• CONTRIBUCIÓN A LA DEMOCRACIA • La Participación Popular tuvo su efecto en el proceso democrático al posibilitar la inclusión política de los indígenas.

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Proceso iniciado en abril de 1994, fue la primera forma de autonomía territorial que tuvo el país. En sus inicios, la Participación Popular fue conocida como la “vía boliviana” de la descentralización.

La Ley de Participación Popular es la única de las tres “leyes malditas” que quedó en pie y, al parecer, implica un proceso irreversible. Esto se da porque la descentralización municipal que generó, hoy es uno de los niveles esenciales del Estado boliviano. Pese a los problemas de gobernabilidad, casos de corrupción o tensiones sociales en su interior, la autonomía edil se consolida como la nueva “célula” de la Bolivia contemporánea.

Con la Ley de Participación Popular, promulgada el 20 de abril de 1994, ocurrió la peculiar situación de ser, primero, una ley “impuesta desde arriba”, que ni siquiera había sido demandada, pero que, con el tiempo, se convirtió en uno de los derechos adquiridos más apreciados por la población en general.

Y es que con la Participación Popular comenzó la descentralización boliviana. Antes de 1994, el debate de la descentralización ya se había instalado en el país. “Bolivia era centralista, nadie se atrevía a negarlo. El dilema estaba en cómo descentralizarla sin hacer el papel de aprendices de brujo, es decir, sin desatar fuerzas incontrolables que terminaran lesionando la unidad nacional”, señalaba el periodista Rafael Archondo a los tres años de haberse iniciado la reforma.

La descentralización vía municipios consistió en crear las municipalidades a partir de la sección de provincia; de ocho impuestos nacionales (a los que recientemente se sumó el IDH), se creó una bolsa común y el 20% fue para los municipios, a los que se les asigna el dinero según su población. Al mismo tiempo que se asignó al municipio la responsabilidad de mantener salud y educación, se le transfirió la potestad de cobrar el impuesto a bienes inmuebles, a los automotores, además de las tasas y patentes del comercio local.

Lo que para el vicepresidente de la República, Álvaro García Linera, en 1994 no fue otra cosa que una “sencilla descentralización municipalizada del viejo y segregacionista Estado colonial”, para los defensores de la Participación Popular el hecho fue toda una “revolución en democracia”, la original “vía boliviana” de la descentralización.

Con todo, los hechos son: si antes de la Participación Popular sólo 24 municipios recibían recursos, ahora son 327; y si hasta 1994 las alcaldías se hacían cargo sólo del 3% de la inversión pública, con la nueva ley, son responsables de más del 30%; asimismo, mal que bien se han logrado instituir los comités de vigilancia en todas las municipalidades; hay más de 20 mil “organizaciones territoriales de base”, OTB, formadas por comunidades indígenas, campesinas y juntas vecinales. Asimismo, existe alrededor de 70 mancomunidades y un sistema asociativo municipal sólido, agrupado en la Federación de Asociaciones Municipales, FAM-Bolivia.

Pero acaso la razón de fondo para que la Participación Popular sea reivindicada como una ley, aunque “maldita”, irreversible, radica en que el municipio fue el indiscutible escenario de la inclusión política de amplios sectores de la población, especialmente indígena: se estima que seis munícipes de cada diez se reconocen indígenas.

Ya es un criterio generalizado el que el Movimiento al Socialismo, el propio presidente Evo Morales, son hijos o un producto de la Participación Popular, de la descentralización municipal: en las últimas elecciones municipales, el 2004, el MAS ganó 95 de las 327 alcaldías del país; también por aquí se explica su triunfo en las elecciones del 2005.

Asimismo, es en el espacio local en que se han dado las primeras experiencias de distritos y hasta “municipios indígenas”; no por nada muchos ven a la municipalidad como el territorio ideal para construir las autonomías indígenas, el contrapeso de las autonomías departamentales propuesta por el oriente del país.

