La Gaceta Jurídica

La inconstitucionalidad de la “Ley Corta” ante el TCP de Bolivia

(Parte IV)

Foto: Archivo La Razón

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La Gaceta Jurídica / Alan E. Vargas Lima

00:00 / 03 de febrero de 2012

5. Las vías procesales de la Acción de Inconstitucionalidad

Asimilando el modelo español de control constitucional, y manteniendo la configuración anteriormente establecida por la Ley Nº 1836 del Tribunal Constitucional (tc) (ahora abrogada), en la nueva Ley Nº 27 del Tribunal Constitucional Plurinacional (tcp) se establece que la Acción de Inconstitucionalidad puede ser de dos tipos: 1) Acción de Inconstitucionalidad Directa o de carácter Abstracto; y 2) Acción de Inconstitucionalidad Indirecta o de carácter Concreto (vinculada a un proceso judicial o administrativo).

5.1. Acción de Inconstitucionalidad Directa o de carácter abstracto

En el sistema de control concentrado de constitucionalidad adoptado por el Estado Plurinacional de Bolivia esta Acción se inscribe en el control correctivo (a posteriori) de constitucionalidad de las disposiciones legales, pues, a través de la misma, se pretende verificar la compatibilidad o incompatibilidad de la disposición legal impugnada con los principios, valores y normas de la Constitución con el objeto de realizar una depuración del ordenamiento jurídico del Estado, de manera que, si se establece su incompatibilidad, se la retire del ordenamiento jurídico.  Es una Acción directa porque la persona o autoridad legitimada efectúa la impugnación de la disposición legal de forma directa sin condicionamiento alguno. Es de carácter abstracto porque la impugnación se plantea como una acción no vinculada a un caso concreto, es decir, independientemente de su proyección aplicativa o de un interés subjetivo.

En otras palabras, esta Acción procede en todos aquellos casos en los que se presente una aparente o potencial incompatibilidad entre las disposiciones o las normas de una ley, decreto o resolución no judicial, con los principios, valores y normas de la Constitución, en una interpretación de la disposición legal in abstracto, es decir, sin condicionamiento alguno derivado de su proyección aplicativa a un determinado caso concreto.

Ahora bien, cabe precisar que la Constitución Política del Estado (cpe) anteriormente vigente (reformada en 1994 y 2004) en el artículo 120,  establecía como primera atribución del tc entre otras, conocer: “En única instancia, los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, decretos y cualquier género de resoluciones no judiciales. Si la acción es de carácter abstracto y remedial, solo podrán interponerla el Presidente de la República, o cualquier Senador o Diputado, el Fiscal General de la República o el Defensor del Pueblo”; actualmente el artículo 202 numeral 1 de la Nueva cpe, establece como atribución del tcp conocer y resolver “En única instancia, los asuntos de puro derecho sobre la inconstitucionalidad de leyes, Estatutos Autonómicos, Cartas Orgánicas, Decretos y todo género de Ordenanzas y Resoluciones no judiciales. Si la acción es de carácter abstracto, solo podrán interponerla la Presidenta o Presidente de la República, Senadoras y Senadores, Diputadas y Diputados, Legisladores, Legisladoras y máximas autoridades ejecutivas de las entidades territoriales autónomas”.

A) Legitimación Activa restringida para plantear la Acción

En virtud del sistema de control de constitucionalidad adoptado por la actual cpe y dada la naturaleza del control que se ejercita a través de esta Acción, el artículo 132 constitucional establece que “Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley”;  empero, se entiende que en el caso de la acción de inconstitucionalidad abstracta no toda persona individual o colectiva está facultada para su interposición, sino determinadas autoridades y/o representantes de la sociedad o, lo que es lo mismo, un número reducido de autoridades gozan de esa calidad. En efecto, por disposición del artículo 202, numeral 1 de la ncpe, y 104 de la Ley del tcp, están legitimadas para presentar esta Acción solamente las siguientes autoridades:

•    La Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional•    Cualquier Senador(a), Diputado(a) de la Asamblea Legislativa•    Cualquier Legislador(a) de las entidades territoriales autónomas•    La Máxima Autoridad Ejecutiva de las entidades territoriales autónomas (Gobernador(a) y/o Alcalde(sa) Municipal)•    El Defensor(a) del Pueblo.

La legitimación activa restringida que se establece en la legislación boliviana y en la comparada, tiene su fundamento en la doctrina constitucional desarrollada al respecto, consistiendo la razón principal en que esta vía de control tiene por finalidad la defensa objetiva del orden constitucional frente al desconocimiento o infracción de los principios, declaraciones, preceptos o normas de la Constitución que surge de la inadecuada interpretación que realiza el legislador o el órgano respectivo al elaborar la ley, decreto o resolución. De manera que por esta vía se busca un pronunciamiento sin la existencia de un caso concreto, basado en el exclusivo contraste entre el contenido formal o material de la disposición legal sometida al control y los principios, valores y normas de la Constitución.

