La Gaceta Jurídica

Estructura jurídica e institucional de la seguridad y defensa en el Estado Plurinacional

(Parte I)

Estructura jurídica e institucional de la  seguridad y defensa en el Estado Plurinacional

Estructura jurídica e institucional de la seguridad y defensa en el Estado Plurinacional

La Gaceta Jurídica / Guehiza Zeballos Grossberger

00:00 / 10 de agosto de 2012

En la modernidad los Estados fueron produciendo un ordenamiento jurídico específico de aquellas temáticas más relevantes para su consolidación como tales, donde la seguridad y defensa cobran una particular relevancia a partir de los permanentes conflictos internacionales que constituían una latente amenaza a la soberanía e independencia de éstos, sin embargo, hoy en día, las políticas adoptadas en estos ámbitos no sólo van a contrarrestar amenazas de carácter externo, sino condiciones internas de los estados que les brinden un estatus de seguridad.

La Constitución Política del Estado (cpe) de Bolivia establece como una función estatal la de Control, Defensa de la Sociedad y Defensa del Estado (1), además de garantizar el desarrollo, bienestar y seguridad de las personas, pueblos y comunidades…; por tanto, se obliga a hacer posible una convivencia pacífica y ordenada, función que sólo puede cumplirse a través de la eficacia de un ordenamiento jurídico que funcione bajo una distribución equilibrada del poder en los órganos e instituciones del Estado.

Bajo esta lógica nuestro país estableció disposiciones constitucionales destinadas a la defensa de los más altos intereses nacionales así como las condiciones esenciales de existencia, como ser la independencia y soberanía, encomendando esta labor a diversas instituciones gubernamentales a las cuales haremos mención más adelante.

En el desarrollo del presente trabajo se intenta explicitar los principios normativos desde los cuales se describe y analiza el ordenamiento jurídico e institucional de la seguridad y defensa en Bolivia, cuya especial complejidad hará necesaria la utilización de dos enfoques, la teoría de los sistemas jurídicos y la teoría de los campos de Bordieu, que nos permitirán entender estos tópicos no sólo como objeto de normativización, sino como campos interrelacionados entre sí.

El campo de la seguridad y defensa en Bolivia

Cada sociedad puede ser representada como un cosmos donde existen microcosmos independientes que poseen su propia lógica y especificidad, definidos por las posiciones e intereses que ocupa en dicho espacio, esta teoría fue desarrollada por el sociólogo Pierre Bordieu, quien observa a la sociedad como un conjunto de campos relacionados entre sí y a la vez relativamente autónomos (2), corriente que puede ser bastante útil para poder entender la estructura jurídica e institucional de la seguridad y defensa en nuestro país.

Si nos detenemos a pensar en los campos existentes en nuestra sociedad, podemos fácilmente identificar un campo político, uno económico-jurídico y otro científico-artístico-cultural, cada uno de estos caracterizado por la existencia de tres elementos:

1) habitus, entendido como las prácticas y principios de visión del mundo social adquiridas y comunes de los actores que pertenecen a un determinado campo;

2) capital, conformado por los recursos del campo, estos pueden ser de carácter económico, cultural, social y simbólico, y

3) intereses o posiciones que definen la existencia y especificidad del campo como tal.

Entonces, ¿el binomio seguridad y defensa podrá ser entendido como un subcampo del campo político o se constituirá como un campo autónomo en sí? Desde el punto de vista de Bourdieu; el campo político se caracteriza por la concentración del capital político en pocas manos, entendido éste como los instrumentos materiales y culturales necesarios para movilizar a grupos sociales, esta capacidad se halla determinada por la capacidad de producir un principio de visión de mundo social y la de inspirar confianza y certidumbre de que su retórica es verdadera, si traducimos esta caracterización al campo político boliviano, el gobierno legal y legítimamente constituido por la certidumbre que causó un determinado proyecto de gobierno se halla con el monopolio del capital político necesario para movilizar a diversos grupos sociales en consecución de su visión de mundo social.

Dicho de otra manera, tiene a su disposición el poder y los órganos de Estado para alcanzar el fin supremo establecido para el Estado boliviano, en este caso denominado el “Vivir Bien” (3). Ahora toca analizar qué capital pose el campo político para hacer efectivas sus disposiciones e intereses.

