La Gaceta Jurídica

El Defensor de los Derechos Humanos en Bolivia y un informe censurado

(Parte final)

Marcha por el TIPNIS

Marcha por el TIPNIS Foto: isiborosecure.blogspot.com

La Gaceta Jurídica / Alan E. Vargas Lima

23:01 / 20 de diciembre de 2011

Conforme se puede ver, las tareas que le asigna la Constitución al Defensor del Pueblo lo configuran como un contralor de la legalidad y la conciencia ética en el ejercicio del poder, dado que al asumir el papel de responder públicamente ante los actos contrarios a los derechos humanos y/o derechos fundamentales de la ciudadanía, su accionar equivale y contribuye a una lucha frontal contra la corrupción, la desviación y el abuso de poder, así como la impunidad, reafirmando el principio de responsabilidad en el ejercicio de la función pública, consagrado también por la misma Constitución.

Asimismo, esta institución de establece como un mecanismo idóneo de mediación y solución de conflictos, por lo que el Defensor del Pueblo, antes de ser un vocero de la confrontación, asume una posición que, a través de la persuasión, la mediación y la conciliación, permite resolver los eventuales conflictos que se le presenten, fortaleciendo así la vigencia de los valores éticos y constitucionales, así como la práctica de la tolerancia.

Cabe definirlo como un promotor de la vigencia social de la Constitución, dado que se constituye en un mecanismo operativo para que los derechos y garantías contemplados en la Ley Fundamental sean respetados en la cotidianidad. En este sentido, el comportamiento y actividades del Defensor del Pueblo deben contribuir a la reducción de las desigualdades y la vulnerabilidad de los sectores socialmente más vulnerables ante las diferentes prácticas burocráticas en el sector público, por lo que su creación indudablemente constituye un aporte al desarrollo de la cultura democrática en sociedad, que marca los límites legales de la actuación del poder público.

Por estas razones, su acertada incorporación a la Constitución boliviana con las funciones que se le han asignado hacen del Defensor del Pueblo una institución de fortalecimiento de la democracia y la gobernabilidad, dado que no solamente abre canales de participación ciudadana directa para hacer posible el ejercicio del derecho de petición (1) con el fin de precautelar los derechos ciudadanos y de la comunidad, sino que también aporta al mejor funcionamiento de la administración estatal y de las entidades que prestan servicios públicos, generando así una convivencia social más integrada y menos conflictiva (2). 4. Las facultades del Defensor del Pueblo en Bolivia

En la configuración del Defensor del Pueblo en Bolivia, efectuada a través de la reforma constitucional de 1994, se establecieron diversas atribuciones (artículo 129) que pueden ser reunidas y clasificadas en tres áreas principales de su actividad:

1) Facultades de investigación; siendo deber de ésta institución realizar investigaciones a instancias del interesado, o también de oficio, que conduzcan al esclarecimiento de los actos de la administración y sus agentes que hubieran afectado algún derecho humano o fundamental del ciudadano, con el fin de corregir las situaciones que motivaron los reclamos y así promover la restitución de los derechos vulnerados.

2) Facultades de promoción del buen funcionamiento y eficiencia de la Administración Pública; que se ejercitan a tiempo de responder a situaciones presumiblemente injustas que los órganos del poder público pueden provocar en la ciudadanía, formulando advertencias, recomendaciones y recordatorios legales dirigidos a autoridades, funcionarios y servidores públicos, debiendo promover medidas correctivas en defensa de los intereses legítimos de la población.

