La Gaceta Jurídica

La acción popular en el constitucionalismo boliviano

Bajo este contexto, los derechos que se veían en mayor desamparo, indudablemente, fueron los derechos colectivos y difusos, cuya justiciabilidad, en general, fue negada por los tribunales y jueces de garantías.

Foto:  nelidasifuentes.wordpress.com

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Ery Iván Castro Miranda

00:00 / 31 de enero de 2014

El nuevo constitucionalismo boliviano debe ser entendido como un movimiento político-jurídico que pretende asumir como una de sus principales características que la Constitución sea una norma jurídica directamente exigible, por tanto, justiciable conforme a lo señalado en el artículo 109, párrafo I, de la Constitución Política del Estado (cpe), que establece: “Todos los derechos reconocidos en la Constitución son directamente aplicables y gozan de iguales garantías para su protección”.

Los derechos colectivos y difusos

Nuestro país pretende aspirar en su plenitud a ser un Estado constitucional, superando el “nominalismo” que consideraba a la Constitución como una mera declaración política instrumentalizada jurídicamente, que para su exigibilidad necesariamente se requería un desarrollo legislativo.

Bajo este contexto, los derechos que se veían en mayor desamparo, indudablemente, fueron los derechos colectivos y difusos, cuya justiciabilidad, en general, fue negada por los tribunales y jueces de garantías.     

En ese entendido, debemos definir a los derechos colectivos como prerrogativas o facultades legalmente reconocidas a una determinada colectividad, independientemente de las personas individualmente consideradas, de los que se deriva el poder de los titulares para hacerlos valer jurídicamente.

Para la jurisprudencia, la calidad de derecho colectivo no surge a partir de la naturaleza propia del derecho, sino a partir del momento en el que el ordenamiento jurídico los reconozca como tal, es decir, mientras no se haya producido su reconocimiento legal, no se puede considerar que un interés determinado, que eventualmente comprometa el interés general, revista la naturaleza de derecho colectivo.

Según Lucio Cabrera (la tutela de los intereses colectivos o difusos), los derechos colectivos son difusos porque son derechos de muy difícil o imposible codificación en la mayoría de los casos, toda vez que su codificación se encuentra en la Constitución, leyes, decretos, tratados y acuerdos internacionales.

También porque pueden contener, en menor medida, intereses patrimoniales, sin embargo, a veces no son cuantificables en dinero ni susceptibles de apropiación, ya que protegen valores culturales, la salud, el agua, el aire, etc., que no están en el ámbito del comercio.

Se considera derechos difusos porque resulta muy difícil definir las relaciones entre sujeto activo y sujeto pasivo, por ejemplo, en el derecho ambiental el sujeto pasivo es el agente que contamina y el sujeto activo seria la víctima de la contaminación, sin embargo, esta relación se extiende en el tiempo y el espacio al grado que el principio de causalidad es asunto de una mayor complejidad, es decir, los derechos difusos tienden a ser globales y a desconocer fronteras de países soberanos, toda vez que se sustentan en sectores desorganizados cuyos miembros pueden desconocerse entre sí.

La acción popular en el constitucionalismo boliviano

En la configuración del nuevo constitucionalismo boliviano la acción popular es novísima, en consecuencia, esta acción de naturaleza tutelar tiene por objeto la protección inmediata y efectiva de todos los derechos e intereses colectivos (denominados por algunos autores “difusos”) contra los actos u omisiones ilegales o indebidos de autoridades públicas o personas particulares que los restrinjan, supriman o amenacen de restricción o supresión.

Es entonces que, con la promulgación de la cpe de 2009 se hace referencia a un nuevo grupo de derechos, cuya titularidad –dependiendo si son colectivos o difusos– corresponde a una colectividad determinada o, en forma genérica, a todos y cada uno de los miembros de una comunidad, entonces:

“El reconocimiento de estos derechos responde a una nueva concepción del ser humano, ya no meramente individual, sino como parte de una comunidad en la que se desarrolla y desenvuelve y que, por lo mismo, necesita ser protegida, pues de su preservación depende el desarrollo integral de la persona y de futuras generaciones”, Sentencia Constitucional (sc) N° 1018/2011-R de 22 de junio.