En principio, tiene bajo su dirección la política jurídica a través de la cual normativizará los subcampos que considere necesarios para el óptimo funcionamiento del Estado, cuenta con órganos de poder que ejercerán sus funciones en el ámbito de las competencias delegadas a éstos y, finalmente, tiene el monopolio legal y legítimo de la fuerza, recurso que se halla institucionalmente conferido a la policía boliviana y las Fuerzas Armadas, en función al ámbito de competencias delegadas por el gobierno central para la consecución de la seguridad del Estado, cuya diferenciación institucional radica en el establecimiento de sus dos componentes.

La seguridad externa, considerada como todos aquellos mecanismos con los que nuestro Estado se protege de agresiones, oposiciones o presiones externas, función que estará a cargo de las Fuerzas Armadas de Bolivia (4), y la seguridad interna, concebida como el conjunto de condiciones orientadas a proporcionar las garantías necesarias para el desarrollo de las actividades económicas, políticas y sociales, para preservar a la colectividad nacional de los peligros que contra su supervivencia, integridad y logro del bienestar general pueden surgir en su interior, estará a cargo de la Policía Boliviana (5).

Bajo este enfoque el binomio seguridad y defensa puede ser entendido como un subcampo del campo político, puesto que carece de autonomía y su producción es dirigida al interior del propio campo, aunque ciertamente pueden generar repercusiones en el campo social en general (la defensa de la soberanía e independencia del estado).

Hecha esta identificación resultará más fácil describir las características de este subcampo. En primer lugar haremos referencia a su ubicación, la seguridad y la defensa se hallan en el nivel estratégico nacional, es decir, en el más alto nivel de planificación de las políticas del Estado, el cual se encuentra limitado a especialistas cuyo entrenamiento especial permite adquirir los códigos necesarios para la sobrevivencia en él, códigos que, necesariamente, se hallan validados por una norma suprema (la Constitución),

Estos códigos regulan las prácticas y preferencias de los agentes parte del subcampo, pudiendo estos ser clasificados como agentes intelectuales y operativos, en este caso debemos necesariamente hacer referencia a la estructura institucional que ampara dichos agentes como son el Consejo Supremo de Defensa del Estado Plurinacional, el Ministerio de Defensa, las Fuerzas Armadas del Estado, el Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Defensa Legal del Estado, Procuraduría General y la Policía Boliviana (órganos que serán desarrollados a detalle más adelante).

Resulta importante también identificar qué capital o capitales tiene a su disposición este subcampo, la defensa sin duda tiene un capital social integrado por los profesionales o especialistas en este ámbito, cuenta a su vez con un capital económico que se halla presupuestado por el gobierno central y, por último, un capital simbólico traducido en valores de unidad nacional y defensa de la soberanía del Estado y bienestar general.

Si afirmarnos que la seguridad y defensa es un subcampo del campo político del Estado boliviano, ¿cuál es entonces la visión de la seguridad y defensa en la norma política y jurídica fundamental de nuestro país? La cpe, sin duda, establece una nueva visión de la seguridad y defensa orientada a un enfoque multidimensional de este binomio, asumiendo un modelo integral que abarca además de cuestiones políticas, económicas y militares, aspectos internacionales, científicos, culturales, e inclusive medio ambientales que pretenden dejar de lado la concepción materialista de viejo cuño de la seguridad y defensa, enfocada únicamente a la preservación de la integridad territorial y la soberanía nacional, misión constitucionalmente encomendada a las Fuerzas Armadas a través del uso y monopolio de la fuerza delegada por el poder del Estado.

Ejemplo de este carácter multidimensional es el mandato constitucional que obliga al Estado boliviano a garantizar la seguridad alimentaria para toda la población (6). Este enfoque de seguridad denominado integral debe entenderse, por tanto, como aquellas condiciones jurídicas, sociales, culturales e institucionales orientadas a proporcionar las garantías necesarias para el desenvolvimiento de las actividades económicas, políticas, sociales y militares del Estado, que permitan el adecuado y normal funcionamiento de la comunidad, de las instituciones públicas, organismos del Estado y la convivencia pacífica de la población en general, con el fin de proteger la integridad territorial, soberanía, recursos estratégicos y su población, garantizar el desarrollo integral, los cuales constituyen sus intereses vitales (7).

