La Gaceta Jurídica

Independencia del Tribunal Constitucional Plurinacional

(Parte I)

Foto: blog.inmigrantetv.com

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La Gaceta Jurídica / Alan E. Vargas Lima

00:00 / 02 de octubre de 2012

Contexto de relevancia jurídica

El 12 de agosto de 2012, los medios de comunicación informaron que la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional (tcp) de Bolivia habría rechazado las declaraciones del Magistrado Gualberto Cusi, a quien le pidieron renunciar por sus afirmaciones “difamatorias” sobre la presunta injerencia de la ministra de Justicia, Cecilia Ayllón, y del diputado oficialista Héctor Arce en el fallo dictado sobre la Consulta “Previa” en el Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure (Tipnis), por lo que anunciaron acciones legales en su contra.

Esto surge en razón de que el mencionado Magistrado había develado a la Red Erbol que la ministra Ayllón y el diputado Arce estuvieron en varias oportunidades en la ciudad de Sucre para “sentar las bases del fallo”, a cuyo efecto se reunieron con el presidente del Tribunal Constitucional Plurinacional, Rudy Flores, antes de que se diera a conocer la Sentencia Constitucional relativa al tema (1).

En coincidencia con la afirmación, el mismo Presidente del tcp admitió haber sostenido reuniones con autoridades del Legislativo y el Ejecutivo,“en el marco de la coordinación institucional”, sin haber dado mayores detalles sobre el motivo o la finalidad de dichas reuniones.

Cabe recordar que la Sentencia Constitucional Plurinacional Nº 0300/2012, de 18 de junio del presente, declaró IMPROCEDENTE la acción de inconstitucionalidad abstracta formulada por dos diputados de la Asamblea Legislativa Plurinacional (alp) contra los artículos 1.III, 3 y 4 de la Ley 180; declarar la CONSTITUCIONALIDAD del artículo 1 de la Ley 222 en cuanto al objeto de la misma, “La presente Ley tiene por objeto convocar al proceso de Consulta Previa Libre e Informada a los pueblos indígenas del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro Sécure (Tipnis)”, y del artículo 7 de la Ley Nº 222; declarar la CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA del artículo 1 en cuanto a la frase “…y establecer el contenido de este proceso y sus procedimientos” y de los artículos 3, 4 inciso a), 6 y 9 de la Ley 222, condicionada a su concertación, observando los razonamientos de la misma Sentencia.

Declarar IMPROCEDENTE la acción de inconstitucionalidad abstracta  formulada respecto al artículo 8 de la Ley 222, e instar a los pueblos indígena originario campesinos habitantes del Tipnis a que, en ejercicio de sus derechos y con el objeto de materializar los mismos, coadyuven con su participación a entablar un diálogo con el Estado, a objeto de asumir los acuerdos necesarios para efectivizar la consulta; propiciando para ello, al interior de sus comunidades, un proceso de concertación en el que se establezcan sus prioridades respecto al proceso en sí de consulta, las cuales se verán reflejadas al momento de desarrollarse el diálogo entre partes, a cuyo efecto exhortó a la alp a ser coadyuvante en la facilitación de la concertación y en la configuración posterior de los acuerdos asumidos.

Esta Sentencia Constitucional fue adoptada por la mayoría de los miembros del tcp, salvo el  voto disidente del magistrado Gualberto Cusi, quien no firmó la misma.

Por su parte, la ministra Ayllón y el diputado Arce desmintieron la denuncia pública del magistrado; así, la Ministra criticó las declaraciones a través de una nota en la que asevera que los argumentos del Magistrado carecerían de veracidad y fundamento. Por su parte, el diputado, quien preside la Comisión de Constitución, en conferencia de prensa calificó las declaraciones del Magistrado de “livianas y desatinadas”, recomendándole manifestarse “por medio de sus fallos”.

Asimismo, el presidente del tcp, Rudy Flores, señaló que las declaraciones del Magistrado sólo buscan “destruir y dañar”  a la institución y la institucionalidad del Estado Plurinacional, llevado por su “frustración” de no haber alcanzado la Presidencia de ése órgano constitucional (2).

Sin embargo, ante el malestar institucional ocasionado por las polémicas declaraciones del magistrado Cusi, él mismo optó por presentar una retractación de las declaraciones difundidas una semana antes. “Debo afirmar y remarcar que este órgano jurisdiccional del Estado Plurinacional de Bolivia es autónomo y no existe injerencia de otros órganos del Estado, donde cada uno de los magistrados y magistradas actúan de acuerdo con su convicción profesional y en concordancia con la Constitución”, declara el comunicado (de retractación) leído por una tercera persona, la jefa de Unidad de la Comunicación y Protocolo del tcp, solicitándose a los medios de comunicación y al pueblo en general “olvidar” las declaraciones realizadas, con el compromiso de continuar en el desempeño de sus funciones, en cumplimiento de la Constitución y las Leyes.