Según esta sentencia, la naturaleza jurídica de la acción popular debe ser concebida “(…) como una acción de defensa, entendiéndola como el derecho que tiene toda persona –individual o colectiva– de solicitar la protección a sus derechos e intereses colectivos –o difusos–; de ahí que también se configure como una garantía prevista por la Ley Superior, con una triple finalidad: preventiva, suspensiva y restitutoria”.

Es preventiva porque, mediante esta acción, se pretende evitar que se consume un daño vinculado al derecho colectivo o difuso o que una amenaza lesione los derechos e intereses bajo su protección.

Es suspensiva porque, mediante esta acción, lo que se pretende es que se deje sin efecto cualquier acto que pueda afectar un derecho colectivo, es decir, tiene como efecto hacer cesar el acto lesivo a los derechos e intereses colectivos.

Es restitutoria toda vez que se restituye el goce de los derechos colectivos afectados a su estado anterior, sin embargo, debemos tener presente que ello, no significa una reparación patrimonial del daño.

La ley suprema del ordenamiento jurídico Boliviano en su artículo 135 señala que: “La acción popular procederá contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por esta Constitución”.

En el mismo sentido, la ley N° 254 de 5 de julio de 2012 (Código Procesal Constitucional), en su artículo 68, indica que el objeto de esta acción es “(…) garantizar los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, espacio, seguridad y salubridad pública, medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado, cuando ellos por acto u omisión de las autoridades o de personas naturales o jurídicas son violados o amenazados”.

Sin embargo, existe una problemática referente al ámbito de protección de la acción popular –según la sc N° 1018/2011-R de 22 de junio–, toda vez que el artículo 135 de la cpe nos plantea dos inconvenientes esenciales para la determinación del ámbito de protección de la acción popular: el primero consistente en la definición de los derechos colectivos y el segundo la aparente exclusión en su ámbito de protección de los derechos difusos.  Para resolver ambas problemáticas es preciso distinguir los intereses y derechos colectivos de los difusos.   

Respecto a los intereses y derechos colectivos, los intereses y derechos difusos y los intereses de grupo  

Los intereses colectivos y los difusos tienen varias similitudes. En ambos existe una pluralidad de personas y tienen como características el ser transindividuales e indivisibles, debido a que los intereses incumben a una colectividad y la lesión o satisfacción de uno de los interesados incumbe a los demás; sin embargo, la distinción radica en que los derechos colectivos son intereses comunes a un grupo o colectividad, cuyos miembros tienen una vinculación común; colectividad que, por ello, se encuentra claramente determinada.

No obstante, se considera difusos a los intereses cuya titularidad no descansa en un grupo o colectividad determinada, sino que se encuentran difundidos o diseminados entre todos los integrantes de una comunidad (ovalle, Favela José, Acciones Populares y Acciones para la Tutela de los Intereses Colectivos; sabsay, Daniel Alberto, El Amparo Colectivo).

Como ejemplo, podemos mencionar el derecho a la libre determinación y territorialidad, previsto en el artículo 30, párrafo II, númeral 4 de la cpe, que se constituye en un derecho colectivo en tanto es titular del mismo una nación y pueblo indígena originario campesino, es decir, un grupo determinado cuyos miembros tienen una vinculación común.

Sin embargo, existe diferencia radical en relación al derecho al medio ambiente previsto en el artículo 33 de la cpe, que se constituye en un derecho difuso, por cuanto la titularidad del mismo descansa en todas y cada una de las personas y, por lo mismo, no existe un grupo o una colectividad claramente determinada, es decir, existe una indeterminación de personas.

En los intereses de grupo (o intereses individuales homogéneos) si bien existe una pluralidad de personas; no es menos cierto que el interés que persigue cada una de ellas es individual; no colectivo ni difuso, es decir, se trata de derechos o intereses individuales que tienen un origen común, por ello han sido denominados intereses accidentalmente colectivos.

En consecuencia, las personas demandan la satisfacción de sus intereses individuales para que se les reconozca el perjuicio ocasionado y se les pague la indemnización que corresponda; inclusive, puede alegarse lesión a derechos colectivos o difusos, empero, debe existir una afectación directa a sus intereses individuales; subsiguientemente, la suma de intereses individuales configura la llamada acción de grupo, tutelado en nuestra legislación por la acción de cumplimiento.

