La Gaceta Jurídica

Ley de Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria: actores, estructura institucional y proceso

Dos investigadores del Instituto Prisma analizan la Ley de Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria Nº 144, promulgada el 26 de junio de 2011. Laruta aborda los aspectos técnicos y normativos fundamentales del instrumento legal, y Peres Velasco examina críticamente la validez de sus enunciados y su potencial para solucionar problemas agropecuarios actuales.

Foto: cades-bolivia.blogspot.com

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La Gaceta Jurídica / Carlos Hugo Laruta Bustillos - Antonio Peres Velasco

22:04 / 05 de enero de 2012

La Ley de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria (lrpca) es una de las varias leyes sociales y económicas que aplica la Constitución Política del Estado (cpe) a partir de la Disposición Transitoria Quinta que indica que en el primer mandato de la Asamblea Legislativa Plurinacional (alp) se aprobarán las leyes necesarias para el desarrollo constitucional.

La Constitución contiene una diversidad de preceptos generales relacionados directa o indirectamente con la actividad agropecuaria y, en un ámbito más específico, establece los siguientes preceptos expresamente referidos al desarrollo rural integral sustentable:

Artículo (Art.) 405: El desarrollo rural integral es parte de las políticas económicas del Estado y éste debe priorizar acciones para el fomento de todos los emprendimientos económicos comunitarios y del conjunto de actores rurales.

Art. 406: El Estado debe garantizar el desarrollo rural integral sustentable por medio de políticas, programas y proyectos de fomento a la producción agropecuaria y tiene la obligación de fortalecer las organizaciones económicas productivas rurales.

Art. 407: La política de desarrollo rural integral tiene los objetivos de: garantizar la soberanía y seguridad alimentaria, proteger la producción agropecuaria, promover la producción y comercialización de productos agroecológicos, proteger la producción agropecuaria ante desastres naturales, desarrollar la educación técnica productiva y ecológica, establecer políticas de conservación y recuperación de suelos, promover sistemas de riego, dar asistencia técnica, crear un Banco de semillas y centros de investigación genética, controlar la salida y entrada de recursos biológicos y genéticos y proveer infraestructura productiva.

Art. 408: El Estado tiene el deber de establecer estímulos en beneficio de los pequeños y medianos productores, para compensar las desventajas del intercambio inequitativo entre los productores agrícolas y pecuarios, con el resto de la economía.

Art. 409: Se prohíbe la producción, importación y comercialización de transgénicos.

La lrpca amplía el Título iii Desarrollo Rural Integral Sustentable que compone la Cuarta Parte de la cpe, titulada Estructura y Organización Económica del Estado. La lrpca regula la acción estatal en apoyo a la producción, transformación, comercialización y financiamiento de la actividad agropecuaria y forestal para la soberanía alimentaria y la generación de excedentes económicos.

La lrpca consta de 57 artículos incluidos en una estructura de tres títulos, además de Disposiciones Finales (1), Disposiciones Transitorias (14) y Disposiciones Abrogatorias y Derogatorias (2). Los títulos, capítulos y materias tratadas están organizados en la Ley del siguiente modo:

Título I. Disposiciones Generales: Capítulo I. Marco Constitucional, Objeto, Ámbito de Aplicación y Finalidad. Capítulo II. Principios y Definiciones. Capítulo III Organizaciones Económicas Comunitarias.

Título II. Políticas, Estructura Institucional y Planificación de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria: Capítulo I. Políticas de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria. Capítulo II. Seguro Agrario Universal. Capítulo III. Estructura Institucional. Capítulo IV. Planificación Estatal Con Participación Social

Título III. Ámbito Económico Financiero: Capítulo I. Fondos Concurrentes Departamentales Productivos y Transferencias Condicionadas. Capítulo II. Mecanismos Crediticios de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria. Disposiciones Finales: Disposiciones Transitorias y Disposiciones Abrogatorias y Derogatorias.