3) Facultades de defender, promover y divulgar los derechos humanos; a cuyo efecto el Defensor del Pueblo, además de poder formular recomendaciones, recordatorios de deberes legales y advertencias para la restitución de derechos vulnerados, se encuentra legalmente habilitado para ejercitar e interponer los Recursos y Acciones Constitucionales correspondientes, pudiendo promover la adopción de medidas legislativas que establezcan mecanismos de protección de estos derechos, a cuyo efecto podrá realizar los programas de difusión y capacitación necesarias. 5. La Defensoría del Pueblo en la Nueva Constitución de 2009

Actualmente, la Nueva Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia (ncpe), aprobada el 2009, asigna la función de Defensa de la Sociedad a la Defensoría del Pueblo y, a este efecto, en su artículo 218 establece que: “I. La Defensoría del Pueblo velará por la vigencia, promoción, difusión y cumplimiento de los derechos humanos, individuales y colectivos que se establecen en la Constitución, las leyes y los instrumentos internacionales. La función de la Defensoría alcanzará a la actividad administrativa de todo el sector público y a la actividad de las instituciones privadas que presten servicios públicos. II. Corresponderá asimismo a la Defensoría del Pueblo la promoción de la defensa de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, de las comunidades urbanas e interculturales y de las bolivianas y los bolivianos en el exterior. III. La Defensoría del Pueblo es una institución con autonomía funcional, financiera y administrativa, en el marco de la ley. Sus funciones se regirán bajo los principios de gratuidad, accesibilidad, celeridad y solidaridad. En el ejercicio de sus funciones no recibe instrucciones de los órganos del Estado”.

Aquí resalta la función de la Defensoría del Pueblo destinada a velar por la vigencia de los derechos humanos, individuales y colectivos, promocionándolos, difundiéndolos y cumpliendo y recomendando su cumplimiento, sea que estén establecidos por la Constitución, por las Leyes (nacionales, departamentales o municipales), o bien por los instrumentos internacionales ratificados por Bolivia, esto en concordancia con las previsiones contenidas en el artículo 13, parágrafo IV constitucional, en donde se establece expresamente que “los tratados y convenios internacionales ratificados por la Asamblea Legislativa Plurinacional, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de Excepción prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Constitución se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Bolivia”.

En complemento, la Constitución también declara que “el Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos” (artículo 14, parágrafo III constitucional), de lo cual se puede inferir que el nuevo Estado Plurinacional de Bolivia, a través de la Constitución, ha decidido seguir la tendencia de otorgar una jerarquía especial con aplicación preferencial a los tratados y/o convenciones internacionales que consagran derechos humanos a favor de los ciudadanos, cuya observancia y resguardo actualmente se encuentra a cargo de la Defensoría del Pueblo.

Ahora bien, de la norma constitucional anteriormente transcrita, también es rescatable considerar que la función de la Defensoría del Pueblo extiende sus alcances a la actividad administrativa de todo el sector público y a la actividad de las instituciones privadas que presten servicios públicos, esto en resguardo de los derechos de la ciudadanía, que eventualmente podrían encontrarse en peligro o en virtual estado de vulneración, a cuyo efecto esta instancia está encargado de su resguardo y protección, a través de los mecanismos jurisdiccionales previstos constitucionalmente, debiendo considerarse además que ahora, merecen especial atención también los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos (artículos 30 al 32 constitucionales),  así como de las comunidades urbanas e interculturales, y de las bolivianas y los bolivianos en el exterior, cuya promoción y defensa debe ser ejercida por la misma Defensoría, afianzando así su misión principal de lucha por la vigencia y respeto de los derechos humanos.

Por otro lado, a fin de garantizar la autonomía funcional e independencia del Defensor de los Derechos Humanos en el Estado Plurinacional de Bolivia, se ha previsto constitucionalmente que la Defensoría del Pueblo es una institución con autonomía funcional, financiera y administrativa, en el marco de la ley, debiendo regir sus funciones bajo los principios de gratuidad, accesibilidad, celeridad y solidaridad, no pudiendo recibir ninguna instrucción de los órganos del Estado durante el ejercicio de sus funciones –a ser desarrolladas por un periodo de seis años, sin posibilidad de nueva designación–, así como tampoco puede ser objeto de persecución, detención, acusación ni enjuiciamiento por los actos realizados en el ejercicio de sus atribuciones (artículo 219 constitucional), gozando de inmunidad en atención a su investidura durante el ejercicio de sus funciones.