En ese sentido se pronunció la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-215/99, al señalar que “las acciones de grupo o de clase (…) se originan en los daños ocasionados a un número plural de personas que deciden acudir ante la justicia en acción única para obtener la respectiva reparación y que, a pesar de referirse a intereses comunes, se pueden individualizar en relación con el daño cuya indemnización se persigue”.

En este caso, se trata de proteger intereses particulares de sectores específicos de la población (como ejemplo tenemos a los consumidores), de ahí su denominación original de class action (acción de clase).

Respecto a la protección de los derechos e intereses colectivos y difusos en nuestra CPE   

Como se viene señalando, la CPE sostiene que la acción popular procede contra actos u omisiones que amenacen violar o violen derechos e intereses colectivos, sin embargo, no hace referencia a los intereses difusos; empero, la norma de referencia debe ser interpretada sistemáticamente y en ese sentido, debe tenerse en cuenta que el mismo artículo 135 de la cpe hace referencia como derechos e intereses protegidos al patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública y el medio ambiente, los cuales son específicamente considerados como derechos difusos y no derechos colectivos.

Consiguientemente, debemos mencionar que la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos (ambos contenidos bajo el nomen iuris “Derechos Colectivos”) y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción.

Por otra parte, la sc Nº 176/2012 de 14 de mayo, respecto a la acción popular, realiza una interpretación teleológica, gramatical y sistemática en relación al artículo 135 de la cpe (acción popular), de la misma se puede extraer que esta acción otorga protección a lo siguiente:

a) Los derechos e intereses colectivos objeto de protección constitucional explícita por la acción popular, mismos que son el patrimonio, el espacio, la seguridad, la salubridad pública y el medio ambiente, por ello, el concepto de derecho colectivo en sentido amplio (latu sensu) incorpora e implica a los derechos colectivos propiamente tales y a los derechos difusos conforme se mencionó en la sc 1018/2011-R de 22 de junio.

b) Otros derechos de similar naturaleza; es decir, de carácter colectivo o difuso –diferentes a los explícitamente enunciados– contenidos en normas que integren en bloque de constitucionalidad (artículo 410.II de la cpe) o, incluso, en normas legales de características similares a las referidas e indispensables para el vivir bien, en su carácter colectivo, lo que concuerda con el concepto de progresividad que rige a los derechos (artículo 13, párrafo I de la cpe), como sucede con el derecho al agua, que se constituye en un derecho autónomo y con eficacia directa, que en su dimensión colectiva como derecho difuso y colectivo encuentra protección por la acción popular.

c) Otros derechos, incluso subjetivos, por estar relacionados o vinculados con los derechos expresamente referidos por el artículo 135 de la cpe o con los implícitos referidos por la cláusula abierta contenida en la misma norma constitucional, en virtud al principio de interrelación de los derechos fundamentales, contenido en el artículo 13, párrafo I, de la cpe, que instrumentalicen o hagan efectivos a los mismos.

Ello mismo provoca reconocer el fenómeno de la conexitud, toda vez que el constituyente diferenció la acción de amparo constitucional para la tutela de derechos subjetivos y la acción popular para la protección de los derechos e intereses colectivos, en consecuencia, es posible que una misma causa afecte tanto a los derechos subjetivos como a los colectivos.

De esta forma, la tutela del derecho subjetivo mediante el amparo constitucional, eventualmente e indirectamente, puede alcanzar a la tutela del derecho colectivo y la tutela que otorga la acción popular puede incluir a derechos subjetivos.

Características de la acción popular

El elemento característico de la acción popular es su informalismo, toda vez que los requisitos de contenido y admisibilidad de esta acción, tales como la legitimación activa, legitimación pasiva, plazo y momento de interposición han sido desarrollados igualmente por la jurisprudencia constitucional, en virtud al carácter informal de la misma, el cual ya fue reconocido por la sc 1018/2011-R y reiterada en sucesivos fallos emitidos por el Tribunal Constitucional Plurinacional (tcp).

Dado el carácter informal, en lo concerniente a la intervención de los terceros interesados, se instituyó la figura del amicus curiae, en cuyos fundamentos también se resaltó el carácter informal y no residual de esta acción (scp 1472/2012 de 24 de septiembre), entendiéndose que toda interpretación de los requisitos de admisibilidad y contenido de esta acción deben responder a dicho carácter, ello por la naturaleza de esta acción y la urgencia en la protección inmediata y eficaz de los derechos colectivos.