Si analizamos detenidamente este concepto se asemeja a la concepción positiva de la paz, que concibe ésta no sólo como la ausencia de guerra, sino más bien asume la existencia de condiciones materiales e inmateriales para el desenvolvimiento y realización del individuo en sociedad, condición para la cual es necesario el establecimiento de un sistema de defensa que involucre a todos los sectores representativos de la sociedad.

Sin embargo, cuando se habla de Seguridad y Defensa Nacional, convencionalmente y según el habitus de este subcampo, se hace referencia a la preservación de los más altos intereses del Estado (8), asumiendo que la defensa es resultado de la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva efectiva para enfrentar las agresiones de origen externo (9) que pudieran poner en riesgo la seguridad nacional.

Pero, como veremos más adelante, las Fuerzas Armadas no se constituyen en el único mecanismo institucionalizado para la defensa del Estado y, en concordancia con la visión integral de seguridad, igual de integral y multidimensional debiera ser el sistema de defensa de nuestro país, aseveración que previamente necesita una clara conceptualización de la defensa como tal.

Apelando a un concepto clásico esbozado por Bobbio y Matteucci, la defensa en sentido amplio está estrechamente condicionada a una exigencia de conservación de las estructuras políticas y jurídicas que reviste una importancia no menor que la atribuida a su formación originaria, idealmente planteada en el momento de la concreción de los llamados elementos constitutivos el estado, que según las doctrinas tradicionales se identifican con el territorio, con el pueblo y con el poder organizado y soberano (10).

Esta definición nos lleva a pensar que no existe una interrelación entre defensa y Fuerzas Armadas, toda vez que la defensa comprende todas las modalidades organizativas y funcionales del poder, tendientes a asegurar una situación de seguridad, siendo el empleo de la fuerza armada una modalidad instrumental y operativa de la defensa del Estado.

Ahora bien, analizando la naturaleza de esta acción, podemos inferir que ésta se encuentra orientada a contrarrestar o eliminar diversos tipos de amenazas o situaciones que pongan en riesgo un estatus de “seguridad”, que es necesariamente un bien jurídico protegido como la libertad o la vida, un derecho fundamental, un interés nacional como la reivindicación marítima o, tal vez, una cualidad fundamental determinante de existencia como la soberanía e integridad territorial; amenazas en función a las cuales se aplicará un determinado mecanismo destinado a proteger o restablecer esa seguridad, por tanto, cuan variadas sean las amenazas variados serán los métodos para contrarrestarlas.

Es así que podemos diferenciar mecanismos legales, políticos y militares (excepcionalmente) utilizados por instituciones jurídicamente reconocidas por la norma suprema del sistema jurídico boliviano.

Ante este escenario el Estado se ve en la necesidad de establecer instituciones y mecanismos especializados en la defensa de la sociedad y del Estado en sí mismo. A decir según el texto constitucional de nuestro país, para la Defensa de la Sociedad (11) se establecen los órganos jurisdiccionales, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público y la Policía Boliviana y la labor de Defensa del Estado es encomendada a la Procuraduría General (artículo 229) y las Fuerzas Armadas del Estado (artículo 243).

Paralelamente, el Decreto Supremo (DS) N° 29894 de Organización del Órgano Ejecutivo crea el Ministerio de Defensa Legal del Estado (artículo 42) cuyo (a) titular tiene el deber de promover, defender y precautelar los intereses del Estado Plurinacional dentro de procesos jurisdiccionales y arbítrales que se presenten o se encuentren en trámite en contra del Estado en materia de inversiones y establece como misión principal del Ministerio de Relaciones Exteriores velar por la defensa de los intereses del Estado” (artículo 9 Ley 1444).

Establecido el subcampo de la seguridad y defensa, los principales actores e instituciones que hacen posible la producción y reproducción de las relaciones en este ámbito pasamos a describir la estructura jurídica de este binomio sujeta a criterios de validez y eficacia jurídica.

Estructura jurídica de la seguridad y defensa

Ahora bien, si tomamos como base la teoría sistémica del Derecho para poder describir la estructura e identificar las normas que regulan el ámbito de seguridad y defensa en Bolivia, debemos primeramente hacer referencia a los principios y cualidades que determinan la existencia o no de un sistema jurídico.

