren derechos más favorables a los contenidos en la Constitución, se aplicarán de manera preferente sobre ésta. II.- Los derechos reconocidos en la Constitución serán interpretados de acuerdo a los tratados internacionales de derechos cuando éstos prevean normas más favorables.

Art. 410, (Principio de Supremacía y Jerarquía Constitucional). II.- …El bloque de constitucionalidad está integrado, por los Tratados y Convenios internacionales en materia de Derechos Humanos y las normas de Derecho Comunitario, ratificadas por el país.

El sentido constitucional de preferencia, integración, interpretación y aplicación del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, contenido en los arts. 13, 256 y 410 de la cpep es claro como para que no queden dudas; sin embargo, este sentido fue ignorado en el art. 4 de la ltcp que repite su pertenencia al Bloque de Constitucionalidad, junto a las normas del Derecho Comunitario y más bien parece buscar la primacía del texto constitucional (art. 4, romano iv), sentido restrictivo que también se halla en el art. 6 de la misma Ley.

Entendemos que este control tiene mayor grado de legitimación en la normativa internacional y de mayor complejidad en su manejo jurídico (por la cantidad y calidad de la información necesaria) para los operadores del derecho en Bolivia (11).

Se promovió desde el accionar de los movimientos sociales que respaldaron la elaboración de una nueva constitución; se apoya en el consentimiento interestatal en la construcción del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y en el conocimiento que del mismo tienen las instituciones internacionales especializadas que realizan actividades en Bolivia, de manera especial las ong que fomentaron su inclusión en el imaginario de los movimientos sociales del país.

A futuro y para su uso profesional, uno de sus aspectos trascendentales será el conocimiento del origen de los conceptos legislativos y argumentativos sostenidos desde las políticas legislativas interestatales y de las Organizaciones Internacionales especializadas (12) o de las instituciones judiciales supranacionales, pues su utilización no será únicamente política sino institucional.

Quizá entre los criterios de alcance normativo corresponda tener en cuenta diferencias contextuales y gramaticales del Derecho Internacional General y del Derecho Internacional Americano, que de modo complementario podrían sostener la validez de las normas internacionales y de la jurisprudencia interamericana que las viene interpretando y desarrollando, por ello el tc y las autoridades judiciales del país, tienen la misión principal de vigilar el cumplimiento de estas reglas de reconocimiento, tienen a la vez la función del “control de convencionalidad” en sede estatal (nacional) de las instituciones interamericanas y generales legisladas en sede interestatal (internacional).

El reconocimiento de la supremacía del Derecho Internacional de los Derechos Humanos desde su integración normativa, su preferencia aplicativa, su razón interpretativa, hacen que los jueces y tribunales del país se encuentren obligados al cumplimiento del mismo y sus indudables efectos internos, se verán consolidados una vez que se accionen las normas interamericanas protectivas y garantizadoras de estos derechos.

En el art. 410 queda claro que las normas de Derecho Comunitario (bloque de constitucionalidad) a que alude son las normas del que genéricamente conocemos como derecho de integración y evidentemente muchas normas de este derecho, tanto las originarias como las derivadas merecen este reconocimiento y garantía constitucional, sin embargo, será tarea de la jurisprudencia constitucional identificar las normas comunitarias (subregionales, regionales, globales) que gozan de este privilegio constitucional.

Tercera hipótesis o el control de cumplimiento y la validez jurídica de los “tratados”

Art. 257. (Tratados Internacionales Ratificados con Rango de Ley). I.- Los tratados internacionales ratificados forman parte del ordenamiento jurídico interno con rango de ley.

Art. 410. (Principios de Supremacía y Jerarquía Constitucional) II.- …La aplicación de las normas jurídicas se regirá por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales.

1. Constitución Política del Estado.

2. Los tratados internacionales.

3. Las leyes nacionales, estatutos autonómicos, cartas orgánicas y…

Disposición transitoria novena de la cpe (Renegociación de Tratados Internacionales Contrarios a la Constitución). Los tratados internacionales anteriores a la Constitución y que no la contradigan se mantendrán en el ordenamiento jurídico interno con rango de ley. (…).

Parece necesario distinguirlos por la cantidad de partes (Estados u organizaciones internacionales) que intervienen en muchos de estos tratados, que son también conocidos como convenciones (13) y que pueden ser bilaterales o multilaterales (14). Es un derecho de los Estados prestar o no su consentimiento para obligarse por los tratados (convencionalidad), el pacta sunt servanda (15), que se halla en la base del concepto de “control de convencionalidad” permite su aplicación a los tratados en general.