I. Actores, estructura institucional y proceso

Organizaciones Económicas Comunitarias:

El actor clave

El Título I, contiene el Cap. I Marco Constitucional, Objeto, Ámbito de aplicación y Finalidad, el Cap. II Principios y Definiciones, y el Cap. III llamado Organizaciones Económicas Comunitarias. Los Arts. 1 al 11 contienen lo indicado.

En el Título I, Disposiciones Generales, Capítulo I, Marco Constitucional, Objeto, Ámbito de aplicación y Finalidad, destacamos varios aspectos. Primero la referencia al “bloque de constitucionalidad” que sustenta la presente Ley: la Constitución Política, el Convenio 169 de la oit (Ley nacional No. 1257) y la Declaración de la onu sobre Derechos de los Pueblos Indígenas (Ley nacional 3760).

Segundo, respecto del Objeto, la Ley norma el proceso de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria para la Seguridad Alimentaria estableciendo las bases institucionales, políticas y mecanismos técnicos, tecnológicos y financieros de la producción, transformación y comercialización de productos agropecuarios y forestales, de los actores de la economía plural. Se prioriza la producción orgánica.

Respecto de la Finalidad, la lrpca plantea lograr la Soberanía Alimentaria, a través de un proceso llamado rpca, realizado en el marco de la economía plural. En cuanto al Ámbito de Aplicación, la Ley incluye a las entidades del nivel central del Estado, entidades territoriales autónomas, comunidades indígena originario campesinas, comunidades interculturales y afro bolivianas, y a otras entidades públicas, privadas, mixtas, y los productores individuales o colectivos que participen de la producción alimentaria.

Respecto de un tema fundamental en toda Ley de desarrollo, el tema del actor central o sujeto de la lrpca se define claramente. Define a la Comunidad como “al conjunto de familias indígena originario campesinas, comunidades interculturales y afrobolivianas que comparten territorio, cultura, historia, lengua y están organizadas legítimamente de acuerdo a sus normas y procedimientos propios” (Art. 61, parágrafo 12).

El eje del Título I es la identificación de las comunidades rurales territoriales (comunidades territoriales, autonomías indígenas, distritos municipales, tco y otros), como unidades de producción. Éstas, que existen por miles en todo el país, son definidas como el actor productivo con el que trabajará la Ley, para lo cual se prevé la actuación de la Comunidad territorial como Organización Económica Comunitaria (oecom).

Por ello, el Cap. III de la lrpca es muy relevante, pues en sus cuatro artículos (8, 9, 10 y 11) establece el reconocimiento de las Comunidades Territoriales como Organizaciones Económicas Comunitarias (oecom). La oecom es definida como el “núcleo orgánico, productivo, social y cultural” de la actividad productiva rural vinculada a la producción de alimentos. Este mismo capítulo establece también la capacidad de gestión territorial de las oecom y la garantía de su participación en el diseño de las políticas públicas sectoriales en el nivel estatal correspondiente (municipal, regional, departamental, nacional).

La lrpca destaca –y esto es sin duda discutible desde el punto de vista de la experiencia de la investigación y de la producción– el reconocimiento de la capacidad de las Comunidades convertidas en oecom para la gestión territorial, pues la Ley considera que a través de sus estructuras organizativas territoriales, estas comunidades pueden implementar la producción, transformación, comercialización y financiamiento de la actividad agropecuaria y forestal, para la soberanía alimentaria y la generación de excedentes económicos.

El sujeto “comunidad” de la rpca se entiende que son, entonces, las comunidades territoriales propiamente dichas, los distritos municipales o indígenas, las Tierras Comunitarias de Origen, a través de las organizaciones económicas que las representan. La lrpca, más adelante, hablará de la “institucionalidad comunitaria” para referirse a la trama de organizaciones que representan a la población indígena originaria campesina, convertida en las oecom para efectos de producción, transformación y comercialización de productos destinados a la seguridad alimentaria.