En consecuencia, como señalan Caamaño Domínguez, Gómez Montoro y otros, en su obra  Jurisdicción y Procesos Constitucionales (1997: 25), la legitimación activa se atribuye exclusivamente a órganos o fracciones de órganos, en razón de su estatus constitucional y, por tanto, al margen de cualquier pretensión subjetiva o interés propio. Así también lo ha definido el tc de España en su Sentencia Nº stc 5/1981 (citada por Caamaño Domínguez y otros), cuando señala que “la facultad de promover el recurso de inconstitucionalidad no la otorga la Constitución en atención a un interés propio de quienes la reciben, sino en virtud de la alta calificación política que resulta de su respectivo cometido constitucional”.

Se entiende que se otorga legitimación activa al Presidente(a) del Estado Plurinacional, en el marco del sistema de los controles interórganos para accionar el mecanismo de los “frenos y contrapesos” en el ejercicio del poder político (1).

Si bien el Presidente(a) del Estado, como máxima autoridad del Órgano Ejecutivo, tiene como mecanismo de freno y contrapeso la facultad constitucional de vetar una Ley sancionada por el Legislativo, empero ese veto puede ser aceptado o rechazado por la Asamblea Legislativa y, en el caso de Bolivia, el artículo 163 constitucional, en sus numerales 10 y 11, prevé el Veto Presidencial en los siguientes términos:

“La ley sancionada por la Asamblea Legislativa Plurinacional (alp) y remitida al Órgano Ejecutivo, podrá ser observada por la Presidenta o el Presidente del Estado en el término de diez días hábiles desde el momento de su recepción. Las observaciones del Órgano Ejecutivo se dirigirán a la Asamblea. Si ésta estuviera en receso, la Presidenta o el Presidente del Estado remitirá sus observaciones a la Comisión de Asamblea. Si la Asamblea Legislativa Plurinacional considera fundadas las observaciones modificará la ley conforme a éstas y la devolverá al Órgano Ejecutivo para su promulgación. En el caso de que considere infundadas las observaciones, la ley será promulgada por la Presidenta o el Presidente de la Asamblea. Las decisiones de la Asamblea se tomarán por mayoría absoluta de sus miembros presentes”.

Es precisamente para esta última eventualidad, es decir, en caso de que el veto presidencial sea rechazado o declarado infundado por la Asamblea Legislativa, que el Presidente(a) del Estado tiene en la  Acción de Inconstitucionalidad Directa o de carácter Abstracto, la vía de impugnación específica prevista por Ley, en contra de la disposición legal que, a su juicio, sea contraria a la Constitución, a cuyo efecto le está reconocida la legitimación activa.

En lo que concierne a los(las) senadores(as) y diputados(as), se entiende que el reconocimiento de la legitimación activa se inscribe en el marco del  sistema de los controles interórganos para plantear el recurso contra los decretos supremos o resoluciones supremas y, en el de intraórganos, para someter a este control las Leyes, de manera que funcione el control de una Cámara hacia la otra o de una parte de los miembros de la Cámara, como son las minorías (oposición), hacia la decisión de la parte mayoritaria (oficialismo). Sin embargo, corresponde advertir que en el caso de los(las) diputados(as) y senadores(as) la legitimación activa es amplia, y alcanza a cada uno de los representantes nacionales de manera individual sin que exista condicionamiento alguno de contar con el apoyo de un determinado número de miembros de su respectiva Cámara (2), como se establece en otras legislaciones; por ejemplo, en España, se establece el número de 50 diputados o senadores para adquirir legitimación activa y plantear el recurso; en Alemania se estipula que un tercio de los miembros del Bundestag puede plantear el recurso.

Asimismo, en el marco de las Autonomías  Departamental y Municipal, ahora reconocidas constitucionalmente, y que implican la cualidad gubernativa que adquiere una entidad territorial de acuerdo a las condiciones y procedimientos establecidos en la cpe y la nueva Ley Marco de Autonomías, así como el ejercicio de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva por sus órganos de gobierno autónomo, se entiende que las principales autoridades que representan a las nuevas entidades territoriales autónomas (principalmente el(la) gobernador(a) y/o alcalde(sa) municipal, así como los asambleístas y/o concejales) deben tener la legitimación suficiente para impugnar aquellas normas que sean emitidas por sus órganos legislativos en el ejercicio de su autonomía, a fin de que la nueva legislación autónoma no sea contradictoria con los principios, valores y normas constitucionales vigentes en el país.