En este sentido, la Defensora o el Defensor del Pueblo puede ser designado(a) por al menos dos tercios de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional (artículo 220 constitucional), requiriéndose de convocatoria pública previa y calificación de capacidad profesional y méritos a través de concurso público entre personas reconocidas por su trayectoria en la defensa de los Derechos Humanos, condición indispensable para el desarrollo de las funciones que le corresponde desempeñar, siempre y cuando cumpla con las condiciones generales de acceso al servicio público, además de contar con treinta (30) años de edad cumplidos al momento de su designación y sobre todo tener probada integridad personal y ética, determinada a través de la observación pública (artículo 221 constitucional).

Ahora bien, entre las atribuciones asignadas a la Defensoría del Pueblo (artículo 222 constitucional), se prevé interponer las acciones de Inconstitucionalidad, de Libertad, de Amparo Constitucional, de Protección de Privacidad, Popular, de Cumplimiento y el Recurso Directo de Nulidad, sin necesidad de mandato; presentar proyectos de Ley y proponer modificaciones a Leyes, Decretos y Resoluciones no judiciales en materias de su competencia;  investigar, de oficio o a solicitud de parte, los actos u omisiones que impliquen violación de los derechos, individuales y colectivos, que se establecen en la Constitución, las leyes y los instrumentos internacionales e instar al Ministerio Público al inicio de las acciones legales que correspondan; solicitar a las autoridades y servidores públicos información respecto a las investigaciones que realice la Defensoría del Pueblo, sin que puedan oponer reserva alguna (a cuyo efecto las autoridades y los servidores públicos tienen la obligación de proporcionar a la Defensoría del Pueblo toda la información que solicite en relación con el ejercicio de sus funciones);  formular recomendaciones, recordatorios de deberes legales y sugerencias para la inmediata adopción de correctivos y medidas a todos los órganos e instituciones del Estado y emitir censura pública por actos o comportamientos contrarios a dichas formulaciones, entre otras.

Por último, cada año, la Defensora o el Defensor del Pueblo debe informar a la Asamblea Legislativa Plurinacional y al Control Social sobre la situación de los derechos humanos en el país y sobre la gestión de su administración, pudiendo ser convocada o convocado en cualquier momento por la Asamblea Legislativa Plurinacional o el Control Social para rendir informe respecto al ejercicio de sus funciones (3).

Conclusión Preliminar

De las normas previstas por la Constitución, se infiere que el Defensor del Pueblo, en cumplimiento del deber constitucional de velar por la vigencia, promoción y cumplimiento de los derechos humanos, individuales y colectivos, establecidos en la Constitución y en las leyes y los instrumentos internacionales de protección de los Derechos Humanos, tiene la obligación constitucional de actuar en defensa de los derechos fundamentales de las personas –entre ellos el  derecho al medio ambiente (4)– que nos corresponden a todos los bolivianos, en general, y a los Pueblos Indígenas Originarios que viven en la zona del Territorio Indígena Parque Nacional Isiboro Sécure (Tipnis) en particular, mismos que fueron desconocidos y suprimidos flagrantemente por la represión violenta ejercida por miembros de la Policía Nacional en contra de los Marchistas, debiendo considerarse también la existencia de intereses comerciales extranjeros y compromisos inconsultos, contraídos en esferas gubernamentales a nombre del pueblo boliviano, lo cual pretende mimetizarse con supuestos planes de desarrollo e integración, que ciertamente no resisten una mínima  evaluación de impacto ambiental (5), como ha quedado demostrado en el transcurso del conflicto.

Ahora, bien, de lo expuesto anteriormente, y de acuerdo a la naturaleza persuasiva de las atribuciones que debe desarrollar el Defensor del Pueblo, evidentemente esta autoridad puede investigar de oficio aquellos actos u omisiones que impliquen violación de los derechos individuales y colectivos de la población, establecidos en la Constitución, las Leyes y los instrumentos internacionales de protección de los Derechos Humanos, y como resultado de dicha investigación podrá requerir e instar al Ministerio Público el inicio de las acciones legales que correspondan en el marco de sus atribuciones –lo que no implica duplicidad alguna de funciones, sino que debe actuar en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la sociedad–, siendo indudablemente necesario que a éste efecto, pueda y deba elaborar un Informe detallado sobre las circunstancias, fechas, momentos y lugares en que se hubiera producido la vulneración de derechos humanos, identificando a los presuntos responsables de esta situación irregular.