Políticas, institucionalidad y planificación

Lista de políticas públicas de la ldpca (comentario sobre el Seguro Agrario Universal)En los Artículos 13 al 29 se describen con detalle las Políticas de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria, las que enumeradas suman 16:1. Fortalecimiento de la base productiva (suelo, agua para la producción, semillas y recursos genéticos). 2. Conservación de áreas para la producción. 3. Protección de recursos genéticos naturales. 4. Fomento a la producción. 5. Acopio, reserva, transformación e industrialización. 6. Intercambio equitativo y comercialización. 7. Promoción del consumo nacional. 8. Investigación, innovación y saberes ancestrales. 9. Servicios de sanidad agropecuaria e inocuidad alimentaria. 10. Gestión de riesgos. 11. Atención de emergencias alimentarias. 12. Garantía de provisión de alimentos a la población. 13. Garantía de una alimentación y estado nutricional adecuados. 14. Gestión territorial indígena originario campesino. 15. Seguro Agrario Universal. 16. Transferencias. Esta es una lista completa de las políticas que el proceso de la rpca requiere y que a su vez, perfila la institucionalidad estatal que la Ley establece más adelante para su efectivización. Mención especial requiere el Capítulo II de este Título II donde en sus seis artículos (30, 31, 32, 33, 34, 35) se crea el Seguro Agrario Universal “Pachamama” (sau-p) y se define sus características. El sau-p es el pago de una prima anual que será aplicada gradualmente y requiere reglamentación. Tiene la finalidad de asegurar la producción agraria –no la pecuaria– afectada por daños causados por fenómenos climáticos y desastres naturales.A tiempo de esta definición de la sau-p se establece que los beneficiarios son a) comunidades, b) familias y c) personas naturales o jurídicas, con el añadido de que a mayor pobreza del beneficiario el porcentaje de la prima será mayor; se definen también las características del Instituto del Seguro Agrario (isa), las atribuciones y funciones del isa, las Sociedades Administradoras del Seguro Agrario y el apoyo estatal en forma de Subsidio a la Prima del Seguro para que éste se efectivice a través del Estado central y las entidades autónomas, departamental, regional, municipal e indígena.

La nueva estructura institucional

El Capítulo III en sus artículos 36 al 45 presenta la nueva estructura institucional que sostiene y desarrolla el proceso de la rpca. Ratifica el rol fundamental de las oecom y crea cuatro niveles de consejos económico productivos: 1. copep Nacional, 2. codep departamentales, 3. corep regionales, 4. coprep provinciales y 5. comep municipales, conformados por autoridades de gobierno, representantes de las oecom y representantes del sector agro-empresarial. La tarea de los consejos es coordinar la elaboración de políticas públicas, planificación y seguimiento de la rpca, en coordinación con las asambleas legislativas de su respectivo nivel y los gobiernos autónomos que corresponda.Para la nueva institucionalidad que ejecutará la lrpca se dispone la creación de nuevas entidades públicas –si no existieran– y el fortalecimiento de las entidades públicas ya existentes, orientadas a las siguientes acciones: a) Gestión integral del agua, b) Gestión Integral del suelo, c) Producción de abono y fertilizantes, d) Producción de semillas, e) Asistencia técnica y provisión de maquinaria, f) Silos y centros de acopio, g) Transformación e industrialización, h) Comercialización y mercadeo.Esta institucionalidad pública para la rpca opera adicionalmente través de la creación de dos empresas estratégicas, la Empresa Estratégica de Apoyo a la Producción de Semillas (eeaps) y la de Producción de Abonos y Fertilizantes (epaf). También se establece la información estadística agropecuaria a través del Observatorio Agroambiental y Productivo que recibirá información de las entidades estatales que corresponda para procesarla y ponerla a disposición de los actores estatales o sociales que la requieran.Finalmente, se describe un adicional cuerpo institucional importante que es el Sistema de Apoyo Técnico a las Organizaciones Sociales (satos) a fin de capacitar a los miembros de lo que la lrpca llama “institucionalidad comunitaria indígena originaria campesina y afroboliviana” en todos sus niveles –nacional, regional, departamental, municipal, comunitario, sectorial etc.– y facilitar la implementación de la lrpca. Se entiende que esta “institucionalidad comunitaria” contiene a las organizaciones indígenas y campesinas del país y a las nuevas que surgieran de las oecom. Procedimientos de la planificación

En este Título II, el Capítulo III describe también en grueso los procedimientos de la planificación estatal con participación social y presenta los instrumentos para dicha planificación. Cada uno de los consejos productivos económicos (copep Nacional, departamentales, regionales, provinciales y municipales), en el marco de la Constitución y el Plan Nacional de Desarrollo (pnd), elaborará sendos planes estratégicos para la Revolución Productiva (peprp) de corto, mediano y largo plazo.