La descentralización municipal hoy debe enfrentar a los centralismos que pueden surgir tanto desde el Estado nacional como de las nuevas prefecturas. Fue por esto que la propuesta que presentó el sistema asociativo municipal a la Constituyente es la autonomía plena, esto es la profundización de lo que hasta ahora se ha avanzado.

Después de 13 años de Participación Popular, los municipios tienen varios desafíos. Uno primero y urgente es resolver los problemas de gobernabilidad que adolecen muchas alcaldías: sólo en nueve meses del 2007 ya hubo más de 70 cambios de alcaldes, la mayoría con algún grado de violencia social y política.

También retos del municipalismo y de la Participación Popular son: ver cómo el municipio adquiere un rol protagónico en el desarrollo económico local y regional, en el apoyo al desarrollo productivo; cómo el municipio se hace sostenible, especialmente sobre la base de recursos propios; cómo institucionaliza la carrera administrativa del funcionario edil. También es prioridad fortalecer la propia democracia municipal, en el sentido de forjar un respeto de las reglas del juego democrático, de parte tanto de las autoridades municipales como de la propia sociedad civil (muy activa en el espacio local).

Los protagonistas

Víctor Hugo Cárdenas.
Ex vicepresidente del país
Fue el primer indígena que llegó a la Vicepresidencia del país. Desde el gobierno que inició la Participación Popular, fue uno de los principales impulsores del proceso. Pese a que no todos los aymaras se sienten representados por él, Cárdenas es uno de los primeros hitos de la Bolivia intercultural.

René Joaquino.
Alcalde reelecto de Potosí
El reelecto Alcalde potosino, que en la última elección logró nueve de once concejales, representa el liderazgo local, la peculiaridad del voto municipal, que valora una gestión antes que un partido. Si bien este liderazgo se lo puede proyectar a nivel regional y nacional, también tiene sus limitaciones.

Xavier Albó.
Antropólogo y lingüista jesuita
Aunque más dedicado al área rural, Albó representa a un amplio espectro de intelectuales que estudiaron e impulsaron la Participación Popular: Javier Medina, Rubén Ardaya, Iván Arias, Miguel Urioste, Erika Brockmann, Diego Ayo, Franz Barrios S., Iván Finot, José Carlos Campero, entre otros.

Michaell Bennett.
Ex presidente de la FAM
Inglés de nacimiento, fue alcalde de Porongo, Santa Cruz. Radica en Bolivia hace más de 20 años. Junto al equipo que le acompañó en la Federación de Asociaciones Municipales, FAM-Bolivia, logró la unificación de todos los municipios del país, fortaleciendo su rol institucional y político en el país.

ENTRETELONES

La Ley fue precedida por 37 proyectos

La Ley de Participación Popular nació en el Ministerio de Desarrollo Humano, más precisamente en la Unidad de Participación Popular, UPP. Según Rubén Ardaya, uno de sus funcionarios, la UPP elaboró 37 proyectos descentralizadores y municipalistas. “Cuando se terminó de redactar el texto número 25 aún se pensaba en que tenía que ser un decreto, pero el presidente de la República (Gonzalo Sánchez de Lozada) propuso que ascienda a la jerarquía de una ley”, cuenta Rafael Archondo en la Memoria de los tres primeros años de vida de la Participación Popular.

El Presidente invirtió 300 horas discutiendo la Ley con el equipo de la UPP, reseña la citada Memoria, y el equipo dirigido por Carlos Hugo Molina habría gastado 16.200 horas, en ocho meses de trabajo, hasta que el anteproyecto de ley final fue enviado al Congreso el 20 de febrero de 1994.

El Poder Legislativo hizo dos cambios, según Archondo: “el artículo 3 fue puesto detrás del 4to. y se redujo la cantidad mínima de habitantes válida para cada municipio, de 10 mil a 5 mil”.

Entrevista A: CARLOS HUGO MOLINA

“La Ley recoge antiguas aspiraciones sociales”

Según Molina, la Ley tiene artículos que incluso son copia textual de resoluciones de organizaciones sociales.