Si los tratados pactan derechos y obligaciones para el Estado boliviano, en relación a los demás Estados y con las denominadas organizaciones internacionales y son parte de las instituciones reconocidas por el Derecho Internacional Público –a su vez– estos mismos “tratados” en muchos casos están formados por normas y reglas que otorgan derechos y obligan a los ciudadanos (personas naturales o jurídicas) de cada Estado parte del mismo o a los extranjeros (16) que residen en él, por ejemplo, como ocurre con los tratados que refieren a los derechos civiles y comerciales de la población domiciliada en un país, estamos en presencia del Derecho Internacional Privado.

Autores de diverso origen nacional reconocen que el derecho comunitario o de integración contiene un derecho derivado, que se basa en tratados de derecho internacional al que reconocen como derecho originario, al que se aplicarían las mismas reglas de reconocimiento que a los tratados en general, por lo que las prescripciones constitucionales referidas serían de plena aplicación al derecho comunitario.

Desde el momento de su aprobación, ratificación accesión o adhesión (17), desde su inclusión o mantenimiento en el sistema jurídico interno, como ocurre con los tratados validados por los artículos constitucionales en análisis; las instituciones judiciales y administrativas del país se hallan sujetas a las normas y reglas en los tratados y a las de control de constitucionalidad y legalidad que se aplican sobre cualquier disposición legislativa interna, es decir, a ellas son aplicables los principios, derechos y garantías reconocidos por la cpep en su condición de norma interna de carácter imperativo o en algunos casos como derecho dispositivo.

Dejando constancia expresa de su intrascendencia normativa para el orden jurídico interestatal (derecho internacional) que considera al derecho interno o estatal, como parte de los hechos a ser tomados en cuenta en una controversia pero no como el derecho aplicable a la solución de la controversia. Los mandatos de la normativa y la jurisprudencia asentadas sobre los principios del derecho internacional de la Carta de la onu y la resolución 2625 de la ag de la onu, deben ser tomados en cuenta para la aplicación interna del derecho internacional.

Cuarta hipótesis o el control de la denuncia de los tratados internacionales

Art. 260. (Denuncia de los Tratados Internacionales). I. La denuncia de los tratados internacionales seguirá los procedimientos establecidos en el propio tratado internacional, las normas generales del Derecho Internacional, y los procedimientos establecidos en la Constitución y la ley para su ratificación. II. La denuncia de los tratados ratificados deberá ser aprobada por la alp antes de ser ejecutada por la Presidenta o Presidente del Estado. III. Los tratados aprobados por referendo deberán ser sometidos a un nuevo referendo antes de su denuncia por la Presidenta o Presidente del Estado.

La parte pertinente de la disposición transitoria novena de la cpep (Renegociación de Tratados Internacionales Contrarios a la Constitución). (…) En el plazo de cuatro años desde la elección del nuevo Órgano Ejecutivo, éste denunciará y, en su caso, renegociará los tratados internacionales que sean contrarios a la Constitución.

Si la denuncia o renegociación de los tratados contrarios a la Constitución es una obligación constitucional (disposición transitoria novena), la forma o el procedimiento de su denuncia tiene también la misma naturaleza, puesto que el art. 260 establece que esas acciones legales seguirán los procedimientos establecidos en el propio tratado internacional, las normas generales del Derecho Internacional y los procedimientos establecidos en la Constitución y la ley para su ratificación.

La institución de la denuncia es controversial en el derecho internacional, puesto que si los tratados o pactos deben cumplirse de buena fe (pacta sunt servanda), no es razonable –jurídicamente hablando– que una de las partes pueda dejar de cumplir unilateralmente (denuncia), lo que se pactó bi o multilateralmente, sin embargo, su tolerancia estaría asentada en el principio de soberanía, que continúa siendo el refugio final de los intereses estatales.

La Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969, contempla la denuncia de un modo indirecto en sus numerales 42, 56 y su procedimiento en el 65 y siguientes, que son referentes de la comunidad internacional, en el caso de Bolivia como derecho consuetudinario o como firmante de la convención.

Conclusiones

Cerca de la interpretación jurisprudencial fundada en las normas y reglas del derecho internacional (18) podrá notarse que los efectos de esas disposiciones normativas son observadas por el Estado y sus ciudadanos, estos últimos en la medida en que cuentan con la información de sus contenidos y razones de manera eficaz y oportuna, hallándose dispuestos a accionarlos en sede internacional.