Articulados todos estos peprp por el Plan Estratégico para la Revolución Productiva del copep Nacional, cada nivel elaborará planes quinquenales y planes operativos anuales, lo que permitirá la operativización de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria.

El financiamiento

La lrpca establece que el sostén económico financiero para el proceso de la rpca tiene dos fuentes: a) los Fondos Concurrentes Departamentales y los Créditos financieros. El Estado asume la totalidad del financiamiento del proceso. Esto es una novedad en la realidad económica y productiva nacional cuando menos desde los intentos del Banco Agrícola en la década de los años 60 del siglo xx. El Estado boliviano tenía no solo una presencia muy débil en el apoyo al aparato productivo nacional en todos los rubros, y sobre todo en el rubro de alimentos provenientes de la pequeña agricultura familiar y asociativa, sino que estaba simplemente ausente en varios aspectos de la importantísima realidad productiva nacional.

Fondos concurrentes departamentales productivos

El Capítulo I del Título II en los artículos 47 y 48 indican que para promover la rpca se establecen los fondos concurrentes departamentales productivos (fcd). Los fcd están destinados a las oecom y asociaciones de productores, se conforman con recursos económicos provenientes de la autonomía departamental y fondos concurrentes con autonomías municipales e indígenas, previa aprobación de sus asambleas legislativas respectivas (departamentales y/o municipales) y previa coordinación con los consejos que corresponda (codep, coprep, corep, comep).

Como un mecanismo de priorización de la inversión estatal en apoyo al proceso de la rpca, los artículos 49 y 50 se refieren a las condiciones y lineamientos de las Transferencias Condicionadas (tc) de los fcdp, según criterios de pobreza, emigración, dificultades de acceso y otros, al parecer para realizar una lucha más eficaz contra la pobreza instalada en ciertas aéreas geográficas del país.

Los créditos

El Capítulo II en sus artículos 51 al 57 adiciona y crea como forma de financiamiento de la actividad productiva el Fondo Crediticio Comunitario (fcc) a ser administrado en fideicomiso por el Banco de Desarrollo Productivo sa (bdpsa), destinado a las oecom, asociaciones de productores y productores individuales –señalando con precisión– al menor costo financiero posible (tasa de interés) y define las modalidades de garantía y subrogación de derechos, los mecanismos de aseguramiento de pago, la asistencia técnica a prestatarios, e incluye al Banco de Desarrollo Productivo sa y señala el incremento de su Cartera de Crédito Agropecuario. Disposiciones finales y transitorias

La Disposición Final Única señala que el Órgano Ejecutivo deberá emitir el Reglamento del Seguro Agrario Universal “Pachamama”.Un registro resumido de las importantes Disposiciones Transitorias muestra lo siguiente, que es relevante porque señala precisiones respecto de la operativización del proceso de la rpca:

1. El copep se reunirá en 30 días a partir de la publicación de la Ley.

2. Preliminarmente, se define como productos estratégicos el maíz, trigo, arroz, papa, hortalizas, ganadería, forrajes, avicultura, caña de azúcar, quinua y sorgo. Entretanto no haya producción nacional suficiente, se autoriza la importación de productos semejantes.

3. Se rebaja el arancel para la importación de maquinaria por cinco años sujeto a reglamentación y se instruye el apoyo a los ministerios respectivos.

4. Las empresas eeaps y eapf se crearán mediante decreto supremo.

5. Todos los niveles de gobierno implementarán con recursos del 2011, silos y centros de acopio para reserva de productos.

6. En 120 días el Órgano Ejecutivo debe emitir la norma de fortalecimiento de entidades públicas comprometidas con la rpca.