Como se puede ver, ésta situación ha mostrado una eventual crisis institucional al haber puesto en duda la idoneidad y transparencia de las actividades de los magistrados del tcp, encargados de administrar justicia constitucional en Bolivia, aspecto estrechamente relacionado con el sistema de control de constitucionalidad vigente en el país

De esta manera, es indispensable realizar un análisis acerca de la naturaleza del Tribunal y los requisitos esenciales del control de constitucionalidad que ejerce éste órgano, ello de acuerdo a los fundamentos expuestos en el libro de mi autoría: El Tribunal Constitucional Plurinacional en Bolivia. Alcances y Limitaciones Normativas. La Paz, Bolivia, Ediciones El Original, julio de 2012 (omitiendo en esta oportunidad los comentarios y notas de doctrina y jurisprudencia constitucionales que se encuentran íntegramente desarrollados en el texto).

Control de Constitucionalidad (3)

De acuerdo a la doctrina del Derecho Procesal Constitucional, el Control de Constitucionalidad se concibe como aquella actividad política o jurisdiccional (de acuerdo al modelo que se adopte) que tiene la finalidad de garantizar la supremacía de la Constitución, la cual debe ser acatada y cumplida por todos los órganos del poder público, por los gobernantes y gobernados, así como también debe ser aplicada con preferencia a las leyes, decretos y/o cualquier género de resoluciones.

Vale decir que se trata esencialmente de una acción de verificación de la compatibilidad y conformidad de las disposiciones legales, los actos, resoluciones y decisiones de los gobernantes, con los valores supremos, los principios fundamentales, los derechos fundamentales y garantías constitucionales de las personas, establecidos por la Constitución Política del Estado (cpe).

De ahí que el control de constitucionalidad surge como una manifestación del Estado Constitucional de Derecho, en cuanto supone la consagración del principio de supralegalidad constitucional, es decir, la vigencia de la supremacía de la Constitución, la tutela de los derechos fundamentales de las personas y la configuración moderna del principio de separación de funciones  o división del ejercicio del poder político.

De acuerdo a la doctrina del constitucionalismo contemporáneo, actualmente el control de constitucionalidad de las leyes y de los actos provenientes de los Órganos del Estado, se extiende hacia tres ámbitos concretos:

a) El control normativo, que se refiere precisamente al control sobre la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales, frente a las normas previstas por la Constitución;

b) El control tutelar, que está destinado a la protección de los derechos humanos, que siendo preexistentes a la Constitución se encuentran positivados y reconocidos por la misma como derechos fundamentales para su restablecimiento inmediato, en caso de que sean restringidos o suprimidos de manera ilegal o indebida por parte de las autoridades públicas o, inclusive, por particulares;

c) El control sobre el ejercicio del poder político, para preservar el respeto y la vigencia del principio de separación de funciones, poniendo fin a los eventuales conflictos de competencia que llegaren a suscitarse entre los órganos del poder público y/o niveles de gobierno en el país.

Principio de separación de funciones

Este principio fundamental, conocido en la doctrina clásica como “principio de división de poderes”, implica la distribución de competencias y potestades entre diversos órganos estatales para el ejercicio del poder, de tal forma que esa distribución se constituya en una limitación para cada uno de los órganos de poder, los cuales sólo podrán ejercer las potestades que forman parte de su competencia.

En este sentido, la separación de funciones tiene como objetivo esencial, evitar el abuso de poder y preservar la libertad, impidiendo la concentración del ejercicio del poder político en un solo órgano; de manera que, para lograr ese objetivo, las diferentes funciones inherentes al ejercicio del poder del Estado son distribuidas a los distintos órganos, ello sobre la base de la coordinación e interrelación de funciones, de manera que la separación es flexible (4).

El Tribunal Constitucional de Bolivia, a través de su jurisprudencia, ha señalado que “el Estado Democrático de Derecho está organizado sobre la base de los principios fundamentales, entre otros, de la separación de funciones conocida también como el principio de división de poderes, lo que implica la distribución de las competencias y potestades entre diversos órganos estatales para el ejercicio del poder público, de manera tal que esa distribución se constituya en una limitación para cada órgano de poder, el que sólo podrá ejercer las potestades que forman parte de su competencia”.