No existen dudas sobre la vigencia y validez de los cuatro momentos del control de convencionalidad insertos en la normativa constitucional boliviana, así podemos afirmar que le son aplicables los procedimientos correspondientes a las diferentes acciones de defensa insertas en la cpep.

Se puede apreciar tras el accionar particularizado de los órganos del estado y su concordancia o discordancia con el accionar de las instituciones internacionales, una tendencia al reconocimiento de un monismo jurídico inserto en la normativa constitucional boliviana vigente.

Se debe observar posibles reacciones en contra de la aplicación, interpretación, uso de la internacionalización o el monismo jurídico, sobre todo a partir de posibles disensiones aplicativas que el órgano ejecutivo adopta (19), sobre el alcance de las normas relativas a los derechos de los pueblos indígenas contenidos en resoluciones, declaraciones y sobre todo jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sobre hechos y actos de trascendencia convencional accionados en el país, las interrogantes sobre el cumplimiento de los mandatos constitucionales y sus respectivos controles parecen trascender el alcance de las hipótesis que acabamos de desarrollar.

8. Bibliografía.

Alba, Oscar y Castro, Sergio (Coord), Manual de Derecho Internacional Público, Editorial Kipus, Cochabamba-Bolivia, 2012.

Cordero Caraffa, Carlos: Constitución Política del Estado del 2009 (Versión Pedagógica), Editorial Gente Común, La Paz-Bolivia, 2010.

Hart. H.L.A., El Concepto de Derecho, Ed. Abeledo Perrot, Buenos Aires, Argentina, 1963.

Ley No. 027 del tcp de 6 de Julio del 2010

Ley de Procedimientos Constitucionales de 20 de Junio del 2012.

Notas

1. Trabajo en base a un artículo del autor en la Revista Electrónica del idei-Bolivia.

2. Pese a que no es objeto de este ensayo, denotar nuestra adscripción al criterio de verdad jurídica que se funda en la corrección, vigencia, validez y alcance de las normas jurídicas.

3. En el sentido hartiano de normas constitucionales, que dan vigencia o validez a otras normas.

4. Específicamente la Ley del Tribunal Constitucional No. 27 de 6 de julio del 2010, y el Código Procesal Constitucional, vigente desde el 6 de Agosto del 2012, para un análisis genérico de la relación entre Derecho Internacional y Derecho Interno, véase, el Tema 2 del Manual de Derecho Internacional Público, idei, 2012.

5. Judicial, administrativo o de instituciones privadas con jurisdicción como las arbitrales.

6. Nestor Pedro Saguez nos hace notar que pueden denominarse en sede nacional o en sede internacional en su artículo sobre el Control de Convencionalidad publicado en la revista electrónica del idei en su No. 44.

7. Este nomen juris y el de los de otros artículos fueron propuestos por Carlos Cordero C.

8. Para el uso conceptual y técnico de los términos del derecho de los tratados, nos referimos a la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, firmada en Viena en 1969.

9. El uso o la práctica internacional, prefiere la denominación de convenciones para los tratados multilaterales, sin que esta sea una regla jurídica.

10. Que técnicamente debe entenderse como una “aprobación interna” para su posterior y certera “ratificación internacional” como acto de Estado realizado a través de su órgano ejecutivo.

11. El “Poder Judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

12. Como en Bolivia ocurre respecto al Derecho Indígena Originario Campesino, apoyado en la Resolución 169 de la OIT y en la Declaración de la onu sobre el mismo tema.

13. Cabe hacer notar que en el uso académico, los términos tratado y convención son sinónimos.

14. En realidad esta distinción no expresa con su importancia cuantitaviva, puesto que en los multilaterales, encontraremos trilaterales (tres) o también desde perspectivas territoriales como generales, regionales o subregionales y por materias entre otras clasificaciones.

15. Debe entenderse en el sentido de que los pactos, tratados o convenciones deben cumplirse por quienes prestaron su consentimiento.

16. Sea que este derecho pueda ser identificado como armónico o como uniforme como se lo cataloga en la doctrina del Derecho Internacional Privado

17. Para lo referido al uso técnico de los conceptos del derecho de los tratados, ver la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 o su complementaria para las Organizaciones Internacionales de 1986.

18. En especial la de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, pero también la de la Corte Internacional de Justicia y otras.

19. El desenlace de la consulta en el Tipnis será debatida en sede internacional.

Es abogado miembro de IDEI-Bolivia. Ensayo expuesto en la III Convención Boliviana de Derecho Internacional en Oruro en octubre.

Tomado de: Revista del Instituto de Estudios Internacionales IDEI-Bolivia, año 2, 2do Nº especial, noviembre de 2012.

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