La Gaceta Jurídica

Historia del Derecho Ambiental

Universidad de Buenos Aires (UBA-Derecho)

Foto: desdemimisma.blogspot.com

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00:00 / 26 de junio de 2012

La evolución de las normas ambientales ha seguido diversas etapas. La primera comprende los preceptos orientados en función de los usos de un recurso (riego, agua potable, navegación, etc.). La segunda, más evolucionada, encuadra la legislación en función de cada categoría o especie de recurso natural, coordinando los distintos usos (aguas, minerales, forestales, etc.).

La tercera, orienta la normativa hacia el conjunto de los recursos naturales. Finalmente, la cuarta etapa toma en consideración el entorno como conjunto global y atiende a los ecosistemas. Esta última comprende las normas ambientales en sentido estricto. Estas etapas de la evolución legislativa, aunque sucesivas, no se excluyen unas a otras.

El Derecho Ambiental se desarrolló como lógica respuesta a la necesidad de explotar los recursos naturales en un marco de racionalidad, aprovechamiento sostenible y protección del ambiente. Su evolución ha sido rápida y progresiva, incorporándose paulatinamente en todas las ramas jurídicas y adquiriendo, a su vez, autonomía propia como disciplina vinculada con casi todas las ciencias.

Un poco de historia

Aquí mostramos algunos acontecimientos que impulsan el avance del Derecho Ambiental y que van creando y modificando conceptos fundamentales.

• Primavera Silenciosa (1962) de la bióloga norteamericana Rachel Carson, fue el bestseller que fundó las bases del ecologismo moderno. La autora habla acerca de la gran cantidad de venenos en forma de insecticidas, plaguicidas y herbicidas que el hombre vierte al medio poniendo en peligro su supervivencia y la de todos los organismos que en él habitan.

• La Conferencia de Estocolmo de 1972 centró la atención internacional en temas medioambientales, especialmente los relacionados con la degradación ambiental y la contaminación transfronteriza. Este último concepto era muy importante, ya que señalaba el hecho de que la contaminación no reconoce los límites políticos o geográficos y afecta a los países, regiones y pueblos más allá de su punto de origen.

Estos problemas medio ambientales mundiales tan importantes incluyen, por ejemplo, todo tipo de contaminación, el cambio climático, la reducción de la capa de ozono, el uso y administración de los océanos y los recursos de agua dulce, la deforestación excesiva, la desertificación y la degradación de la tierra, los vertidos peligrosos y la disminución de la diversidad biológica.

• En la Cumbre para la Tierra de 1992, en Brasil, se reconoció internacionalmente el hecho de que la protección del medio ambiente y la administración de los recursos naturales deben integrarse en las cuestiones socioeconómicas de pobreza y subdesarrollo.

Esta idea ha sido recogida en la definición del término desarrollo sostenible (o sustentable) hecha por la Comisión Mundial del Medio Ambiente y del Desarrollo (la Comisión Brundtland) en 1987 como “el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la habilidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”.

Este concepto fue diseñado para satisfacer los requisitos de los partidarios del desarrollo económico así como los requisitos de los que están interesados principalmente en la conservación medio ambiental.

La reunión de Río de Janeiro señaló que los diferentes factores sociales, económicos y medio ambientales son interdependientes y cambian simultáneamente. El objetivo principal de la Cumbre fue introducir un programa extenso y un plan nuevo para la acción internacional en temas de medio ambiente y de desarrollo que ayudarían a guiar la cooperación internacional y el desarrollo de programas en el próximo siglo.

• El Protocolo de Kyoto es un instrumento internacional, consensuado en 1997 y auspiciado por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) para luchar contra el cambio climático. El objetivo es que los países industrializados reduzcan en forma gradual sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en promedio el 5,2 por ciento en relación al nivel de 1990. Hay compensaciones financieras para facilitar el cumplimiento de la meta.

Evolución de los principios ambientales

a) El Derecho Romano y la naturaleza

Desde el punto de vista del derecho romano, los recursos naturales –la tierra, el agua, los yacimientos minerales, la flora, la fauna, los recursos panorámicos y el ambiente en sí– son, en términos generales, “res communi”, es decir, cosas de la comunidad, que pueden ser empleadas por todos, salvo en cuanto hubieren determinado derechos particulares sobre pequeñas porciones individuales.