En el marco del principio fundamental referido, que actualmente se encuentra consagrado en la norma prevista por el artículo 12 de la Constitución, el constituyente ha efectuado la distribución de funciones y competencias; así la potestad legislativa  de control y fiscalización la tiene el Órgano Legislativo;  la función ejecutiva administrativa y reglamentaria la ejerce el Órgano Ejecutivo y el ejercicio de la potestad jurisdiccional  la tiene el Órgano Judicial.

Conforme enseña la doctrina del Derecho Constitucional, la concepción dogmática de la  “división de poderes” ha sido superada en el constitucionalismo contemporáneo con la adopción del concepto de la  separación de funciones que se sustenta en los siguientes principios:

1) la independencia de los órganos de poder del Estado;

2) la coordinación e interrelación de funciones entre los órganos; y

3) el equilibrio entre los órganos que se establece a partir de frenos y contrapesos.

Ello implica que los diversos órganos de poder del Estado no desarrollan única y exclusivamente sus función esencial, también participan en el desempeño de las funciones y labores de los otros órganos, en el marco de las atribuciones y competencias conferidas por el constituyente, así el Legislativo participa en las labores del Ejecutivo, aprobando el presupuesto general de la nación, o ratificando los tratados internacionales, entre otros.

De su parte, el Ejecutivo participa en las labores del Legislativo a través de los mecanismos previstos en la Constitución, tales como la iniciativa legislativa, la promulgación de la Ley, entre otras actividades (Cfr. Sentencia Constitucional Nº 0009/2004, de 28 de enero de 2004).

Presupuestos jurídicos del Control de Constitucionalidad (5)

Es importante señalar que la jurisdicción constitucional, a través de la cual se ejerce el control de constitucionalidad en defensa de la Constitución, se fundamenta en la necesidad de salvaguardar el sistema constitucional, configurado generalmente sobre la base de ciertos valores supremos como la igualdad, libertad, justicia, dignidad humana, pluralismo jurídico-político y solidaridad, así como los principios fundamentales, derechos y garantías constitucionales de la persona.

Todo ello, con el propósito de garantizar la convivencia social pacífica y el resguardo del régimen democrático con un gobierno limitado normativamente por la Constitución y que, además, sea estructurado sobre la base del sistema de los frenos y contrapesos, de tal manera que se pueda prevenir la tiranía de la mayoría y evitar que los poderes de decisión política asuman formas y contenidos arbitrarios en desmedro de los derechos de la ciudadanía.

Ahora bien, para la existencia de una jurisdicción constitucional idónea y eficaz, a fin de configurar un sistema de control de constitucionalidad efectivo y adecuado que cumpla con su misión de máximo guardián y último intérprete de la Constitución, es necesario que concurran los siguientes presupuestos jurídicos imprescindibles:

Existencia de una Constitución total o parcialmente rígida

Un requisito esencial para la existencia del control de constitucionalidad de las leyes y de los actos estatales, consiste en que la Constitución sea rígida total o parcialmente,  es decir que esté ubicada en la cima de la jerarquía normativa del ordenamiento jurídico del Estado y sólo pueda ser reformada mediante un procedimiento legislativo extraordinario y de votación cualificada, que sea distinto al que se emplea para reformar una ley ordinaria, lo que supone, necesariamente, que la misma debe ser reformada, ya sea por el poder constituyente derivado (Asamblea Constituyente o Referéndum popular) o por el poder constitucional reformador (Órgano Legislativo).

A este efecto, se entiende que si la Constitución fuera flexible se ubicaría en el mismo rango que una ley ordinaria; en cuyo caso las leyes ordinarias tendrían la misma jerarquía constitucional, por tanto, sería imposible que sus normas se contrapongan a la Constitución, lo que entrañaría una derogación o modificación implícita de su contenido.

Es por ello que, como dice el profesor argentino Néstor Pedro Sagüés, “el primer ingrediente para definir un sistema completo de control de constitucionalidad de las normas ordinarias gira en torno a la necesidad de que la Constitución sea rígida, ya que ese carácter hace que no sea como las demás leyes ordinarias; y que, por ello, tenga supremacía sobre éstas. La Constitución rígida es superley”.

Bajo este sentido, la Constitución boliviana aprobada el 2009 ha previsto la posibilidad de la reforma total o parcial de su contenido (artículo 411), teniéndose en cada caso condiciones específicas de procedencia, con la única salvedad de no poder iniciarse su tratamiento en vigencia de un estado de excepción (artículo 140-III) y supeditando su validez a la participación ciudadana en forma ineludible, mediante el referendo constitucional convocado al efecto, de acuerdo a lo siguiente:

“I. La reforma total de la Constitución, o aquella que afecte a sus bases fundamentales, a los derechos, deberes y garantías, o a la primacía y reforma de la Constitución, tendrá lugar a través de una Asamblea Constituyente originaria plenipotenciaria, activada por voluntad popular mediante referendo.