¿Por qué el municipio, y no el departamento?
Hasta 1993 había 22 proyectos de ley de descentralización, todas departamentales. Pero se decidió por lo municipal porque el municipio no tenía ninguna traba constitucional y podía aplicarse inmediatamente; además, era la descentralización más radical. Lo departamental tenía limitaciones constitucionales.

¿Quiénes fueron los que primero recogieron la idea de la descentralización vía municipios?
Condepa. En ese momento fue la que entendió más rápidamente que ésta podía ser una línea de trabajo. Está en su programa, y con esas palabras. Quien hizo el trabajo de redacción y con quien yo conversé muchas veces, fue Andrés Soliz Rada; por eso, después, Condepa le echaba en cara al MNR que le había robado su idea.

Es una reforma curiosa, que fue aceptada sin haber sido demandada...
No, no. No se pidió la Ley de Participación Popular como ley, pero todas las materias que tiene la ley habían sido objeto de demanda. El reconocimiento de las comunidades indígenas y sus usos y costumbres o las juntas vecinales como articuladoras del desarrollo. Puedo demostrar que hay artículos en la Ley que son copia textual de resoluciones de la Central Obrera, de la CSUTCB, de Conaljuve, de sus congresos.

¿Los grandes obstáculos del proceso?
El tener un Estado no organizado territorialmente, con problemas de límites; con un sistema institucional orientado a la demanda de servicios. No había, y no hay, la idea del ciudadano o la organización como unidad productiva.

¿Algunos efectos no deseados?
El que la Participación Popular sólo sea para multiplicar la burocracia y la corrupción; la falta de visión de los alcaldes para invertir de manera correcta; la falta de coordinación entre municipios y prefectura; el no reconocimiento de los indígenas; OTBs manipuladas por alcaldes...

También fue un proceso de inclusión política.
Los miembros de las OTB después han sido alcaldes, concejales, diputados, senadores, y en algunos casos ministros y presidente de la República... Los municipios del Chapare eran los de mejor gestión administrativa; y una de las primeras mancomunidades de municipios fue la del Chapare, a solicitud del secretario ejecutivo de las Federaciones del Trópico de Cochabamba, Evo Morales, que exigía transparencia a los alcaldes.

¿Lo más positivo de todos estos años?
La multiplicación de actores que se convierten en ciudadanos, y, por ello, responsables del futuro del Estado; que se reconoce el territorio del país en toda su dimensión; el Estado como gestor, no sólo de servicios, sino también del desarrollo.

Abogado • Carlos Hugo Molina fue el primer secretario de Participación Popular. En el gobierno de Carlos Mesa fue prefecto del departamento de Santa Cruz.

Los hechos

La ampliación de la gestión edil a cinco años
De ocho elecciones municipales que hubo desde 1985, cinco se efectuaron cada dos años. Fue la elección de diciembre de 1995 la que por primera vez instauraba autoridades locales por cinco años de gestión. Fue acertado, pues este tiempo permite la planificación en el largo plazo, lo que no ocurría con los dos años. La elección edil se la efectúa a mitad de la gestión presidencial.

Creación del Impuesto Directo a Hidrocarburos
Fue una medida que cambió la vida de muchos municipios. Sólo en el 2006, año en que las alcaldías empezaron a recibir el IDH, más de un tercio de las mismas prácticamente dobló su presupuesto gracias al nuevo impuesto. Hubo incrementos que llegaron incluso hasta el 900%. El IDH debe ser empleado en salud, educación, seguridad ciudadana y desarrollo productivo.

Los municipios proponen una autonomía plena
Los municipios fueron de los pocos actores territoriales que presentaron una propuesta única a la Asamblea Constituyente. Lo básico del planteamiento es la autonomía plena del municipio, con igualdad constitucional con cualquier nivel de gobierno. Se trata de profundizar lo avanzado hasta ahora con la práctica municipal. La propuesta aún está en consideración en la Asamblea.