Mientras los usos particulares de los recursos no afectaron en general la naturaleza (por ser relativamente inidóneos para provocar verdaderos desastres ecológicos), ningún obstáculo legal o económico impidió el uso y el abuso de tales bienes.

b) Derecho al uso

Mientras “el desastre ecológico” no existió los malos usos de la naturaleza no fueron advertidos, ni por la técnica ni por la política, ni por el derecho. Y los principios de propiedad establecidos fueron eficientes para regular el uso de los bienes naturales.

Pero la estructura jurídica empezó a dar síntomas de obsolescencia e inoperancia y las leyes empezaron a disponer primero normas de uso técnico, que implicaron, antes que nada, normas morales incorporadas al derecho positivo.

c) Espíritu de las normas legales

Así, por ejemplo, el derecho de aguas trae, desde el siglo pasado, principios y recomendaciones que tienden un uso sustentable del recurso y tal tipo de normas fue también instrumentándose en otras regulaciones.

Por ejemplo, el Código Civil argentino, en su reforma de 1968, al abandonar el principio del abuso y disponer de algunas normas tendientes a la conservación de recursos y adecuado parcelamiento de inmuebles, demuestra un cierto espíritu de reacción contra los postulados hasta entonces existentes.

Un concepto moral, en el uso de la propiedad, empezó a exhibirse en la legislación, que tiende en primer lugar a restringir usos no sustentables.

Pero el resultado de tal tipo de regulaciones no produce un efecto espectacular e inmediato. Al contrario, pese a las buenas intenciones del legislador no existen medidas plenamente efectivas de reacción y así, en ese país, existen evidentes formas de uso no sustentable de difícil corrección por la legislación.

d) Nuevas regulaciones

Nace entonces un verdadero ilícito de daño civil aplicable a la destrucción de la naturaleza, especie que en lo particular admite incluso un ilícito penal.

Para resolver la situación, crea y regula el Estado diversas formas de impuestos, gravámenes y servicios económicos, cuya base moral cabe cuestionar, dado que debe pensarse primero en resolver la situación producida, en la que los actuales contribuyentes no han sido los causantes del daño.

Frente a tal aserto, cabe fijar nuevas pautas. Buscar a su vez que sean justas. Evitar que deban afrontar el pago de tributos quienes no provocaron el daño. Y, al contrario, garantizar la justicia de la contribución en quienes lo hubieran provocado.

Evolución del Derecho Ambiental en América Latina

En la evolución del derecho ambiental en América Latina es posible distinguir tres periodos: el primero comprende el prolongado interregno de producción legislativa iniciado en el siglo xix con la promulgación de las primeras constituciones y códigos civiles.

Herederas de disposiciones dispersas sobre el uso de los recursos naturales, las piezas legislativas promulgadas en este período, ajenas a consideraciones ecológicas y, especialmente, al concepto de derechos ambientales, operaron más como filtro burocrático para asegurar el control de la oferta ambiental que como mecanismo de administración pública. Buena parte de ese material legislativo sobrevive como legislación sectorial.

Este periodo alcanzó su clímax en la posguerra, a través del modelo de “desarrollo” propagado por las instrucciones Breton Woods. La Conferencia sobre el Medio Humano celebrada en Estocolmo en 1972 inauguró un segundo período en la historia de la normativa ambiental latinoamericana. En menos de una década se iniciaron proyectos para recuperar y sistematizar elementos de derecho ambiental esparcidos en multitud de decretos y reglamentaciones sobre los recursos naturales renovables y no renovables, reunir piezas de legislación dispersas sobre los recursos naturales, la salud pública, las aguas, los bosques, la caza, la pesca, el control sanitario y el sistema de parques nacionales.

Este proceso condujo, en algunos casos, a la promulgación de códigos ambientales o marcos normativos de legislación ambiental. Entre 1974 y 1990 varios países adoptaron una ley marco en asuntos ambientales.

Aunque la perspectiva patrimonial del ambiente mantuvo su hegemonía, durante este período se gestaron concepciones críticas sobre el modelo de desarrollo dominante en América Latina y se ensayaron metodologías para incorporar la “dimensión ambiental” en los planes y proyectos de desarrollo. Si bien durante este período cada país contaba, por lo menos, con una agencia gubernamental dedicada al manejo de los recursos naturales y el control ambiental, esta época se caracterizó por la ausencia de voluntad política y por la falta de una significativa inversión pública para hacer efectiva la protección ambiental.