Con relación al(la) Defensor(a) del Pueblo, el reconocimiento de la legitimación activa se justifica en la medida en que tiene la función constitucional de velar por la vigencia y el cumplimiento de los derechos y garantías de las personas con relación a la actividad administrativa del sector público, así como la defensa de los derechos humanos, a cuyo efecto goza de autonomía organizativa y funcional (3).

B) El procedimiento para la substanciación de la Acción

El procedimiento para la substanciación de la Acción Directa de Inconstitucionalidad, establecida por la Ley del tcp, es básicamente sencillo debido al carácter extraordinario de esta acción constitucional; en efecto, dada la naturaleza del control, prescinde de instancias procesales como los incidentes o los plazos probatorios, ello debido a que la acción se plantea en defensa objetiva del orden constitucional, al margen de cualquier pretensión subjetiva o interés propio de los legitimados.

El artículo 105 de la Ley del tcp establece que una vez presentada la Acción Directa, la Comisión de Admisión verificará que se hubiere: 1) acreditado la personería de la autoridad accionante y, en su caso, el poder suficiente de su representante; 2) precisado la norma constitucional que se considere infringida, lo que implica expresar los fundamentos jurídico-constitucionales de la Acción, es decir, el concepto de vulneración constitucional, señalando con precisión la disposición legal que se impugna, así como la norma constitucional que se considera vulnerada.

Conforme a las normas previstas por la Ley del tcp, una vez presentado el recurso la Comisión de Admisión, conformada por tres magistrados(as) que desempeñan sus funciones en forma rotativa y obligatoria, emite el respectivo Auto Constitucional en el plazo de diez (10) días siguientes admitiendo o rechazando el mismo, en su caso disponiendo se subsanen defectos de forma en los términos y plazo establecidos por el artículo 54 de la Ley del tcp.

En caso de que se admita la Acción, ésta será puesta en conocimiento del representante legal del órgano o de las entidades territoriales autónomas que generaron la disposición legal impugnada (Ley, Estatuto Autonómico, Carta Orgánica, Decreto y todo género de ordenanzas y/o resoluciones no judiciales) para que el mismo se apersone al proceso, formulando el Informe respectivo, en el plazo de quince (15) días siguientes a su citación, vale decir, que deberá formular los alegatos que considere necesarios y pertinentes en favor de la disposición legal impugnada.

Habiendo transcurrido el plazo antes señalado desde la citación al personero legal del órgano que emitió la disposición legal impugnada, con o sin el informe referido anteriormente, la Comisión de Admisión proseguirá el trámite de rigor y, por sorteo, distribuirá el caso a un magistrado para que oficie de relator y elabore el respectivo proyecto de Sentencia Constitucional, que será puesto a consideración de los magistrados para su análisis y votación en el Pleno del tc.

La Sentencia Constitucional será emitida en el plazo de los treinta (30) días siguientes al sorteo del expediente, declarando la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la Ley, Estatuto Autonómico, Carta Orgánica, Decreto y todo género de ordenanzas y resoluciones no judiciales, sea en todo, o en parte, con los efectos derogatorios y/o abrogatorios que ello implica.

Asimismo, la Sentencia Constitucional también podrá declarar la inconstitucionalidad de otros preceptos que sean conexos o concordantes con la disposición legal impugnada, con los mismos efectos que en lo principal; vale decir que el tcp podrá conocer y resolver de forma conexa, aquellas normas contrarias a la cpe, que estén directamente vinculadas con la norma principal objeto de control de constitucionalidad, sin embargo, la Sentencia que declare la constitucionalidad de la norma legal impugnada, hace improcedente cualquier nueva demanda de inconstitucionalidad contra la misma (4); todo ello al tenor combinado de los artículos 107 y 108 de la Ley del tcp.

Continuará

Notas

1. Siguiendo la doctrina del Derecho Constitucional, el TC, a través de su jurisprudencia, ha señalado que “el Estado Democrático de Derecho está organizado sobre la base de los principios fundamentales, entre otros, de la separación de funciones conocida también como el principio de división de poderes, lo que implica la distribución de las competencias y potestades entre diversos órganos estatales para el ejercicio del poder público, de manera tal que esa distribución se constituya en una limitación para cada órgano de poder el que solo podrá ejercer las potestades que forman parte de su competencia”. En el marco del principio fundamental referido, que está consagrado en la norma prevista por la Constitución, el Constituyente ha efectuado la distribución de funciones y competencias; así la potestad legislativa de control y fiscalización la tiene el Poder Legislativo; la función ejecutiva, administrativa y reglamentaria la ejerce el Poder Ejecutivo y el ejercicio de la potestad jurisdiccional la tiene el Poder Judicial. Conforme enseña la doctrina del Derecho Constitucional, la concepción dogmática de la “división de poderes” ha sido superada en el constitucionalismo contemporáneo con la adopción del concepto de la separación de funciones que se sustenta en los siguientes principios: 1) la independencia de los órganos de poder del Estado; 2) la coordinación e interrelación de funciones entre los órganos; y 3) el equilibrio entre los órganos que se establece a partir frenos y contrapesos; ello implica que los diversos órganos de poder del Estado no desarrollan única y exclusivamente sus función esencial, también participan en el desempeño de las funciones y labores de los otros órganos, en el marco de las atribuciones y competencias conferidas por el Constituyente, así el Legislativo participa en las labores del Ejecutivo aprobando el presupuesto general de la nación o ratificando los tratados internacionales, entre otros; de su parte el Ejecutivo participa en las labores del Legislativo a través de los mecanismos previstos en la Constitución, tales como la iniciativa legislativa, la promulgación y/o veto de las Leyes, entre otras actividades. Cfr. Sentencia Constitucional Nº 0009/2004 de 28 de enero.