La convocatoria del referendo se realizará por iniciativa ciudadana, con la firma de al menos el veinte por ciento del electorado; por mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Legislativa Plurinacional; o por la Presidenta o el Presidente del Estado.

La Asamblea Constituyente se autorregulará a todos los efectos, debiendo aprobar el texto constitucional por dos tercios del total de sus miembros presentes. La vigencia de la reforma necesitará referendo constitucional aprobatorio.

II. La reforma parcial de la Constitución podrá iniciarse por iniciativa popular, con la firma de al menos el veinte por ciento del electorado; o por la Asamblea Legislativa Plurinacional, mediante ley de reforma constitucional aprobada por dos tercios del total de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional. Cualquier reforma parcial necesitará referendo constitucional aprobatorio”. En complemento de ello, la misma Constitución establece como una de las atribuciones del tcp (artículo 202), pronunciarse respecto a las demandas sobre la constitucionalidad del procedimiento de reforma parcial de la Constitución.

Existencia de un órgano de control que sea independiente y autónomo de los demás órganos sometidos al control

El segundo requisito importante para la existencia del control de constitucionalidad es que el órgano encargado del control se constituya en un organismo distinto y separado con relación a los demás órganos cuyos actos, decisiones o resoluciones controla.

En efecto, tomando en cuenta que la jurisdicción constitucional controla los actos, decisiones y resoluciones de los demás Órganos del Estado (Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral), la labor del control de constitucionalidad no puede encomendarse al mismo órgano del que emana la disposición legal o acto que debe ser sometido al control, puesto que, según Karl Loewenstein, “el Parlamento que ha emitido la ley es el menos apropiado para convertirse en defensor de la Constitución. Los conejos no son, generalmente, los guardianes más seguros del jardín. No se puede esperar de la asamblea (legislativa), o de la mayoría de sus miembros (representantes nacionales), que se corrija a sí misma”.

Continuará

Notas

1. Al referirse a la Sentencia 0300/2012 que sugiere la concertación para la consulta en el Territorio Indígena Parque Nacional Isiboro Sécure (Tipnis) para la apertura de un camino, dictada en junio por el TCP, Cusi indicó el 12 de agosto a la Red de Noticias Erbol que “días previos, semanas antes, se puede decir que hay una presión, porque en visita de la ministra (de Justicia) Cecilia Ayllón y en alguna oportunidad también (el diputado del MAS) Héctor Arce, que es el encargado directo en temas judiciales desde la Presidencia, presionaron para que salga el fallo”, fuente: http://t.co/KwDDYKKH (La Razón).

2. “Nosotros descartamos de forma contundente y absoluta que ni el Legislativo ni el Ejecutivo han incidido o sugerido bases para la resolución de ningún fallo del TCP, es absolutamente irresponsable afirmar lo contrario, y es calumnioso señalar que el presidente del Tribunal se haya reunido para detallar los alcances de ningún fallo de esta institución”, afirmó Rudy Flores, quien añadió que los magistrados del Tribunal decidieron investigar los alcances de las declaraciones del magistrado Cusi, para iniciar las acciones penales y administrativas pertinentes. El magistrado no volvió a aparecer ante la prensa, prefiriendo cerrarse en su oficina y guardar silencio ante los pedidos para que deje el cargo y las duras críticas que recibió de autoridades del Ejecutivo, así como de legisladores del oficialismo. Fuente: http://t.co/Bb3iapQM  (Los Tiempos).

3. Este es un fragmento de mi libro El Tribunal Constitucional Plurinacional en Bolivia. Alcances y Limitaciones Normativas (La Paz, Bolivia: Ediciones El Original, julio de 2012). Disponible en el blog jurídico Tren Fugitivo Boliviano http://alanvargas4784.blogspot.com,  correo alanvargas84@hotmail.com

4. Cfr. RIVERA SANTIVÁÑEZ, José Antonio. Los Valores Supremos y Principios Fundamentales en la Jurisprudencia Constitucional, en Temas de Derecho Procesal Constitucional. Cochabamba, Bolivia, Editorial KIPUS, 2007. Págs. 221-265.

5. Este acápite es fragmento El Tribunal Constitucional Plurinacional en Bolivia. Alcances y Limitaciones Normativas.

Es abogado, asesor Legal de la Dirección Jurídica del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, Bolivia

Responsable del Blog Jurídico: Tren Fugitivo Boliviano http://alanvargas4784.blogspot.com

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