Según Hart, para que un sistema jurídico exista debe satisfacer dos condiciones, uno, que las reglas válidas (según la regla de reconocimiento) sean obedecidas de forma generalizada por los ciudadanos –a lo que llamamos normas primarias– y, dos, que las normas secundarias (de reconocimiento, adjudicación y cambio) sea aceptadas como estándares por parte de los funcionarios (12). Asimismo, en todos los sistemas jurídicos las normas deberán estar ligadas entre ellas por múltiples vínculos de jerarquía, según Ricardo Guastini (13), existen al menos cuatro posibles tipos de jerarquías normativas de cuales considero que la más acertada para analizar el sistema jurídico boliviano es la jerarquía lógica que supone la existencia de una norma suprema meta-constitucional que fija los criterios de existencia (validez) de todas las demás normas, esto es la regla última de reconocimiento.

La jerarquía normativa supone entonces la existencia de una norma suprema o fundamento último de validez (la Constitución) y principios rectores de los vínculos normativos (validez), por tanto, entenderemos el Derecho en Bolivia como un sistema de normas válidas y ordenadas, jerárquicamente dotadas de un alcance determinado, sistema que determina la inclusión o exclusión de normas además de desarrollar la jurisdicción y competencia judicial… (14).

Entonces, si la Constitución Política del Estado es la norma suprema meta-constitucional que fija los criterios de existencia de todas las demás normas del sistema, que regula los campos y subcampos del sistema, lo que se debe hacer es identificar qué postulados reconocerán como válidas a las normas relativas a la seguridad y defensa integral en Bolivia.

Bolivia, a partir del reconocimiento legal de la Carta de las Naciones Unidas, ha venido introduciendo en su normativa diversos instrumentos internacionales que prohíben el uso de la fuerza en las relaciones entre Estados, es el caso de la Declaración de los principios del derecho internacional como norma imperativa que rige las relaciones interestatales (Resolución 2625) y la reciente ratificación del Pacto de Bogotá en el que los Estados parte convienen abstenerse de la amenaza o el uso de la fuerza, obligándose a resolver sus controversias internacionales por medios pacíficos (15).

Bajo esa lógica la cpe en su artículo 10 declara al Estado Boliviano como un estado pacifista, que promueve la cultura de la paz y el derecho a la paz, así como la cooperación entre los pueblos de la región y del mundo, a fin de contribuir al conocimiento mutuo, al desarrollo equitativo y a la promoción de la interculturalidad, con pleno respeto a la soberanía de los estados.

Continuará

Notas

1. Artículo 12, parágrafo II, CPE.

2. CHIHU, Aquiles P. La teoría de los campos en Pierre Bordieu, pág. 180.

3. Fin supremo del Estado, artículo 8 CPE (antes denominado Bienestar General, CPE de 1967).

4. Propuesta artículos aprobados para la nueva CPE, en la Comisión Seguridad y Defensa de la Asamblea Constituyente, 2007.

5. Ibíd.

6. Artículo 16-II, CPE.

7. Anteproyecto de Ley de Seguridad y Defensa del Estado Plurinacional, Capítulo Seguridad, Defensa, Educación Participación y Previsiones, Artículo 4

8. Tradicionalmente independencia, soberanía e integridad territorial, concepción que hoy en día abarca temas como educación, salud, democracia, entre otros.

9. VERGARA, Evergisto, Conceptos de Seguridad y Defensa Nacional, pág. 22, 2003.

10. BOBBIO Y MATTEUCCI, Diccionario de Política, TOMO I, pág. 478.

11. Artículos 178, 218, 225 y 251 de la CPE.

12. J. G. Ridall Teoría del Derecho, pág. 73.

13. GUASTINI, Ricardo Normas Supremas, pág. 4.

14. ALBA, CASTRO (Coor.) Manual de Derecho Internacional Público, IDEI, pág.26.

15. Tratado Americano de Soluciones Pacíficas.

*    Es abogada, DAEN., Magister en Seguridad, Defensa y Desarrollo Nacional, docente en la Escuela de Altos Estudios Nacionales.     Trabajo publicado en el Libro: La Seguridad y Defensa en el Derecho Internacional, IDEI, Ed. Kipus 2012.     Tomado de: Revista Nº 42, agosto de 2012, Instituto de Estudios Internacionales IDEI-Bolivia.

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