Por regla general, en la práctica administrativa de la mayoría de estos países la protección del ambiente fue una tarea secundaria, desligada de las restantes prioridades públicas de la planeación económica nacional. La dimensión ambiental no estuvo incorporada en las políticas económicas, de asentamientos humanos y ordenamiento territorial, mientras que el nivel de “conciencia ambiental” fue especialmente bajo entre los ejecutores de decisiones públicas.

La percepción de la crisis ambiental a escala mundial fue contemporánea del reporte “Nuestro Futuro Común” de la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo, con cuya publicación en 1987 se inicia el proceso global de interés ambiental a escala planetaria que concluye cinco años más tarde con la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro (1992).

El tercer periodo en la evolución del derecho ambiental latinoamericano fue contemporáneo de este proceso de institucionalización política del ideario ambiental que, en el orden jurídico se ha distinguido, especialmente, por el reconocimiento del derecho a un ambiente sano y su consagración como derecho fundamental y/o colectivo en las constituciones de la mayoría de los países de la región.

Entre los diferentes países del continente no existe uniformidad en cuanto al grado de desarrollo de sus instrumentos legales y de política ambiental. Esta diferencia se extiende a todos los estratos de la jerarquía normativa y a las múltiples materias reguladas, y la consolidación de algunos de sus muchos aspectos, como la adopción de una ley nacional del ambiente por el Estado respectivo, o el nivel de participación ciudadana en la gestión ambiental, pueden ser indicadores para determinar la madurez o desarrollo del sistema jurídico ambiental en un país dado.

La adopción de una ley orgánica o ley marco ambiental es un prerrequisito para garantizar la existencia de un sistema jurídico coherente de política y gestión ambiental y, en este sentido, las diferencias se han disipado en la última década, pues 17 de los 20 países de la región cuentan con una ley marco ambiental y aquellos que aún no la poseen están comprometidos en su formulación. Esto ha llevado a Raúl Brañes a considerar que el balance del derecho ambiental en la región es alentador.

En este orden de ideas el paso más significativo ha sido la consolidación en la década de los noventa de la tendencia a elevar los principios ambientales a rango constitucional. En las constituciones de los países latinoamericanos se encuentran, en primer lugar, preceptos que consagran el dominio público y la propiedad del Estado sobre el ambiente y los recursos naturales del país; en segundo lugar, principios de política ambiental y, finalmente, aquellos que reconocen el derecho al ambiente como derecho fundamental, colectivo o social, así como principios de equidad intergeneracional y “derechos de la naturaleza”.

Otro avance significativo ha sido la consagración de instrumentos y remedios legales de justicia constitucional para garantizar los derechos humanos que han estimulado la democratización del acceso a la justicia como vías efectivas y eficientes para garantizar la protección de los derechos fundamentales. Respecto a las tarifas legales de responsabilidad daños ambientales, la tendencia es hacia el establecimiento de la responsabilidad objetiva y la presunción de responsabilidad asociada a actividades peligrosas o de riesgo ambiental.

La ampliación de los mecanismos de control y la definición precisa de sanciones administrativas y medidas preventivas es un rasgo sobresaliente de la administración ambiental. La normativa penal ecológica se viene perfilando como un campo especializado del derecho penal y la política criminal en medio ambiente es un tema significativo en la agenda académica.

El campo de los recursos genéticos constituye por sí mismo uno de los mayores desafíos que deberá enfrentar el derecho ambiental en el inmediato futuro, especialmente respecto a la amenaza que representa la manipulación genética sin límites éticos y legales para la biodiversidad y la integridad del ambiente. En este sentido será necesario avanzar hacia una armonización regional del marco legal de la bioseguridad.

Otro campo no menos desafiante es el transporte motorizado, “núcleo duro” de la gestión ambiental, entre cuyas externalidades deben contabilizarse tanto por los graves impactos sobre la calidad del aire en las ciudades y su contribución al incremento de los gases de efecto invernadero como sus costos sociales.

Formas legales en uso en Argentina

Antes de considerarlas, cabe preguntarnos si existe en las hipótesis a describir la posibilidad de encontrar el germen de un derecho fiscal ambiental.