Respecto a la intervención de los terceros interesados, la sc 1472/2012 de 24 de septiembre se refirió a este tema –haciendo mención a la sc 1018/2011-R de 22 de junio– y desarrolló esta intervención manifestando que es un deber de la parte accionante citar a los terceros interesados en las acciones populares bajo el siguiente criterio: “(…) es innegable que en muchos casos, de concederse la tutela, se podría afectar los intereses de terceras personas; es por ese motivo que, precautelando el derecho que tienen a ser oídos, es que los jueces y tribunales que conozcan esa acción deben disponer la notificación de los terceros interesados, pese a ello el entendimiento defendible en la acción de amparo constitucional no resulta compatible con el derecho de acceso a la justicia, la propia naturaleza y finalidad de la acción popular, correspondiendo, en consecuencia, el cambio de entendimiento en lo que respecta a la intervención de los terceros interesados en acciones populares (…)”.

En base a este razonamiento, se puede extraer lo siguiente:

a) La acción popular no busca tutelar derechos subjetivos, por el contrario, se tutela derechos que corresponden a una colectividad; por lo que, en todo caso todos los miembros de esa colectividad tendrían que ser considerados terceros interesados, entendimiento que resultaría de imposible cumplimiento.

b) En consecuencia, el derecho a participar en el proceso constitucional de la acción popular de los miembros de esa colectividad no puede ser la de titulares de derechos subjetivos, sino en su calidad de amicus curiae.

c) Respecto a los requisitos de admisibilidad de la acción popular, no debe subsumirse su procedimiento y los requisitos de admisibilidad a los del amparo constitucional, en virtud a que ambas acciones constitucionales cuentan con finalidades diferentes.

d) La exigencia de la identificación de terceros interesados en la acción popular, además de resultar contraria con la finalidad que busca, obstaculiza de manera indebida el acceso a la justicia constitucional respecto a una acción cuyo diseño constitucional no es residual, es informal, toda vez que se rige por el principio de prevalencia del derecho sustantivo sobre el derecho adjetivo.

e) Sin embargo, lo mencionado en el inciso anterior no impide a la o al juez de garantías notificar inclusive de oficio con la demanda a instituciones o personas relacionadas del ámbito público o privado, quienes puedan aportar información o fijar posición sobre el objeto procesal, sin que dicha omisión implique la suspensión o la nulidad de la audiencia.

Otro elemento que caracteriza a la acción popular, a diferencia de otras acciones tutelares, radica en que sólo puede plantearse una nueva acción constitucional cuando el Tribunal Constitucional Plurinacional no haya ingresado al fondo de la problemática; sin embargo, para los casos en los que se deniegue una acción popular, no existe impedimento para que posteriormente pueda presentarse una nueva demanda –se hubiese o no ingresado al fondo de la problemática con anterioridad– siempre y cuando se justifique la necesidad de efectuar un nuevo análisis de la causa, esto debido a la naturaleza del derecho colectivo que provoca que la resolución simplemente alcance, en todos los casos, la calidad de cosa juzgada formal (sc 176/2012 de 14 de mayo).  

La intemporalidad de la acción popular es otra característica, toda vez que esta acción es esencialmente preventiva debido a que, cesada la vulneración o la amenaza al derecho o interés colectivo, la acción popular resulta improcedente conforme disposición del artículo 136, párrafo I, de la cpe: “La Acción Popular podrá interponerse durante el tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos”, en consecuencia, también se podría decir que esta acción es imprescriptible y, por tanto, no opera su caducidad.

El principio de subsidiariedad no se aplica a la acción popular, toda vez que no es necesario agotar la vía administrativa ni judicial para interponer esta acción tutelar según el artículo 136, párrafo I, de la cpe, esto encuentra su fundamento ya que la acción popular no es de carácter residual, por el contrario adquiere un carácter principal, dado que procede incluso si existen otras acciones tutelares para la defensa de los derechos o intereses colectivos.     

Es abogado y ensayista boliviano, responsable del blog Metamorfosis Jurídica (http://metamorfosisjuridica.blogspot.com/)

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