7. En 60 días, el Órgano Ejecutivo emitirá la norma para regular la importación y exportación de alimentos e insumos para proteger la producción nacional.

8. En 60 días, el Ministerio de Desarrollo Productivo y Economía Plural (mdp y ep) establecerá la banda de precios para los productos alimenticios.

9. En 90 días, el Órgano Ejecutivo emitirá norma para ampliación del servicio de provisión de productos, a favor de las oecom para el desayuno escolar y el subsidio de lactancia.

10. El Ministerio de dp y ec, emitirá norma del sello social que certifique mano de obra e insumos locales para las oecom.

11. El Consejo Nacional para la Alimentación y Nutrición (conan) adecuará la norma de alimentación y nutrición culturalmente apropiada.

12. En 60 días desde la constitución del copep nacional, éste elaborará el Plan Estratégico de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria (perpca) y promoverá la formación de los otros Consejos.

13. En tanto se forme la Aseguradora Pública responsable de la cobertura del sau-p, el insa podrá seleccionar las aseguradoras que administren el sau-p de acuerdo a Reglamento.

14. Se autoriza el uso de recursos del fdppioycc para la inmediata implementación del Sistema de Apoyo Técnico a la Institucionalidad Comunitaria de la rpca.

Aspectos relevantes

1. Es la primera vez en la historia de la legislación nacional que Bolivia cuenta con una ley específica para las actividades productivas de la llamada economía comunitaria, que en pequeña escala está presente sobre todo en el altiplano y valles del país y que compromete al Estado no solo con la tarea de crear la nueva institucionalidad para ello, sino de financiar y sostener económicamente el conjunto de sus actividades previstas.

2. Por contraste, queda claro que se requerirán otras Leyes o Decretos que normen las actividades de las empresas agropecuarias medianas y grandes, que son parte de la economía privada y social/cooperativa y aun de las llamadas organizaciones económicas campesinas (oeca) y las asociaciones de productores (ap) muchas de las cuales combinan formas económicas mixtas. Estas últimas están mencionadas solo tangencialmente en la lrpca.

3. Como observación substancial, a tono con el estatismo de la gestión gubernamental actual, la lrpca depende exclusivamente de la acción estatal, en lo financiero y en lo técnico. Cualquier insuficiencia en su accionar, por lo tanto, repercutirá sobre el conjunto del Plan propuesto la rpca. Es decir, el rol de la iniciativa privada no está presente como actor en la lrpca, salvo a) el Ámbito de aplicación, donde se hace mención de la economía privada no esclarecida posteriormente en el texto de la Ley, b) las menciones poco claras a su presencia en los Consejos Económicos Productivos que posiblemente ameriten especificar su rol en eventuales reglamentos, y b) algunas menciones a las asociaciones de productores y pequeños productores individuales para acceso al crédito productivo.

4. Otra observación substancial es que la lrpca confía plenamente en el nuevo actor fundamental del desarrollo productivo agropecuario, que, también a tono con los vientos comunitaristas actuales, es la comunidad territorial, y sus variantes existentes bajo la forma de comunidad, distrito, municipio, autonomía indígena y otros. Los otros actores aparecen en la Ley como secundarios frente a este actor central. Es decir que la iniciativa privada individual o asociativa no territorial, aunque esta mencionada en el ámbito de aplicación de la Ley, si logra articularse o acogerse a lo establecido en la lrpca, aparece como subordinada al actor central convertido en oecom.

5. Finalmente, la lrpca exalta las posibilidades de la llamada economía comunitaria –y las oecom– de contribuir a la seguridad alimentaria y la hace depender exclusivamente del apoyo financiero y técnico del Estado, cuando el concepto constitucional de Economía plural, abre posibilidad y aun manda coordinación entre las formas privada-estatal-social/cooperativa-comunitaria. La Ley crea un nuevo sujeto de la rpca y le asigna el rol central de la seguridad y la soberanía alimentaria al parecer desconectada de otros actores productivos del rubro alimentario.

Continuará

*    Son analistas bolivianos.

Tomado de: Fichas Constitucionales Nº 43 y 44. institutoprisma.org

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