Veamos algunas leyes y su contenido fiscal.

a) Ley 13.660, de seguridad y salubridad de instalaciones. Por esta ley de 1949 se establecen las normas a que deberán ajustarse las instalaciones de elaboración, trasformación y almacenamiento de combustibles sólidos materiales, líquidos o gaseosos, a fin de satisfacer la seguridad y salubridad de las poblaciones.

b) Ley 13.577, de 1949, y su modificatoria ley 20.324, Ley Orgánica de la Administración de Obras Sanitarias de la Nación.La ley promulgada en 1949 fijó atribuciones para prevenir la contaminación de las aguas. Autorizó a Obras Sanitarias de la nación a tomar las medidas necesarias para sanear los cursos de agua en cuanto pueda afectar la salubridad de las poblaciones. La ley prevé la clausura de los establecimientos industriales cuyos propietarios no cumplieren con las normas establecidas. Además, encarga al organismo administrador la vigilancia de los vehículos que trasporten líquidos residuales y se autoriza a imponer multas por contravenciones.

c) Ley 20.284, Normas para la Preservación de los Recursos del Aire. Se expresa en sus fundamentos “que el aire, el agua y el suelo son los elementos que conforman el ambiente ecológico en que se desenvuelve el hombre y toda acción que tienda a preservarlos en las mejores condiciones posibles está dirigida a las sociedades que se sirven de ellos”.

d) Ley 24.051, que regula los residuos peligrosos y la importación de basura.

e) Ley 5965/58 de la Provincia de Buenos Aires, de protección de las fuentes de provisión y de los cursos y cuerpos receptores de agua y de la atmósfera. Su objeto es evitar la contaminación de dichos elementos.

Así, por ella, se prohíbe el envío de efluentes residuales, sólidos, líquidos o gaseosos de cualquier origen, a la atmósfera, canalizaciones, arroyos, acequias, riachos, ríos y a toda otra fuente, que importe una degradación del aire o de las aguas, sin que previamente se efectúe un tratamiento de depuración o neutralización de tales residuos que los convierta en inocuos e inofensivos para la salud de la población.

Desafíos del Derecho Ambiental en el siglo XXI

El principal desafío para el derecho ambiental en las próximas décadas será desmitificar y separar lo jurídico y científico de lo “religioso o pseudoreligioso y mágico de corte fetichista y politeísta” que invocan en forma permanente y sistemática muchas sectas religiosas con fachada de ong.

Creencias éstas que suelen confundir, por la prosecución de otros fines, a la población en general haciendo creer que todo contamina y es perjudicial sin entender conceptos como uso sustentable.

Revertir la tendencia que convierte sistema jurídico en un mero apéndice del status quo jurídico-político, en campo singular de la inflación legal, apenas distinguible de las otras ramas del derecho por los nuevos bienes jurídicos asignados a su tutela, las nuevas técnicas periciales, algunos cambios procesales y la tipificación de nuevas conductas delictivas.

En el presente y hacia el futuro inmediato, el derecho ambiental deberá reflexionar sobre sus propios fundamentos teóricos y principios iusfilosóficos a fin de avanzar hacia la formación de una cultura legal ambiental fundada en el ejercicio democrático de los derechos ambientales, dependientes de los derechos fundamentales y, especialmente, los derechos a la participación, a la información y al conocimiento, es decir, del derecho a pensar.

En esta agenda hay dos tareas sobresalientes: la primera, democratizar la justicia ambiental; la segunda, identificar procedimientos judiciales y no judiciales para tratar los conflictos ambientales.

Conclusión

Con la reforma constitucional de 1994, Argentina incorporó herramientas jurídicas fundamentales para garantizar la protección del medio ambiente, así como el desarrollo sustentable dando pie a la promulgación de leyes en lo referente a Derecho Ambiental. Las provincias también han adquirido instrumentos importantes para hacer respetar sus recursos naturales. También es importante conocer las leyes de presupuestos mínimos.

La reforma ha incorporado a la Constitución Nacional los principios universalmente admitidos como derechos humanos en lo concerniente a la calidad de vida, disponiendo en el nuevo artículo 41 que: “Todos los habitantes gozan del derecho a un medio ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley.

Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales”.

La tutela del ambiente tiene actualmente rango constitucional a partir de la reforma. Se incorporan así a la Constitución Nacional los dos postulados universalmente reconocidos, como la calidad de vida y el desarrollo sustentable o sostenible que predica la satisfacción de las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras.

Al imponer a las autoridades el deber de proveer a la protección de aquel derecho y a la utilización racional de los recursos naturales, establece imperativamente el deber de preservarlos mediante el uso racional de ellos para evitar su desmejoramiento o su agotamiento si ellos fueran no renovables.

*    Texto tomado de: federacionuniversitaria71.blogspot.com

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