Sin embargo, lamentablemente, la Constitución no autoriza en ninguna parte de su contenido, la emisión de Informes Defensoriales con carácter vinculante u obligatorio, dado que dichos pronunciamientos –por su naturaleza informativa– únicamente surten efectos en calidad de opinión autorizada  –proveniente de una autoridad pública designada por nuestros representantes nacionales reunidos en la Asamblea Legislativa Plurinacional¬ (artículo 161, numeral 8 constitucional)–, destinada a poner en evidencia la existencia o no de la vulneración a los derechos humanos de una o varias personas individuales o de un determinado sector de la población (en este caso, los pueblos indígenas que protagonizaron la Marcha en Defensa del tipnis), a efecto de que se adopten con carácter inmediato las acciones legales y las medidas legislativas pertinentes encaminadas a la reparación de ésta situación, mas no puede ser interpretado un  Informe Defensorial como un instrumento vinculante o de cumplimiento obligatorio, semejante a una sentencia judicial que deba imponer sanciones.

Esto resultaría un evidente contrasentido respecto a la magistratura de la persuasión que debe desempeñar la Defensoría del Pueblo, sin capacidad de coerción, y ninguna facultad de imposición de sanciones, lo que a su vez implica la imposibilidad de asumir funciones que no le competen, salvo la necesidad de individualizar a los presuntos responsables de la vulneración de derechos para que las instancias competentes –Ministerio Público y Órgano Judicial– lleven adelante la investigación respectiva en el marco específico de sus atribuciones, a fin de evaluar el grado de responsabilidad de las personas y/o autoridades involucradas, así como las sanciones a que serían pasibles por su acción u omisión vulneradora de los derechos humanos de la población.

Pensamos que ahí radica la naturaleza del Informe Defensorial difundido el 23 de noviembre de 2011, mismo que ciertamente fue elaborado en base a la propia inspección in situ que hizo el Defensor del Pueblo al lugar del conflicto (Yucumo), además de entrevistas y testimonios de quienes fueron objeto de una represión desmedida, conforme lo ha evidenciado la población boliviana a través de las imágenes de los medios de comunicación televisivos; motivo por el cual, era previsible que se identificara directamente a los miembros de la Policía Nacional como responsables de estos hechos violentos, sin que el cumplimiento de órdenes superiores pueda eximirlos de su responsabilidad directa, quedando sin embargo, pendiente la identificación sobre la autoría o fuente de origen de las órdenes emitidas desde la sede de Gobierno.

La Paz, 10 de diciembre de 2011.