2. Sin embargo, en opinión autorizada del jurista Rivera Santiváñez, “la legitimación activa amplia e irrestricta para los diputados y senadores que establece la legislación boliviana, genera el riesgo de que el debate político inconcluso suscitado en el Congreso Nacional, en torno a la aprobación de una determinada Ley, sea trasladado al TC que esencialmente es un órgano jurisdiccional encargado del control de constitucionalidad, de manera que éste se pondrá en una situación difícil de adoptar una decisión frente a un conflicto entre lo político y lo jurídico, debiendo indudablemente optar por lo jurídico, sin embargo, con el riesgo de malograr su imagen institucional por las reacciones políticas que se generen como consecuencia de la decisión adoptada”. Cfr. Rivera Santiváñez, José Antonio. Recurso de Inconstitucionalidad en Bolivia. Disponible para consulta en la página web del TC de Bolivia.

3. En este punto, cabe hacer notar que en la configuración constitucional del antes denominado Recurso de Inconstitucionalidad, a través de la Constitución reformada en 1994 y 2004, así como en la Ley Nº 1836 del TC (anteriormente vigente), se otorgaba también la legitimación activa al entonces “Fiscal General de la República”, aunque en la legislación comparada no existía un antecedente al respecto, porque generalmente la legitimación activa se hallaba restringida a un grupo de legisladores y al titular del Ejecutivo. Actualmente, y a diferencia de lo anterior, la Constitución y la nueva Ley del TCP no prevén que el Fiscal General del Estado tenga legitimación alguna para interponer la Acción de Inconstitucionalidad.

4. Sobre este aspecto, en un recurso planteado con la finalidad de someter al control de constitucionalidad a la Ley 2683, de 12 de mayo de 2004, por violar presuntamente los artículos 6, 9.I, 16.IV y 116.X de la CPE (abrogada), el TC manifestó lo siguiente: “El artículo 120.1ª de la CPE establece que es atribución del TC conocer y pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de leyes, decretos y cualquier género de resoluciones. Sobre la base de la normativa constitucional referida, la Ley del TC ha desarrollado el contenido y alcances de los recursos a que se refiere la Ley Fundamental del país. En este cometido, el Capítulo II del Título Cuarto de la Ley del TC establece el recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, señalando en el artículo 54 que este recurso “procederá contra toda ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial, contraria a la CPE como acción no vinculada a un caso concreto”; extremo que guarda coherencia plena sobre el carácter remedial al que la Constitución alude en el artículo 120.1ª; de lo que se establece la competencia del Tribunal para conocer el presente recurso, así como la legitimación activa del recurrente, comprobada en el trámite de admisión. En atención a la conexitud de la norma impugnada con el artículo 133 y la Disposición Transitoria Tercera, ambos del CPP, corresponde, en aplicación del artículo 58.IV de la LTC, extender el juicio de constitucionalidad a las indicadas normas; precisando que si bien la última de las disposiciones nombradas fue declarada constitucional, y según el artículo 58.V, “La Sentencia que declare la constitucionalidad de la norma legal impugnada, hace improcedente cualquier nueva demanda de inconstitucionalidad contra ella”; ello no impide someter a la indicada norma a un nuevo juicio de constitucionalidad, al ser distinto el fundamento en el que se basó tal análisis; dado que lo que la norma prohíbe es un nuevo examen sobre un mismo fundamento.(…)”. (el subrayado me corresponde).

Es abogado. Fue Autoridad Sumariante (2009-2010). Especialista en Derecho Constitucional y Procedimientos Constitucionales por la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA); diplomado en Derecho Procesal Civil por la Universidad de Aquino Bolivia (UDABOL); docente de la Universidad Privada Franz Tamayo (UNIFRANZ, sede La Paz); es asesor legal dependiente de la Dirección Jurídica del GAMLP. Responsable del blog: Tren Fugitivo Boliviano (http://alanvargas4784.blogspot.com/).

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