Homenaje al 63 Aniversario de la Declaración Universal de los Derechos Humanos

Notas

1. El art. 24 de la Constitución Política del Estado establece que “toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”. Así también, el art. 7 inc. h) de la CPE abrogada disponía el derecho fundamental de toda persona “a formular peticiones individual o colectivamente”. Al respecto la jurisprudencia constitucional, ha señalado que el derecho de petición “…es la facultad o potestad que tiene toda persona para dirigirse, individual o colectivamente ante las autoridades o funcionarios públicos, lo que supone el derecho a obtener una pronta resolución, ya que sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho. En consecuencia, el ejercicio del derecho supone que una vez planteada la petición, cualquiera sea el motivo de la misma, la persona adquiere el derecho de obtener pronta resolución, lo que significa que el Estado está obligado a resolver la petición. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa. Sin embargo, la obligación del Estado no es acceder a la petición, sino resolverla. (…) En consecuencia, solo en la situación en que transcurridos los términos o plazos que establece la ley, el Estado, a través del funcionario o autoridad correspondiente, no emite respuesta alguna, el derecho de petición resulta desconocido o vulnerado”. Así las SSCC 0189/2001-R, 1366/2004-R y 0925/2004-R, entre otras. Además, el Tribunal Constitucional ha manifestado que el derecho de petición es un “…derecho fundamental cuyo núcleo esencial comprende la respuesta pronta oportuna, resolviendo en lo posible la petición en sí misma, es decir, resolviendo el asunto objeto de la petición (…) la respuesta para que sea oportuna tiene que comprender y resolver el fondo de lo pedido y ser comunicada al peticionario, caso contrario se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición”. Así la SC 0272/2005-R de 30 de marzo. De igual manera, ha puntualizado que la respuesta debe ser motivada por cuanto el derecho de petición se puede estimar como lesionado cuando la autoridad a quien se presenta una petición o solicitud no la atiende, es decir, no la tramita ni la responde en un tiempo oportuno o en el plazo previsto por ley; de forma que cubra las pretensiones del solicitante, ya sea exponiendo las razones del porque no se la acepta, explicando lo solicitado o dando curso a la misma, en cualquiera de los casos donde se omita dar los motivos sustentados legalmente o de manera razonable, se tendrá por vulnerado el derecho. Razonamiento asumido por la SC 0025/2005-R de 10 de enero. Ahora bien, conforme a la Constitución Política del Estado y la jurisprudencia constitucional, se ha establecido que al accionante le corresponde demostrar los siguientes hechos: a) La formulación de una solicitud expresa en forma oral o escrita; b) Que la misma hubiere sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) Que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable; y, d) Se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad demandada y no existan otras vías para lograr la pretensión (SC 0768/2010-R de 2 de agosto), disponible virtualmente en: http://www.tribunalconstitucional.gob.bo/

2. RIVERA S., José Antonio; JOST, Stefan y otros. Obra Citada. Pág. 348.

3. Sobre las disposiciones constitucionales contenidas en el proyecto de Constitución aprobado por la Asamblea Constituyente en Bolivia, modificado por el entonces H. Congreso Nacional el 2008, han surgido diversas críticas y opiniones autorizadas en sentido de que se habría omitido definir el régimen de responsabilidad jurídica emergente de la función pública en general; al respecto se ha señalado que, “(…) En efecto, entre las atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia, simplemente se hace referencia a que esa instancia tiene la atribución de conocer del juicio de responsabilidades contra el Presidente y Vicepresidente del Estado, más no hace mención alguna a las otras altas autoridades nacionales y departamentales, como los Ministros de Estado, Prefectos de Departamento, Contralor General de la República, vocales de la Corte Nacional Electoral, Defensor del Pueblo; Procurador General del Estado; Rector de la Universidad estatal; embajadores; y esa omisión da lugar a varias preguntas obligadas ¿el juzgamiento de esas autoridades será competencia de los Tribunales Departamentales?, o en su defecto ¿esas autoridades no tendrán responsabilidad jurídica?, o finalmente ¿esas autoridades no gozarán de fuero constitucional y serán juzgados como cualquier ciudadano por los tribunales ordinarios de instancia?; de ser ésta última la razón para esa ausencia normativa, resultaría lamentable para el Estado de Derecho toda vez que expondría a esas altas autoridades al uso abusivo del derecho de acceso a la justicia, ya que a diario se plantearían acciones penales, por ejemplo, contra los Ministros de Estado al grado que estas autoridades tendrían que pasar su tiempo asumiendo defensa ante las acciones penales y no cumpliendo su labor específica; debe entenderse que el fuero constitucional no es una protección a la persona sino a la investidura para garantizar la independencia del respectivo órgano constitucional en el desempeño de sus funciones (…)”, RIVERA SANTIVÁÑEZ, José Antonio. “Hacia Una Nueva Constitución. Luces y Sombras del Proyecto modificado por el Parlamento”. Cochabamba (Bolivia): FUNDACIÓN KONRAD ADENAUER, FUNDAPPAC y Oficina Jurídica para la Mujer, 2008. Pág. 95.

4. Al respecto, es útil consultar el Libro de mi autoría: El Derecho al Medio Ambiente en la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia. La Paz (Bolivia): LIDEMA, 2011. Disponible en: http://t.co/cQMDdaJn

5. Una reciente Evaluación Ambiental Estratégica en referencia a la inviabilidad de la carretera planificada para atravesar el Tipnis está disponible en: http://t.co/39OOtIh8

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